楊久華

〔摘要〕從信息化的內在價值看，其與政治發(fā)展的公平和民主價值取向具有內在邏輯一致性。信息化強化了民眾對公平價值取向和民主價值取向的政治制度建設訴求，并且呈現(xiàn)出對公平價值取向的政治制度建設訴求越來越明顯地超越對民主價值取向的政治制度建設訴求?；谛畔⒒瘜φ伟l(fā)展影響、國內外政治發(fā)展經(jīng)驗教訓及我國改革開放30多年后的新形勢，為了實現(xiàn)“兩個一百年”目標，我國政治改革路徑應該選擇由公平價值取向的政治制度建設循序漸進到民主價值取向的政治制度建設路徑。其推進分為兩個階段，第一階段從當前到2020年，要以公正價值取向的政治制度建設為主，民主價值取向的政治制度建設為輔;第二階段，從2020年到2050年，則以民主價值取向的政治制度建設為主，公正價值取向的政治制度完善為輔。通過這兩個階段政治制度主次分明的發(fā)展，逐步推進我國治理體系的現(xiàn)代化水平。

〔關鍵詞〕信息化;公平價值取向;民主價值取向;政治改革

〔中圖分類號〕D621〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）03-0038-07

一、信息化對政治發(fā)展的價值取向影響

互聯(lián)網(wǎng)是一個四通八達，沒有邊界，沒有中心的分散式結構，體現(xiàn)的是自由開放的理念設計原則。其對政治發(fā)展的價值取向的影響是多方面的， 不僅僅有科學、公開、透明等訴求，更與政治發(fā)展的公平和民主價值取向有著內在一致性，并深深影響其實現(xiàn)程度。

? （一）信息化與政治發(fā)展的民主價值取向

沒有政治權力分散，權力集中在個人和少數(shù)人手中，也就沒有政治民主，就只能是一種專制和威權政治。民眾掌握信息的多少影響權力集中程度?？v觀歷史，農耕文明時期的信息資源壟斷于統(tǒng)治集團，形成了金字塔式的權力集中結構;近代工業(yè)社會以來，隨著越來越多的信息資源在一定程度上開始為公眾所掌握，國家原有的一元權力中心開始被解構，形成了政治上的權力分立和制衡結構;今天人類跨進了信息化、網(wǎng)絡化社會的門檻，國家、集團和個人都成為這一非等級空間上的一個平等主體，集團或個人的“權威”或影響力甚至超于國家。在現(xiàn)實世界，正如丹尼斯·朗指出的，人們“對其卓越知識或技能的信任，而不是依賴于其在公認權威等級中的正式地位”。 〔1〕這就指出政治權力再也難以壟斷信息和知識，個人和集團取得了可以與國家相博弈的前所未有的權力資源?？梢灶A見，隨著信息化的縱深發(fā)展，社會集團、公民、知識專家等的信息權力資源將更加豐富，權力的分散化、扁平化特征將越來越明顯。

信息化發(fā)展將是拓寬民主發(fā)展空間的重要技術基礎和手段。信息化技術對于推動人類的民主政治發(fā)展空間的拓展主要體現(xiàn)在如下幾個方面：一是突破了直接民主發(fā)展的外在條件瓶頸。應該說古希臘直接民主的存在是以人口、地域等為前提條件的，隨著民族國家地域的擴大、人口膨脹，間接民主成為了主要制度形態(tài)。而1990年以來信息技術的迅猛發(fā)展為拓展直接民主發(fā)展空間提供了技術手段，“信息社會，網(wǎng)絡將促進政黨政治衰退、司法體系公開化、國會權力萎縮，最終達到網(wǎng)絡的直接民主”〔2〕。二是信息化技術改善了協(xié)商民主的條件。協(xié)商民主是現(xiàn)代民主的制度形態(tài)之一，是代議民主的有益補充，貫穿于決策之前、決策之中、決策執(zhí)行和決策成效評估的全過程。信息化技術無疑為協(xié)商民主提供了技術手段和協(xié)商平臺的載體。三是政治參與是民主運行的基礎，信息化發(fā)展為公民提供了政治參與的方式渠道和手段，減少了政治參與的成本。四是隨著信息化技術和網(wǎng)絡的發(fā)展形成了一個多元化、平等、開放的公共領域空間。在這個空間全民可取得的各類議題信息，諸如民主議題方面會有直接民主、代議民主、協(xié)商民主等海量信息;會有自由派、左派、權威派、保守派對民主或褒或貶的評析;當然也會有一些政體或民主化或威權化或無政府化等等即時性政治信息。民眾正是在民主議題的討論、辯論的思想對話和碰撞中強化了現(xiàn)代公民觀念、權利意識和民主意識。

（二）信息化與政治發(fā)展的公平價值取向

信息化促進了社會資源、特別是信息資源分配上的平等與進步，是人們平等、公平價值取向日益強化的技術條件。在網(wǎng)絡信息時代之前，權力資源、物質資源（在農業(yè)社會和工業(yè)社會的人們所掌握的信息資源多少往往也由權力資源和物質資源兩者所決定）決定了其在社會中的等級、階層和地位;隨著信息化社會的到來，社會中人們掌握了以前為物質和權力所壟斷的信息資源;信息資源壟斷權的破除，使人們擁有了與資本、權力等強勢主體相博弈的技術手段，并可通過所掌握的信息資源的技術條件，平等公平地爭取到物質資源、權力資源等?？梢?，信息化技術及其信息網(wǎng)絡中的平等性、開放性等與人類社會中平等、公平發(fā)展在屬性上具有總體上的一致性，是人的解放和自主、平等發(fā)展的技術性條件。

信息社會中人們對公平更加敏感、訴求更加強烈。信息占有的多少與人們對公平的敏感度和訴求緊密相關。在工業(yè)社會之前，信息資源為權力金字塔塔尖的統(tǒng)治階層絕對掌握，通過傳統(tǒng)意識形態(tài)操控，讓人們認同了社會的不公平是“上帝”或“安拉”等的天意安排，并對不公平的現(xiàn)實持“命里注定”;進入到傳統(tǒng)工業(yè)社會，隨著報刊、電視等傳統(tǒng)媒體的發(fā)展，盡管資產(chǎn)階級權力和資本對信息進行了百般過濾和各種影響，社會民眾還是擁有了前所未有的信息資源，他們越來越多地認識到了自身在經(jīng)濟、政治上的不平等和社會不公平的種種現(xiàn)狀;于是在轟轟烈烈的工人運動、民權運動等斗爭中，社會各階層民眾爭取到了越來越多經(jīng)濟、政治的平等權利;當今的信息時代，網(wǎng)絡信息的開放、透明性特質決定了任何政府更不可能“獨霸”、“控制”信息資源;任何人只要擁有一臺計算機和上網(wǎng)設備，就可向世界發(fā)布自身所遭遇的不公或揭示經(jīng)濟、社會、政治等不公平的信息;信息網(wǎng)絡時代不公平問題的“暴露”無論在數(shù)量、范圍和速度上都是傳統(tǒng)媒體無法企及的。人們對不公平問題將因此而更加敏感，對公正和平等的訴求也必將更加強烈，而且在信息社會的今天，另一個凸顯的特點，人們也更喜歡將對公平的訴求付諸具體的行動。

二、信息化發(fā)展對當前我國政治發(fā)展路徑的強化 那么，一個發(fā)展中國家政治現(xiàn)代化如何處理好兩種訴求的關系，在發(fā)展路徑上是兩者齊頭并進，或是先發(fā)展民主輔之公平，或是先側重發(fā)展公平輔之民主呢？這是每一個后發(fā)展國家不得不面對的一個問題。從現(xiàn)實政治的發(fā)展來看，不同的國家或地區(qū)政治發(fā)展的路徑是不同的：如韓國是先側重民主價值取向為民主制度構建，輔之配套的公平價值取向政治制度建設的路徑;而新加坡則體現(xiàn)了先公平價值取向的政治制度建設為主，以民主價值取向為輔且循序漸進的政治發(fā)展路徑。

具體到我國的政治發(fā)展，需要首先界定當前歷史階段公平價值取向的政治制度與民主價值取向的政治制度建設的大致范圍。公平價值取向的政治制度建設應包括紀檢體制改革、法治體系與法治國家建設等;而民主價值取向的政治制度建設則是對以黨內民主和人民民主為核心內容的政治制度體系的健全。處理兩種不同價值取向政治制度建設的關系，需要遵循其他國家或地區(qū)政治發(fā)展共有規(guī)律的同時，自然還要考慮到自身鮮明的特殊性。更何況這種特殊性又因上世紀90年代以來的信息化發(fā)展，更增加了我國政治發(fā)展路徑的復雜性。

（一）公平訴求成為當前時期我國社會各階層群眾的第一價值訴求

一個健康的現(xiàn)代社會應當是一個富裕、文明的社會，同時也是一個公平的社會。1978年以來，我們黨領導全國人民開始了改革開放的偉大歷史進程，在各個領域取得了世人矚目的成就。但不可否認，在今天的改革中，我們還面臨著許多問題，分析研究這些問題，他們有一個共同的核心特質，那就是公平問題：或制度本身存在一定程度不公，或是制度不完善導致社會不公。如在收入分配方面，一次分配中存在國家、企業(yè)、居民在分配中的失衡，二次分配中養(yǎng)老保障 “雙軌制”問題凸顯;就業(yè)“代際傳遞”不公平日益明顯，階層固化問題加劇了社會矛盾;經(jīng)濟領域，非公企業(yè)與國有企業(yè)在市場地位、準入門檻和待遇上都存在一定程度的不平等;而在政治領域，司法地方化和行政化帶來的司法不公飽受社會詬病;而干部選拔任用中的非制度性因素讓部分黨員干部也同樣感受到自身所面臨的公平困境。

對于改革開放過程中出現(xiàn)的公平問題，社會的觀感和認知是一種什么狀態(tài)呢：美國知名民意調查機構皮尤研究中心（Pew Research Center）2012年發(fā)布的調研報告顯示，盡管92%的中國人認為生活水平比上一代有所提高，但對什么是“非常大的問題”的回答，50%認為是官員腐敗問題，48%認為是貧富分化問題〔3〕?！缎戮﹫蟆放c清研咨詢2012年也做了一項“中國未來十年最需要解決的問題有哪些”的調查，排在前兩位的依然是“貧富差距拉大”（81.3%）和“腐敗問題”（75.5%）〔4〕。分析兩個調查結果，有兩點是明確的：一是不論貧富分化問題還是腐敗問題，其核心都是公平問題，是制度中公平因素的欠缺導致了外在腐敗和貧富分化的結果。二是公平訴求成為當前我國社會各階層群眾的第一價值訴求。

（二）信息化發(fā)展強化了我國群眾對公平價值取向的政治制度建設的訴求越來越明顯地超過對民主價值取向的政治制度建設訴求

伴隨著信息化的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡傳播的“滾雪球效應”強化了人們對公平問題的關注，并使之迅速成為我國輿論傳播中最為關注的社會問題。社會各階層對于自身認知的利益和平等在網(wǎng)絡平臺上皆有呈現(xiàn)：有私營業(yè)主階層對自產(chǎn)權的法治保障的呼吁、對西方式自由平等的艷羨;有既得利益者們傲慢、跋扈或對公平平等的戲謔;有社會底層對“文革”前社會平等和“無產(chǎn)階級專政”的懷念;也有知識分子對法律面前平等的近乎絕望的渴望。更甚者還有把現(xiàn)代意義上的自由、平等、民主與傳統(tǒng)儒家文化糅合一起的憲政儒家的思想聲音等。網(wǎng)絡平臺上對“公平”或激進或保守、或務實或空想……其呈現(xiàn)的意識圖景無不反映了現(xiàn)實世界中的日益多元利益結構，是各階層基于自身利益基礎上流露出的對“公平”的不同的態(tài)度和價值取向。

隨著這些不同的思潮、觀點乃至碎片化意見的激蕩碰撞，人們對公正和平等的認識和理解更加深刻，人們越來越多地認識到，經(jīng)濟社會中諸多不公平的現(xiàn)象的存在與政治上層建筑領域緊密相關。如信息化網(wǎng)絡世界中俯首皆是這樣的認識： 上世紀90年代以來存在的國家立法部門化、部門立法利益化帶來了經(jīng)濟社會政策中的“不公”;政府執(zhí)法體制有待完善帶來行政相對人法律面前的不同等地位;司法地方化、行政化導致社會公平底線突破以及權力制約體系制度化程度低產(chǎn)生的領導干部特權與對公民侵權現(xiàn)象的出現(xiàn)等等。

對公平問題更加理性和全面的認識，還體現(xiàn)各階層群眾在對公平價值取向的政治制度建設的訴求也越來越明顯地超過對民主價值取向的政治制度建設訴求。2010年，中國較為著名的學術網(wǎng)站“共識網(wǎng)”進行了三次與政治體制改革直接有關的調查，其中，在“關于政治體制改革緊迫性的問題”回答中，選擇“時不我待，應及早邁出關鍵步伐”占到了約95%。而在“關于政治體制改革，您認為目前迫切需要進行的是”回答中，前三位選項都是涉及公平價值取向的政治制度建設，分別是 “以媒體開辦自由、取消言論管制為導向的公民表達權改革”（90%）;“逐級推進司法獨立取向的司法體制改革”（ 62.3%）;“政務信息公開、預算公開、官員財產(chǎn)公示等政治透明化改革”（59.5%）〔5〕。

（三）十八屆三中全會《決定》政治領域改革藍圖所折射出的選擇及其合理性

改革開放30多年以來，我國在取得巨大成就的同時，也面臨改革發(fā)展的諸多深層次問題。最為凸顯的，一個是公平問題，一個是民主發(fā)展問題。而信息化的迅猛發(fā)展無疑又大大擴大了民眾對公平和民主的價值訴求效應。在政治發(fā)展路徑和戰(zhàn)略上看，是先健全民主價值取向的政治制度建設，還是以公平價值取向的政治制度建設為先，抑或齊頭并舉一起推進，需要中國共產(chǎn)黨人做出選擇。

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央對下一步的改革發(fā)展做出了重要部署，僅從十八屆三中全會的改革藍圖和2020年前要完成的改革任務內容看，當前階段的改革體現(xiàn)出這樣的基本選擇：公平取向的政治制度建設為主，民主價值取向的政治制度建設為輔，兩者互動發(fā)展。如《關于全面深化改革的若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中公平價值取向的制度改革凸顯的內容有：全面深化改革是以促進社會公平正義、人民福祉為出發(fā)點和落腳點;完善產(chǎn)權制度，保證各種所有制經(jīng)濟公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護;建立健全公平開放透明的市場規(guī)則，各類市場主體可以發(fā)展平等進入負面清單之外的領域;建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場;建立事權與支出責任相適應的制度;推進法治中國建設，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義以及涉及教育公平、就業(yè)公平、收入公平、社會保障公平和領導干部選拔任用公平的各項改革內容，都體現(xiàn)著當前改革對公平價值取向的側重。而四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》無疑是這一路徑選擇更為彰顯的佐證。

當然，黨中央并沒有因以公平價值取向的國家制度建設而逃避人民群眾的民主訴求，在民主建設上作出了相應的改革部署。當然，這種部署體現(xiàn)了相對于公平價值取向的政治制度建設是處于“輔助性”狀態(tài)。如《決定》強化了人民代表大會制度中監(jiān)督職能等改革內容，提出推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展等等的制度安排。但客觀上講，上述改革內容總體上處于民主建設的邊緣領域，其改革的力度和深度與公平價值取向的政治制度改革內容相比，本文認為是居于為“輔”的地位的。

鑒于信息化對政治發(fā)展的影響及我國現(xiàn)階段國情的分析，我們認同《決定》政治領域改革藍圖所折射出的選擇。其合理性在于：以公平價值取向為主的政治制度建設不僅滿足了高漲的社會公平訴求，而且能夠大幅提高執(zhí)政黨執(zhí)政合法性，也為民主取向的政治制度建設贏得了時間，奠定了一個良好的制度環(huán)境;而信息社會背景下我國各階層群眾日益凸顯的民主訴求決定了我們執(zhí)政黨又不能緊緊局限于解決公平問題，必須根據(jù)世界政治發(fā)展趨勢、國情、黨情，在重點以公平價值取向的政治制度建設過程中有領導、有計劃、有步驟地推進以民主價值取向為輔的政治制度建設。這既提供了公平價值取向制度改革的動力，又可以避免因民主發(fā)展停滯而帶來的“高壓鍋”現(xiàn)象的潛在危險。

總之，《決定》中闡明的政治發(fā)展的基本規(guī)律，符合我國作為后發(fā)展國家的基本國情。通過兩者主次分明的良性互動發(fā)展，推進我國治理體系的現(xiàn)代化，體現(xiàn)了我國社會主義政治建設的“特色”道路。

三、我國政治發(fā)展路徑的兩個階段及改革重點 （一）我國政治發(fā)展路徑的兩個階段、改革重點與依據(jù)

世界上不存在完全相同的政治發(fā)展路徑和目標模式。正如習近平總書記指出，中國特色社會主義政治制度建設應該是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎上長期漸進改進、內生性演化的結果。而20世紀70年以來亞歐后發(fā)展國家和地區(qū)民主轉型的經(jīng)驗教訓，也再次證明政治現(xiàn)代化、民主化制度構建是有條件的：凡是工業(yè)化過程中經(jīng)濟結構趨于穩(wěn)定、社會差別減小，城市化率70%左右的國家和地區(qū)（除俄羅斯情況比較特殊外），民主制度建設則相對成功;相反，凡是城市化率低，經(jīng)濟結構仍處于快速變化之中，社會差別大的國家或地區(qū)，過早地、重點地進行民主化制度建設反而會導致政局不穩(wěn)乃至發(fā)生反復?！?〕

在現(xiàn)代化的發(fā)展進程中，我們黨提出了“兩個一百年”奮斗目標，一個是在中國共產(chǎn)黨成立一百年時全面建成小康社會，一個是在新中國成立一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家。基于信息化時代背景、國內外政治發(fā)展經(jīng)驗教訓及我國改革開放30多年后的新情況，我們認為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，在政治發(fā)展方面應分為兩個階段推進，且在每一階段改革內容重點也有所不同：第一階段，從當前到2020年，應以公正價值取向的政治制度體系建設為主，民主價值取向的政治制度建設為輔;第二階段，從2020年到2050年，則以民主價值取向的政治制度建設為主，公正價值取向的政治制度完善為輔。民主化價值取向的制度建設因為其建設復雜性和影響深遠性，要通過頂層設計與政治改革試點的結合，循序漸進，一步一個腳印，力爭到2050年，基本實現(xiàn)鄧小平所預測的“大陸……經(jīng)過半個世紀以后可以實行普選”以及十八大提出的“建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家目標”。

政治改革兩階段論以及在2020年左右開始以民主價值取向的政治制度建設的依據(jù)是：2020年左右，執(zhí)政黨合法性因全面深化改革而大幅提升，相對集中的政治權力完全能保證將民主化進程控制在中國特色范圍之內;我國經(jīng)濟轉型將基本完成并趨于穩(wěn)定;社會差別也將隨著第一階段各領域公平制度建設而縮小到民眾所認同的范圍之內;城市率將達到60%以上（1984年以來我國GDP年均增長速度近10%，城市化率年均提高1.04%。就是按照未來每年7%的GDP增長速度，2020年城市化率也將達到60%左右），這將帶來社會各階層對民主相對一致的共識。這些條件也基本契合了成功的民主化轉型的基本前提，那就是政治權力的相對集中、經(jīng)濟結構的穩(wěn)定、社會結構的平等以及思想的共識;〔7〕當然現(xiàn)在到2020年左右，這些條件是不具備的，因而第一階段的改革正是為第二階段民主價值取向的政治制度改革啟動作準備。

（二）第一階段（現(xiàn)在-2020年）：以公正價值取向的政治制度體系建設為主，民主價值取向的政治制度建設為輔

在第一階段，以公平價值取向的政治制度體系建設應重點進行紀檢體制改革、社會主義法治體系和法治國家建設，為我國政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)建設創(chuàng)造一個在法律制度面前人人平等的公平環(huán)境;而民主取向的政治制度建設則應為下一階段實質性民主制度建設做好前期制度準備和試點工作。

1. 黨的紀檢體制改革要實現(xiàn)從雙重領導到黨代會及其常委會領導的轉變。從當前我國國情來看，黨的紀檢體制不僅關系黨內的公平正義問題，對社會的公平正義而言，同樣意義重大。對于黨的紀檢體制改革，十八屆三中全會決議指出：“改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，改革和完善各級反腐敗協(xié)調小組職能?！睂W術界也提出了實行垂直領導等諸多方案，紀檢體制改革需要立足于確立黨內權力邊界及實現(xiàn)黨內公平正義為目標，2020年前和2020年后兩個時期改革的重點應有不同：

當前到2020年前的第一時期紀檢體制改革，就是按照黨的十八屆三中全會提出“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化”思路，健全落實“兩為主”和紀檢機構監(jiān)督責任的工作機制，特別要通過嚴格問責，短時間內形成權力監(jiān)督的制度性動力。也就是在當前黨內權力格局不可能發(fā)生根本性變革的背景下，通過既有紀檢體制的微調，強化紀檢機構的監(jiān)督，在最短時間內遏制住權力腐敗蔓延的勢頭。從當前各地黨風廉政建設實際成效看，紀檢體制改革的“兩個責任”、“兩為主”“兩個全覆蓋”等制度成效已經(jīng)逐漸開始顯現(xiàn)，并在一定程度上呈現(xiàn)出黨風廉政形勢的拐點趨勢。隨著問責制度進一步健全和嚴格執(zhí)行，黨風廉政建設將進一步好轉。

但黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度思路也存在潛在的制度“盲區(qū)”，那就是紀檢權力的制約靠的是“自律”，仍沒有解決自身權力的不確定性問題。這就需要2020年后的第二時期，在黨代會常任制的制度框架內深化改革，以從根本上解決黨內權力邊界和制度的公平正義問題：一是隨著2020年以后開啟民主價值取向的制度建設，在全國實行黨代會常任制度;由黨代會選舉產(chǎn)生黨委和紀委，確立同級黨委和紀委兩者之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關系;二是對紀委的領導實行黨代會及其產(chǎn)生的常務委員會領導為主，上級紀委業(yè)務指導為輔制度;三是對黨代表在任期內的提案權、提議權、詢問權、質詢權作出具體規(guī)定，切實保障黨代會對黨委和紀委的權力監(jiān)督。紀檢領導體制的此種改革內容既尊重了黨員的基本權利，體現(xiàn)了黨內權力授受關系，可以從根本上解決權力過分集中的弊端。

2. 推進法治體系和法治國家建設，切實提高社會公平正義。推進法治體系和法治國家建設，一是要加快推進群眾反映強烈，涉及公平正義的法律的制定、修改和廢除。要推進修訂《行政訴訟法》、制定《財產(chǎn)收入申報法》、《信息公開法》及《問責法》等，依靠法律引領推動全面深化改革。二是深入推進司法管理改革，實現(xiàn)依法獨立行使審判權、檢察權的目標，需要解決的主要問題是去地方化和行政化。為此，第一步，2020年前，按照三中和四中全會司法體制改革部署，實現(xiàn)省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，由省一級人大及其常委會任免縣一級和地市一級的法院院長、法官和檢察院檢察長、檢察官，相應地，由省一級財政確保法院、檢察院的運行;省一級法院院長、法官和檢察院檢察長、檢察官由中央任免，由中央財政保障;探索司法活動與司法行政活動分開，形成較為完善的主審法官、合議庭辦案責任制度、上下級法院審級監(jiān)督關系機制以及探索試點跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院制度;第二步，到黨的20大，實現(xiàn)全國人大及其常委會任免各級法院院長、法官和檢察院檢察長，從中央到地方有中央財政保障;全面推廣設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院制度，形成公正高效權威的社會主義司法制度。三是完善公平和效率兼顧的政府發(fā)展成果考核評價體系和健全規(guī)范、公正、文明的行政執(zhí)法體制。應該說十四屆三中全會決議開始提出的“效率優(yōu)先，兼顧公平”是適合我國當時實際情況和發(fā)展需要的，是完全正確的。但隨著我國社會發(fā)展到一定水平，這就要重新考慮“公平與效率”的關系問題，兩者關系向“公平與效率并重”過渡是符合實際的選擇。〔8〕應確立“公平與效率并重”價值取向的政府考核評價體系，在注重可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟的同時，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、教育和公共服務均等化等方面指標的權重，引導各級政府重視并提高社會公平水平。要通過整合執(zhí)法主體，建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制，完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權，全面落實執(zhí)法責任制和執(zhí)法財政保障制度，以確保嚴格規(guī)范公正地行政執(zhí)法。

3.探索完善發(fā)展黨內民主和人民民主制度，為下一階段以民主價值取向為重點的政治制度建設夯實基礎。在2020年以前應該在如下兩個方面有新的進展：

一是在黨內民主制度建設方面，在原有試點基礎上深化和擴大黨代會常任制的試點工作，積累黨內民主建設和解決黨內權力過分集中歷史難題的實踐經(jīng)驗;堅持黨管干部原則，探索差額推薦和競爭性選拔干部辦法;進一步完善科學民主決策機制，保證《決定》各項改革舉措落到實處;在部分縣市探索地方黨委科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的試點工作等，為下一階段黨內民主改革奠定好的基礎和做好相應準備。

二是在人民民主制度建設方面，完善人民代表大會制度，重點要提高人大科學立法和民主立法水平，防止地方保護和部門利益法制化;加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督，強化對“一府兩院”監(jiān)督機制建設;探索完善人大常委會同人大代表及人大代表同人民群眾的聯(lián)系機制。協(xié)商民主是人民民主的重要構成部分，要推進協(xié)商民主廣泛多層制度化建設，把協(xié)商貫穿于決策之前和實施之中;發(fā)展基層民主，特別要完善基層群眾自治制度。

（三）第二階段（2020-2050年）：以民主價值取向的政治制度建設為主，公正價值取向的政治制度建設完善為輔， 建成有中國特色的政治制度

2020年后30年時間，開始從公平價值取向為重點的政治制度建設向民主價值取向為重點的政治制度建設過渡。這里需要把握住三個主要環(huán)節(jié)：

1.以黨代會常任制為載體，健全黨內民主的體制機制。黨代會常任制改革關系著黨內權力關系的基本格局，是決定黨內民主程度的核心制度。實行黨代會常任制，要在前一階段試點的基礎上，健全黨內差額和適度競選的選舉制度;確立黨代會在黨內最高權力機關、決策機關和監(jiān)督機關的“三高”定位;要授予黨代會選舉產(chǎn)生的常委會在黨代會閉會期間的最高決策權和監(jiān)督權;健全黨委和紀委由黨代會選舉產(chǎn)生并對黨代會及其常委會負責的權力運行機制;紀委與同級黨委是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，并重點履行監(jiān)督同級黨委的職責。

2.黨的執(zhí)政方式是關系民主取向制度建設能否取得實質成效的關鍵點。在我國政治系統(tǒng)中，中國共產(chǎn)黨居于該系統(tǒng)的領導核心地位。黨的領導方式、執(zhí)政方式?jīng)Q定了民主政治建設的進度和空間;而從黨局部執(zhí)政和全國執(zhí)政的經(jīng)驗教訓上看，也實證了黨的執(zhí)政方式與政治運行的民主程度、質量的內在關系。在信息化背景下的今天，執(zhí)政方式的改革就是真正實現(xiàn)科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。首先要科學執(zhí)政?？茖W執(zhí)政就是根據(jù)執(zhí)政黨與政權的組織屬性，明確其各自職權，并在各自的職權范圍內運行，而不是黨政不分、以黨代政;其次要民主執(zhí)政。社會主義民主政治的本質和核心是人民當家作主。民主執(zhí)政的本質就是讓人民當家作主，民主執(zhí)政的關鍵是做到習近平總書記提出的“四個善于”：善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統(tǒng)一。最后要依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政。一個國家，執(zhí)政黨能否依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政，直接影響著國家機構能否常態(tài)運行，決定著公民民主權利的實現(xiàn)程度，是解決我國黨權與法權孰大孰小的關鍵之所在。我國目前的法律體系中關于執(zhí)政黨執(zhí)政行為的權力邊界、程序性條款等仍存在“空白”的情況。為此，黨依法執(zhí)政的一項重要工作就是要完善有關政黨行為的法律，要解決依法執(zhí)政無可依之法的問題;要在憲法及相關法律中既肯定中國共產(chǎn)黨的領導地位，同時又要明確執(zhí)政黨執(zhí)政權的構成內容、執(zhí)政行為的程序以及政黨的組織和活動原則等等內容?！?〕在完善法律之后，就是政黨組織及黨員有法必依的問題，做到在我國“憲法和法律的范圍內活動”。

3.依托人大制度改革，全面提升人民民主水平。人民代表大會制度是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式，人民代表大會制度完善程度最直接體現(xiàn)了我國政治的民主程度和水平。在第二階段政治改革時期，完善人民代表大會制度的關鍵是要完善選舉制度和人大代表專職化改革?！安还茳h也好，政也好，根本問題是選舉”〔10〕，選舉制度改革要逐步提升直接選舉的層級和差額選舉的范圍;增加人大代表選舉的競爭性程度，健全人大代表對選民負責的制度;提高黨推薦人選的差額比例，創(chuàng)造公平、競爭的機制，使黨推薦的候選人中佼佼者進入國家政權機關。人大代表專職化有利于提高人大代表業(yè)務素質，強化人大的監(jiān)督職能，充分體現(xiàn)人大的法律地位。要用法律把人大代表專職化內容固定下來，明確代表的工作時間、工作方式以及薪酬制度等等，切實保障人大代表有能力、有時間履行代表職責。

（四）以信息化推進兩個階段的政治改革進程

無論公平價值取向、還是民主價值取向的政治制度建設，信息化對其正面推動作用遠遠大于其帶來消極方面。興利避害，充分利用信息化推進我國兩個階段的政治改革，需要穩(wěn)步推進政務公開，培養(yǎng)人們理性的權利意識、平等意識和民主意識;通過政務信息化建設改善公民參政渠道，并增強政治的回應功能;加快落后地區(qū)信息化建設，消除數(shù)字鴻溝，循序漸進地以信息技術支撐民主法治建設;加快各種公共資源交易信息化平臺建設，為民眾監(jiān)督權力提供技術保障;依法治網(wǎng)，把“黑色”信息（極端、負面政治信息）帶給政治改革的負面沖擊降低到最低水平等等。

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【責任編輯：石本惠】黨政研究20153