案情回顧

《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2015年第5期“拋磚引玉”欄目刊登的《個(gè)人生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋案該怎么處理？》介紹了這樣一起案例：2014年5月一天，Z縣質(zhì)監(jiān)局接到舉報(bào)，在Z縣某鎮(zhèn)一村莊內(nèi)有人非法生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋。Z縣質(zhì)監(jiān)局稽查人員及時(shí)趕到了現(xiàn)場(chǎng)，在現(xiàn)場(chǎng)的加工點(diǎn)內(nèi)發(fā)現(xiàn)有已經(jīng)生產(chǎn)的成品熱軋帶肋鋼筋。經(jīng)調(diào)查確認(rèn)：該加工點(diǎn)為本村村民張某投資所建，沒有申辦營業(yè)執(zhí)照，未取得熱軋帶肋鋼筋的生產(chǎn)許可證，2天前開始生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋，共生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋6噸，產(chǎn)品沒有銷售。對(duì)該案如何進(jìn)行處理，案審人員存在三種不同的觀點(diǎn)。本案到底該如何處理呢？

文章刊登后，各地讀者紛紛來傳真和郵件闡述自己的觀點(diǎn)和看法，其中許多觀點(diǎn)都講得很有代表性。現(xiàn)將部分讀者的觀點(diǎn)摘編刊登，并將有關(guān)專家的說法附后，僅供參考。

同意第一種意見

河北省涉縣質(zhì)監(jiān)局稽查隊(duì)楊濤、新疆喀什質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督稽查隊(duì)高效東、依巴古麗、湖北省老河口市質(zhì)監(jiān)局高輝認(rèn)為：

同意第一種處理意見，理由如下：

熱軋帶肋鋼筋是國家實(shí)施生產(chǎn)許可管理的重要產(chǎn)品，必須加強(qiáng)監(jiān)督管理。此案中，對(duì)于當(dāng)事人張某沒有申辦營業(yè)執(zhí)照，也未取得熱軋帶肋鋼筋生產(chǎn)許可證的違法行為，應(yīng)該依據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定進(jìn)行處罰。雖然該條規(guī)范的違法主體是“企業(yè)”，但《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》在附則里有“個(gè)體工商戶生產(chǎn)或者銷售列入目錄產(chǎn)品的，依照本條例的規(guī)定執(zhí)行”的條款。該案中，張某沒有申辦營業(yè)執(zhí)照，但這并不能說張某的加工點(diǎn)就不是“企業(yè)”，也不是“個(gè)體工商戶”。所以，由于張某未取得營業(yè)執(zhí)照，就認(rèn)定張某的加工點(diǎn)既不是“企業(yè)”，也不是“個(gè)體工商戶”是值得商榷的，據(jù)此認(rèn)為質(zhì)監(jiān)部門無權(quán)依據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》對(duì)張某的無證生產(chǎn)行為進(jìn)行查處是不準(zhǔn)確的。當(dāng)然，《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》對(duì)此類違法行為無明確的條款進(jìn)行規(guī)范，不能不說是法律制定中的遺憾。依據(jù)“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的原則，結(jié)合該案中的事實(shí)情況，應(yīng)依據(jù)第一種意見處理較為妥當(dāng)。

同意第二種意見

新疆奎屯－獨(dú)山子石化工業(yè)園質(zhì)監(jiān)局段雪平、河北省正定縣質(zhì)監(jiān)局朱永盼、新疆鞏留縣質(zhì)監(jiān)局葛少穎、王婷婷認(rèn)為：

我們同意第二種處理意見。理由如下：

Z縣某鎮(zhèn)張某在未辦理工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的情況下擅自生產(chǎn)列入工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證目錄的產(chǎn)品是一種違法行為，但張某未辦理營業(yè)執(zhí)照，不能屬于法律意義上的工業(yè)或者個(gè)體工商戶，只能作為自然人的違法行為來處理。

一是根據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定：任何企業(yè)未取得生產(chǎn)許可證不得生產(chǎn)列入目錄的產(chǎn)品。任何單位和個(gè)人不得銷售或者在經(jīng)營活動(dòng)中使用未取得生產(chǎn)許可證列入目錄的產(chǎn)品。從該案的調(diào)查看，張某未辦理營業(yè)執(zhí)照，不具備企業(yè)的性質(zhì)，只是法律意義上的自然人。而對(duì)于自然人的違法行為，《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》只做了“不得銷售”的禁止性行為。

二是《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第六十九條規(guī)定：個(gè)體工商戶生產(chǎn)或者銷售列入目錄產(chǎn)品的，依照本條例的規(guī)定執(zhí)行。很顯然，張某在未辦理工商營業(yè)執(zhí)照的情況下，不能成為個(gè)體工商戶，只能是法律意義上的自然人，也就是個(gè)人。張某無證生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋的行為是個(gè)人行為，而非企業(yè)或個(gè)體工商戶的行為。

三是《無照經(jīng)營查處取締辦法》的主要執(zhí)法主體是工商行政管理部門，而不是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局。

四是對(duì)于自然人張某的違法行為應(yīng)該移交工商行政管理部門依照工商行政管理部門的法律、法規(guī)進(jìn)行處理。

綜上所述，本案使用第二種觀點(diǎn)是比較合適的。

同意第三種意見

湖北省孝感市食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)中心王碧波、新疆伊寧縣質(zhì)監(jiān)局閆康、韓金濤、古麗認(rèn)為：

我們支持第三種處理意見，理由如下：

本案關(guān)鍵點(diǎn)是違法主體的確認(rèn)問題。

《個(gè)體工商戶條例》第二條規(guī)定：有經(jīng)營能力的公民，依照本條例規(guī)定經(jīng)工商行政管理部門登記，從事工商業(yè)經(jīng)營的，為個(gè)體工商戶。個(gè)體工商戶可以個(gè)人經(jīng)營，也可以家庭經(jīng)營。

本案中該加工點(diǎn)為村民張某投資所建，沒有申辦營業(yè)執(zhí)照，未取得熱軋帶肋鋼筋的生產(chǎn)許可證。張某未經(jīng)工商行政管理部門登記，應(yīng)界定為非個(gè)體工商戶。

《無照經(jīng)營查處取締辦法》明確規(guī)定了質(zhì)檢等許可審批部門可依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責(zé)予以查處。

因此，我們同意第三種意見。

三種意見均不妥

山東省德州市質(zhì)監(jiān)局王洪革、河北省井陘縣質(zhì)監(jiān)局董建芳、康萃田認(rèn)為：

我們認(rèn)為三種意見都不妥。應(yīng)使用《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下稱“特別規(guī)定”）進(jìn)行處理，理由如下：

一是“特別規(guī)定”調(diào)整的范圍包括熱軋帶肋鋼筋。根據(jù)《關(guān)于<國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定>若干問題的實(shí)施意見》國質(zhì)檢發(fā)【2007】454號(hào)（以下稱“454號(hào)文”)規(guī)定，“特別規(guī)定”適用的產(chǎn)品范圍第5項(xiàng)中明確指明，包括有“建筑鋼材”產(chǎn)品，也就是說，該規(guī)定的管理范圍包含“鋼筋”。

二是“特別規(guī)定”的法律效力高于一般的行政性法規(guī)?！疤貏e規(guī)定”第二條規(guī)定：對(duì)產(chǎn)品安全監(jiān)督管理，法律有規(guī)定的，適用法律規(guī)定；法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，適用本規(guī)定。因此，“454號(hào)文”規(guī)定：特別規(guī)定的效力低于法律，高于一般性行政性法規(guī)，對(duì)于無證生產(chǎn)行為，特別規(guī)定要優(yōu)于《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》和《無照經(jīng)營查處取締辦法》。而且，“特別規(guī)定”施行于2007年，《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》施行于2005年，《無照經(jīng)營查處取締辦法》施行于2003年，根據(jù)后法優(yōu)于前法的規(guī)定，對(duì)于無證生產(chǎn)鋼筋的處理，優(yōu)先使用“特別規(guī)定”。

三是應(yīng)該使用“特別規(guī)定”第三條處理。個(gè)人生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋的行為違反了該條第一款：“生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品安全負(fù)責(zé)，不得生產(chǎn)、銷售不符合法定要求的產(chǎn)品”。生產(chǎn)經(jīng)營者包括了“個(gè)人”，依據(jù)該條第四款處罰：“依法應(yīng)當(dāng)取得許可證照而未取得許可證照從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，由農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)、工商、藥品等監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責(zé)，沒收違法所得、產(chǎn)品和用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原材料等物品，貨值金額不足1萬元的，并處10萬元罰款；貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額10倍以上20倍以下的罰款；構(gòu)成非法經(jīng)營罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

綜上，本案應(yīng)該使用“特別規(guī)定”進(jìn)行處理，文中所述觀點(diǎn)均不妥。