谷志軍

〔摘要〕中國特色新型智庫建設與行政決策模式轉型緊密聯(lián)系在一起，行政決策模式從管理主義向參與式治理的轉變?yōu)橹菐旖ㄔO提出了新的要求。從行政決策程序的角度講，智庫需要為公眾參與進行引導、為專家咨詢提供保障、為可行性論證保持理性、為環(huán)境影響評價發(fā)揮作用。然而在當前行政決策程序下，智庫建設還存在著公眾參與引導不暢、專家咨詢角色錯位、可行性論證走過場、環(huán)境影響評價缺乏等問題。為此，需要從實現(xiàn)智庫參與的程序化、確保智庫構成的合理化、促進智庫組織的協(xié)調(diào)化等方面，進一步發(fā)揮智庫在行政決策中的作用。

〔關鍵詞〕行政決策;決策模式;智庫建設;專家咨詢;公眾參與

〔中圖分類號〕D63-31〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）03-0078-05

智庫（Think Tank，也稱思想庫、智囊團）是現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分，建設高質量中國特色新型智庫是時代要求。為此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次明確提出：“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度?！痹诖嘶A上，中央全面深化改革領導小組第六次會議專門審議通過了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，為建設中國特色新型智庫指明了根本方向、提出了總體要求。然而與時代要求相比，我國新型智庫建設還相對滯后，智庫對政府決策過程的影響力還不足，難以滿足提高治理能力現(xiàn)代化的迫切需求。在我國行政決策過程中，行政決策模式的轉型無疑對智庫建設提出了新的要求，如何進一步發(fā)揮智庫在行政決策中的作用，是重大的理論與現(xiàn)實問題。

一、行政決策模式轉型：從管理主義到參與式治理 著名管理學家西蒙曾提出：“管理就是決策”〔1〕，他強調(diào)了決策在管理中極其重要的作用，而在政治生活中決策同樣極為重要。在一定意義上說，“中國的決策體制是中國政治體制的中樞系統(tǒng)，也是決定中國發(fā)展的關鍵因素”?！?〕從歷史發(fā)展的角度看，中國現(xiàn)行的決策體制是在民主革命的基礎上，從新中國成立到改革開放以來六十多年的變革中逐漸形成的。在此過程中，行政決策模式經(jīng)歷了“從管理主義模式到參與式治理模式” 〔3〕的轉型。

我國傳統(tǒng)的行政決策模式是計劃經(jīng)濟時代的直接產(chǎn)物，從1949年新中國成立到20世紀80年代之間很長的一段時間內(nèi)扮演了主導角色。這種行政決策模式，被大家稱之為“管理主義模式”。在管理主義決策模式下，“行政體制內(nèi)的政治/行政精英壟斷著主要政策的決策資源和權力”?！?〕管理主義決策模式將國家治理簡化為決策者對人和事的單向度管理，并對公眾的利益訴求和政策偏好進行塑造，如此一來，公眾獨立的利益訴求和政策偏好缺乏有效的表達途徑。這種決策模式雖然在新中國成立初期發(fā)揮了“集中力量辦大事”的作用，但是其頑疾也在發(fā)展中逐漸凸顯出來，尤其表現(xiàn)在對民眾的回應性微弱。雖然決策領導層試圖運用“運動型治理”〔5〕的方式來糾偏以恢復政府對民眾的回應性，但是帶來的后果卻是社會的全面停滯甚至癱瘓。黨的十一屆三中全會以后，伴隨著經(jīng)濟體制改革的推進，黨和國家逐漸意識到傳統(tǒng)管理主義決策模式的弊端，開始思考行政決策機制的轉型問題。

一般認為，1986年時任國務院副總理萬里同志《關于決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題的講話》是我國自上而下地啟動行政決策轉型的標志。此后，歷屆黨和國家的重要會議文件中都涉及或提到了進一步加強決策民主化和科學化的方針政策，并著手逐步建立健全智庫體系。最早出現(xiàn)的智庫可能是20世紀80年代由政治精英組成的“中國農(nóng)村發(fā)展問題研究組”，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷推進，“中國經(jīng)濟體制改革研究所”的作用日益凸顯，成為當時我國最有影響的智庫。進入20世紀90年代以后，隨著經(jīng)濟活動的復雜化和研究領域的精細化，諸如中國科學院、中國社科院、各高校下屬研究機構等精英團體開始參與到?jīng)Q策過程之中。正如王紹光的研究表明，隨著專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大，我國議程設置已經(jīng)變得日益“科學化”和“民主化”了。〔6〕因此，我們可以粗略地將我國行政決策模式概括為從管理主義模式向參與式治理模式的轉變。

二、行政決策模式轉型對智庫建設的新要求

中國特色新型智庫建設與行政決策模式轉型緊密聯(lián)系在一起。一方面，行政決策模式轉型不斷對智庫建設提出新的要求、注入新的動力，促進了智庫的進一步發(fā)展;另一方面，智庫建設也促進了行政決策中的公眾參與程度的提高，為行政決策模式轉型作出了應有的貢獻。〔7〕從行政決策程序的角度講，行政決策中的公眾參與、專家咨詢、可行性論證、環(huán)境影響評價等環(huán)節(jié)都需要智庫在其中發(fā)揮作用，同時也對智庫建設提出了新的要求。

（一）智庫為公眾參與進行引導

行政決策程序的公眾參與是指決策權力主體在做決策時通過開放的途徑從公眾獲取信息、聽取意見，并通過反饋互動對決策產(chǎn)生影響的各種行為。作為一種制度化的民主制度，公眾參與所強調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關人雙向溝通和協(xié)商對話，其制度功能體現(xiàn)在集匯民智、尋求認同、協(xié)調(diào)利益、監(jiān)督行政、民主教育等方面。20世紀90年代以來，隨著西方“協(xié)商民主”理論的興起，公眾參與概念開始傳入中國并逐漸發(fā)展起來，公民參與實踐的基礎性和重要性也愈加顯現(xiàn)。公眾參與行政決策的意義在于通過決策的民主性來促進決策的正當性、增加公民對政府決策公正性的信任、彌補決策所需知識和信息的不足、滿足公民對政府決策過程的參與感等。托馬斯對公共決策中的公民參與問題進行了深入研究，并構建了一個公民參與的有效決策模型，為公共管理者提供了在公共決策過程中發(fā)展公民參與的新技能和新策略?！?〕從內(nèi)容上看，建立在民主理論根基之上的行政決策公民參與呈現(xiàn)出多樣化、規(guī)范化的趨勢。其中，聽證、書面征求意見、民意調(diào)查、利益團體表達、民主協(xié)商等是最常用的方式，而這些方式都需要智庫在其中發(fā)揮作用，只有通過智庫的有效引導才能保證公眾參與有序進行。

（二）智庫為專家咨詢提供保障

行政決策程序的專家咨詢是指各級政府制定的關于依靠專家群體進行行政決策的咨詢、論證活動，以提高政府決策質量，保證決策科學化、民主化的規(guī)則體系。作為一種實現(xiàn)決策科學化與民主化的必要制度安排，專家咨詢“包含了政府部門在決策的過程中向專家尋求專業(yè)化、科學化的支持、論證或啟發(fā)，從特定領域專家所開展決策研究成果中獲取知識，以及接受更大范圍的專家監(jiān)督和批評”?！?〕從功能上講，行政決策中的專家咨詢制度功能可以歸納為“理性強化”，然而由于受到“角色錯位”的限制專家咨詢制度在實踐中并沒有實現(xiàn)其功能。根據(jù)王錫鋅的觀點，實現(xiàn)這一功能的關鍵在于建立兩種機制，一種是能保障專家咨詢的獨立性和話語權的“專家充權”機制，另一種是能防止和抑制專家角色錯位和越位的“角色限制”機制?！?0〕而這兩種機制的建立以及專家咨詢的開展，關鍵又在于智庫要在其中發(fā)揮作用。

（三）智庫為可行性論證保持理性

行政決策程序的可行性論證是指對行政決策的可能性、可行性、適當性進行論證和評估，并作出肯定、修改或否定等報告的制度。有學者提出，對政策設計目標會產(chǎn)生較大影響并會如期發(fā)揮作用的主要有技術可行性、政治可行性、經(jīng)濟和財政可能性以及行政可操作性四個制約因素，帕頓和沙維奇認為這四種類型劃分囊括了大多數(shù)政策評估標準，因此將其作為“通常使用的政策評估標準”〔11〕。當然，并不能說這四種類型劃分就完全周延，而是說經(jīng)過這些可行性論證過濾后的決策能夠最大程度上接近“理性”并具有“可行”的價值。從這個角度來講，可行性論證作為一種制度包含可行性論證和不可行性論證兩部分內(nèi)容，具體包括了政治可行性、經(jīng)濟可行性、技術可行性和操作可行性四個方面。然而，目前大多數(shù)決策的可行性論證往往都是先立項后論證，可行性論證實際上變成了“論證可行性”。在這種情況下，可行性論證過程就很容易變成一種意向性的支持性分析工作，是對領導意見的可行性論證。為此，亟需智庫在其中保持理性和價值中立。

（四）智庫為環(huán)境影響評價發(fā)揮作用

行政決策程序的環(huán)境影響評價是指在規(guī)劃和建設項目實施后，對其可能造成的環(huán)境影響進行跟蹤、監(jiān)測、分析和評估的方法與制度。環(huán)境影響評價制度是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段之一，它要求在作出有關經(jīng)濟社會發(fā)展的決策之前考慮該決策對環(huán)境可能造成的各種影響，在此基礎上提出預防、減輕或者避免不良環(huán)境影響的對策和措施，從而作出正確的決策和避免錯誤的決策。新中國成立初期，由于大躍進、人民公社化等決策失誤而對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞，為此，改革開放以后國家開始以法律的形式對環(huán)境影響評價制度做出規(guī)定。但是，長期以來環(huán)境影響評價制度僅僅適用于具體的建設項目，而對政府的宏觀政策、戰(zhàn)略規(guī)劃等決策則鮮有涉及?！?2〕為了加強對政府宏觀政策、規(guī)劃和計劃等決策的環(huán)境影響評價，進一步發(fā)展和完善環(huán)境影響評價制度，國家于2002年頒布實施了《環(huán)境影響評價法》。實際上，強調(diào)對政府宏觀性、戰(zhàn)略性決策行為的評價，使環(huán)境影響評價真正成為影響決策的重要工具，是近年來環(huán)境影響評價制度的發(fā)展趨勢。在行政決策的環(huán)境影響評價環(huán)節(jié)，智庫應該發(fā)揮知識、技術等優(yōu)勢，根據(jù)資源的綜合利用率和對環(huán)境造成的污染程度來衡量決策的環(huán)境效益。

三、當前行政決策程序下智庫建設遇到的問題 行政決策一般所涉及的是對公共利益具有重要性、綜合性、長期性影響的決策事項，一旦決策失誤就會造成嚴重后果和輿論壓力。為了減少甚至避免決策失誤，行政決策必須嚴格按照相關的程序規(guī)范進行，合理的程序可以說是保證科學、民主決策的制度化基石?！俺绦蚝侠硇允窃O計（規(guī)范）合理性和進化（歷史）合理性的接合部;在社會演變過程中，復雜的價值問題可以借助于程序加以化解，實體規(guī)范也可以通過公正的程序來形成?！薄?3〕雖然我國的行政決策模式從管理主義模式轉向了參與式治理模式，但是由于現(xiàn)有行政決策程序的不完善，造成智庫建設遇到了相應的問題。

（一）智庫的公眾參與引導不暢

公眾參與行政決策既是公民的一項權利，又是提高重大行政決策民主化水平的重要途徑。雖然行政決策已經(jīng)朝著參與式治理模式轉型，但是由于受到傳統(tǒng)管理主義決策模式的影響，公眾很難真正參與到行政決策的制定過程。在眾多行政決策失誤案例中，我們基本上沒有發(fā)現(xiàn)公眾參與的影子，智庫本身也未能發(fā)揮好引導作用。即便是由全國人大通過的三門峽水利工程決策也沒有引入利益相關者的參與，宜昌三峽集錦項目由于在質疑和爭議聲中倉促上馬根本就沒有為智庫提供參與渠道。雖然“廈門PX 項目危機事件是一次在缺乏公眾參與的制度保障環(huán)境之下，公眾通過自發(fā)和臨時的組織網(wǎng)絡來反對不合理（而非不合法）的行政決策的努力”〔14〕，但這也是在項目上馬并開始施工后的事情。而在決策制定過程中，智庫并沒有引導廈門市民有序參與其中。智庫之所以難以有效引導公眾參與行政決策制定過程，一方面是因為公民社會組織的發(fā)育程度不高，智庫很難在體制外找到組織化的渠道影響行政決策的制定;另一方面是因為行政決策信息透明度不高，智庫很難通過已有的渠道掌握決策的相關信息。雖然在理論上，智庫可以引導公民通過聽證、書面征求意見、民意調(diào)查、利益團體表達、民主協(xié)商等途徑參與行政決策，但是在實際上，公眾真正能參與其中并發(fā)揮影響力的則很少。

（二）智庫的專家咨詢角色錯位

專家咨詢由于對決策的手段選擇和方案優(yōu)化具有知識和技術的優(yōu)勢，因而是提高行政決策理性化程度的重要措施。然而，智庫的專家理性化功能實現(xiàn)往往會受到?jīng)Q策主體理性局限以及專家知識限度的影響，這些都會導致專家的角色錯位。在眾多行政決策失誤案例中，雖然蘇聯(lián)專家在三門峽工程的決策中起到了重要的作用，但是由于缺少在多沙河流上修建水庫的經(jīng)驗、對泥沙等技術問題的研究不夠等知識限度，致使蘇聯(lián)專家的很多建議和結論并不符合三門峽工程的實際情況。而像廣東珠海機場決策中的專家咨詢則受到了決策主體理性局限的影響，珠海市政府為了展現(xiàn)特區(qū)形象和凸顯政績需要，不顧財政收入、市場需求等條件約束，在機場的定位上擅自將民用機場更改為國際機場，在此過程中邀請專家咨詢僅僅是走形式，目的是為了論證決策方案的正確性。專家咨詢對行政決策的貢獻在于其專業(yè)上的優(yōu)勢，只不過“專家對自身的專業(yè)知識的迷信及其潛在的‘過度自信心態(tài)，往往會誘發(fā)各種‘越界的沖動”?！?5〕在專家咨詢制度的實際運行中，專家被雇傭、專家的偏頗、有限知識、專家越位以及“知識—權力”壟斷體制等情形都會導致專家咨詢制度的功能無法實現(xiàn)。雖然專家咨詢“通過理性的正當化”為決策理性化提供一定的支持，但是專家知識的限度決定了決策過程中專家咨詢作用的局限性。

（三）智庫的可行性論證走過場

可行性論證不僅是決策項目審批最重要的環(huán)節(jié)，而且是保證決策科學化的主要依據(jù)。雖然智庫參與行政決策的可行性論證在中國行政決策實踐中已經(jīng)得到了較為廣泛的應用，但是很多時候可行性論證都是在走過場，并沒能夠真正發(fā)揮其效用。在眾多行政決策失誤案例中，從形式上講，大多都進行了項目可行性研究，三門峽水利工程從1949年開始醞釀建造到1955年決策最終形成的過程中面臨了“三起三落的兩難”，其間經(jīng)歷了多次可行性論證，除了“黃委會”組織撰寫的可行性研究報告之外，還有蘇聯(lián)專家參與設計的規(guī)劃研究報告。而從實質上講，很多可行性論證卻沒有發(fā)揮其應有的作用。合肥垃圾處理廠項目從項目立項、可行性研究、初步設計都是經(jīng)過了合肥市發(fā)改委的審批。而據(jù)新華社記者了解，可行性研究最主要的是確定垃圾處理的工藝，雖然市發(fā)改委多次組織專家進行了論證，可是專家是由申報單位邀請的，很多都是市里各相關部門的領導，這些專家經(jīng)過論證后一致錯選了超前的堆肥工藝。由此可知，可行性論證在重大行政決策中往往變成了“論證可行性”，“惟領導化”現(xiàn)象嚴重，因此并沒有認真考慮項目的技術可行性、政治可行性、經(jīng)濟可行性和操作可行性。

（四）智庫的環(huán)境影響評價缺乏

環(huán)境影響評價是為了鼓勵決策主體在行政決策中考慮環(huán)境因素，為行政決策的制定提供科學依據(jù)。作為預防和減輕人類行為對環(huán)境可能造成的不良影響而實施的一項環(huán)境法律制度，智庫參與環(huán)境影響評價在當今世界各國的政策決策中得到了廣泛應用，然而目前中國對于政策決策尤其是重大項目決策的環(huán)境影響評價還明顯缺乏。在眾多行政決策失誤案例中，內(nèi)蒙古新豐電廠作為一座以煤炭為主的火力發(fā)電廠，不可避免地會對當?shù)氐馁Y源和環(huán)境造成破壞，但地方政府為了盲目追求GDP，非但不顧資源和環(huán)境破壞反而還利用當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢違規(guī)擴大建設規(guī)模，在此過程中地方政府并未對興建電廠進行過環(huán)境影響評價。廈門PX項目作為一個涉及環(huán)境污染的化工項目，雖然在項目最終獲批之前由國家環(huán)保總局批準通過了其環(huán)境影響評價報告，但是該環(huán)評報告缺乏真正的智庫和公眾參與，因為利益受到影響的廈門公眾、包括趙玉芬院士等政協(xié)委員既未被告知有關PX項目環(huán)評的環(huán)境信息，也沒有在環(huán)評報告書的編制或環(huán)?？偩值沫h(huán)評審批過程中表達其環(huán)境利益訴求?！?6〕在實踐層面上，環(huán)境影響評價與智庫最相關的是在對環(huán)境影響報告書制作后、大綱審查前通過組織專家評審會、專家現(xiàn)場考察及征求有關部門意見等形式進行，但是所有這些目前并不是在法律規(guī)定的指引下進行的，具有很大的隨意性。

四、從完善行政決策程序的角度加強智庫建設 在我國行政決策過程中，行政決策模式轉型對中國特色新型智庫建設提出了新的要求，智庫要適應行政決策模式轉型的需要，在行政決策中發(fā)揮應有的作用，為“不斷提高科學決策、民主決策、依法決策水平”貢獻應有的力量。智庫建設與行政決策模式轉型可謂相輔相成，雖然我國的行政決策程序機制日臻完善，但在行政決策與智庫的互動發(fā)展中仍然存在一些亟待完善的問題。從完善行政決策程序的角度講，這就需要發(fā)揮智庫在行政決策程序不同環(huán)節(jié)中的作用，促進行政決策程序的法治化。

（一）實現(xiàn)智庫參與的程序化

在行政決策過程中，政府雖然是公共政策活動的主導者，但是實現(xiàn)決策民主化和科學化的目標客觀上卻要求智庫能夠參與其中并發(fā)揮重要作用。換言之，只有打破傳統(tǒng)行政決策模式中的“管理主義”理念并保障智庫參與政府決策的應有權利，才能有效保證政府行政決策的民主化和科學化。破除“管理主義”理念，秉持“參與式治理”理念，可以充分地發(fā)揮智庫的作用，更好地促進政府的合理決策以及智庫的健康發(fā)展。以此為基礎，可以參照西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗并結合我國行政決策的實際情況，加快智庫決策咨詢制度的程序化建設。具體而言，一方面應該實行登記制度，通過集中登記改變我國智庫缺乏統(tǒng)一規(guī)范的現(xiàn)狀，為智庫建設完善確立制度上的保障;另一方面應該將政府決策咨詢環(huán)節(jié)納入程序化軌道，以法律的形式規(guī)定決策咨詢機制，為智庫建設完善提供法制上的保障。通過智庫決策參與的程序化建設，可以有效保證智庫參與作用的發(fā)揮。

（二）確保智庫構成的合理化

毋庸諱言，實現(xiàn)政府決策咨詢的程序化可以推動決策機制的現(xiàn)代化。但是，隨著智庫在行政決策程序中的作用不斷增強，必然對作為政府決策咨詢機構的智庫的組織構成提出更高的要求。從政府決策咨詢機構的組織構成來看，有兩方面的問題可能會妨礙智庫決策參與程序化的實現(xiàn)，即智庫的專業(yè)背景問題和人員吸納問題。具體而言，一方面應該實現(xiàn)智庫專業(yè)背景的多元化，由于現(xiàn)代公共決策問題主要是多種專業(yè)交織的復合型問題，智庫組織構成的單一學科背景對于解決復雜的、多學科交織的公共政策問題無疑有心無力，因此從組織構成上應保持多學科背景的均衡發(fā)展;另一方面應該積極吸納退休領導干部加入，由于從政府退出的領導干部具有豐富的決策經(jīng)驗和實踐歷練，對于智庫來說是一項重要的智慧資源，因此不論體制內(nèi)還是體制外的智庫都可以制度性地吸納退出政府的領導者參與。通過智庫構成的合理設置，可以為智庫決策參與提供結構性保障。

（三）促進智庫組織的協(xié)調(diào)化

以組織形式作為分類依據(jù)，我國的智庫可以分為事業(yè)單位法人型智庫、企業(yè)型智庫、民辦非企業(yè)單位法人型智庫、大學下屬型智庫等四類。在這些類型中，屬于體制內(nèi)的智庫在決策過程中占據(jù)了主要位置。由于體制內(nèi)智庫的比重較大，無疑會在一定程度上限制體制外智庫的發(fā)展。再加上“中國的政策過程存在著從原來的行政體制對政策過程的壟斷演變?yōu)閺妱菥⒙?lián)盟對政策思想的壟斷的可能”〔17〕，從而影響政府決策過程中對多重利益相關方意見的聽取，不利于公共政策制定中咨詢機構參與機制的完善。在這種情況下，就需要保持各類智庫組織的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體而言，一方面應該增強體制內(nèi)智庫的獨立地位，發(fā)揮參與行政決策的知識和技術等優(yōu)勢;另一方面應該保障體制外智庫的制度資源，將信息公開制度真正落到實處。通過智庫組織的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮智庫決策參與的優(yōu)勢。

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【責任編輯：朱鳳霞】黨政研究20153