□賀雪峰

紹興市基層治理現(xiàn)代化試驗(yàn)大有可為

□賀雪峰

紹興市提出要建設(shè)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的試驗(yàn)區(qū)，這是一個(gè)很大的雄心和抱負(fù)。這樣一個(gè)宏大設(shè)想在紹興也具有可操作性?；鶎又卫憩F(xiàn)代化正在全國(guó)掀起，最近，筆者先后到湖北恩施和廣東惠州調(diào)研，都了解到地方政府的基層治理現(xiàn)代化的理念與初步實(shí)踐。湖北恩施基層治理現(xiàn)代化的實(shí)驗(yàn)搞了三項(xiàng)工作，一是農(nóng)民辦事不出村，二是法律顧問(wèn)下鄉(xiāng)村，三是村醫(yī)村教進(jìn)班子。核心是轉(zhuǎn)變黨的工作作風(fēng)，加強(qiáng)基層組織建設(shè)。廣東惠州關(guān)于基層治理現(xiàn)代化的實(shí)驗(yàn)，主要是進(jìn)行村居法制副主任試點(diǎn)，2009年開(kāi)始試點(diǎn)，到現(xiàn)在全面推開(kāi)。應(yīng)該說(shuō)，全國(guó)各地都認(rèn)識(shí)到了基層治理現(xiàn)代化的重要性，但到目前為止還沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)有做鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化試驗(yàn)區(qū)的地方政府。

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村成為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。未來(lái)20至30年，中國(guó)農(nóng)業(yè)GDP占比將繼續(xù)下降，但農(nóng)村人口仍將保持一個(gè)相當(dāng)龐大的數(shù)量。農(nóng)村穩(wěn)定與否，事關(guān)中國(guó)現(xiàn)代化的成敗。①賀雪峰：《改革語(yǔ)境下的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民——十八屆三中全會(huì)〈決定〉涉農(nóng)條款解讀》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2014年第3期。當(dāng)下中國(guó)的情況非常復(fù)雜，我們常講“三農(nóng)”，農(nóng)村、農(nóng)民，甚至農(nóng)業(yè)都有了很大的變化。最起碼農(nóng)村可以分為兩大塊，一是資源流出的中西部農(nóng)村，農(nóng)村快速衰落。城市化的背景下面，農(nóng)村衰落是必然的。二是沿海地區(qū)不僅沒(méi)有出現(xiàn)區(qū)域性的人財(cái)物流出，而且中西部的人財(cái)物向東部發(fā)達(dá)地區(qū)流入。以長(zhǎng)三角、珠三角為典型的地區(qū)已經(jīng)成為了城市帶，鄉(xiāng)村治理就是在城市帶中產(chǎn)生的。大量的人財(cái)物流入，使沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的治理完全不同于中西部地區(qū)的治理。也就是說(shuō)，全國(guó)可以分成資源流出的農(nóng)村和資源流入的農(nóng)村兩大塊。同時(shí)還要看到，即使同一個(gè)地區(qū)也有不同類(lèi)型的農(nóng)村，比如廣東的珠三角與粵北差異巨大，浙江的浙東與浙西也存在較大差異，紹興內(nèi)部肯定也有差異。當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村的差異太大，怎樣探索適合自己實(shí)際的辦法來(lái)進(jìn)行試驗(yàn)，這是一個(gè)值得重視的問(wèn)題，可在以下方面作些探索。

第一，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，要建設(shè)好村莊社區(qū)。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)分化又是與中國(guó)城市化進(jìn)程聯(lián)系在一起的，一方面，農(nóng)村中一部分人先富起來(lái)了，另一方面，這些先富起來(lái)的人又是有能力進(jìn)城的人，他們?cè)诔鞘谢M(jìn)程中，率先到城市購(gòu)房，率先享受城市的良好服務(wù)。因此，一方面，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷分化，一部分人先富起來(lái)，另一方面，農(nóng)村中先富人群又很快地脫離農(nóng)村，進(jìn)入城市，成為城市一員，農(nóng)村也就仍然保持了較低水平的經(jīng)濟(jì)平等。整個(gè)城市化背景下，人財(cái)物不斷地流出，我們的村莊建設(shè)就一定要著力村莊總體的建設(shè)，注重社區(qū)的營(yíng)造。人財(cái)物流出地區(qū)普遍出現(xiàn)村莊空心化、空殼化、老齡化問(wèn)題。村莊建設(shè)當(dāng)然很重要。即使在人財(cái)物流入地區(qū)也有大量村莊建設(shè)的工作要做。在中國(guó)農(nóng)村，事實(shí)上可能存在著三種不同的經(jīng)濟(jì)分化狀況，或三種不同的農(nóng)村富人狀況，一是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，有著規(guī)模較大的富人群體；二是在一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村，有著人數(shù)雖少卻可能具有不對(duì)稱(chēng)影響力的富人；三是具有資源農(nóng)村因?yàn)樘厥庹咚a(chǎn)生出來(lái)的富人。②賀雪峰：《論富人治村——以浙江奉化調(diào)查為討論基礎(chǔ)》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2011年第2期。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)社會(huì)分化，社會(huì)里面有企業(yè)家等先富起來(lái)的群體，這個(gè)群體很富裕，而本地大多數(shù)村民卻是在全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)勞動(dòng)力中獲得一般性收入。在一個(gè)熟人社會(huì)里面，企業(yè)家群體很富，一般農(nóng)民收入很一般，而他們生活在同樣的熟人社會(huì)當(dāng)中，他們的關(guān)系怎么處理？這里面因?yàn)榻?jīng)濟(jì)分化、社會(huì)分化產(chǎn)生了問(wèn)題。在當(dāng)前的轉(zhuǎn)型時(shí)期，鄉(xiāng)村原來(lái)的熟人社會(huì)在解體，逐漸地變成半熟人社會(huì)，甚至陌生人社會(huì)，怎么辦？筆者認(rèn)為，紹興有很多好的經(jīng)驗(yàn)，也有很好的條件來(lái)討論這些問(wèn)題，解決這些問(wèn)題?？傮w來(lái)講，紹興是處在發(fā)達(dá)地區(qū)城市帶里面，城市擴(kuò)張帶動(dòng)了幾乎所有土地的增值，在村莊里面，土地是集體的，當(dāng)土地價(jià)值上升的時(shí)候，村集體就可以掌握相當(dāng)一部分公共資源。有資源就好辦，現(xiàn)在中西部治理最大的問(wèn)題就是沒(méi)有資源，國(guó)家向下面轉(zhuǎn)移資源，要么項(xiàng)目制，要么就是分到村民，社區(qū)沒(méi)有資源。紹興市基層組織有資源，社區(qū)有公共資源，這個(gè)就好辦，就能辦好事。這是紹興可以進(jìn)行社區(qū)建設(shè)的第一個(gè)優(yōu)勢(shì)；二是紹興民間文化和民間力量很活躍。剛才紹興同志介紹的鄉(xiāng)賢文化就很重要。紹興的民間信仰，尤其是中國(guó)傳統(tǒng)文化與宗教信仰仍然比較活躍，這是社區(qū)建設(shè)的寶貴資源；三是紹興的村民自治，村民參與很踴躍、很積極，因?yàn)檫@個(gè)選舉背后有含金量。如果社區(qū)沒(méi)有資源，什么事也做不成，你有問(wèn)題找村干部，村干部也沒(méi)有辦法，選舉就沒(méi)有意義，自治也搞不好。紹興因?yàn)樯鐓^(qū)有資源，村民有熱情，就可以充分利用村民自治來(lái)發(fā)揮村民的主體性，建設(shè)好村莊社區(qū)。

第二，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，要理順和完善基層治理機(jī)制。中國(guó)農(nóng)村十分龐大，鄉(xiāng)村治理的實(shí)際狀況雖然受到制度規(guī)定的很大影響，卻與制度規(guī)定之間存在差異，這種差異不僅表現(xiàn)在制度規(guī)定與鄉(xiāng)村治理的一般狀況之間，更表現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理制度安排在不同地區(qū)之間的實(shí)施差異上面。有趣的是，當(dāng)前引起社會(huì)高度關(guān)注的農(nóng)村地區(qū)，多是利益密集的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村、城郊農(nóng)村和資源密集農(nóng)村。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東、江浙的農(nóng)村，城郊農(nóng)村如北京、上海、成都郊區(qū)農(nóng)村，資源密集農(nóng)村如山西、內(nèi)蒙有煤炭資源的農(nóng)村。這些利益和資源密集的農(nóng)村地區(qū)，數(shù)量雖然很少，卻具有與數(shù)量不相稱(chēng)的巨大吸引力，并在某種意義上主導(dǎo)了社會(huì)對(duì)中國(guó)農(nóng)村的印象。①賀雪峰：《論利益密集型農(nóng)村地區(qū)的治理——以河南周口市郊農(nóng)村調(diào)研為討論基礎(chǔ)》，《政治學(xué)研究》，2011年第6期。當(dāng)前國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系發(fā)生了非常大的變化。過(guò)去搞計(jì)劃生育和收稅等中心工作時(shí)，基層干部必須和群眾打成一片，不管是正面的打成一片還是反面的打成一片，你去做農(nóng)民工作的時(shí)候，是有一個(gè)工作路線的，你要完成這個(gè)中心工作就一定要聽(tīng)群眾的抱怨，要了解群眾的不滿(mǎn)意、情緒，了解群眾要做什么事情，他們最需要的是什么，從而也就了解什么是最有效的工作?，F(xiàn)在我們也是要求基層干部與群眾打成一片，要求干部下鄉(xiāng)，把農(nóng)民訴求反映上來(lái)，但是干部下鄉(xiāng)有什么要求？形式化的要求很容易變成形式主義，有沒(méi)有工作機(jī)制來(lái)保證？從某種意義上講，今天很難有保證，上面對(duì)下面的要求變成了填表格。怎么辦？紹興有一個(gè)辦法很有效，就是搞民情通，制訂了民情通的文件，從而形成一種工作機(jī)制和組織機(jī)制來(lái)解決理順鄉(xiāng)村治理不順暢的問(wèn)題。紹興的同志在會(huì)上介紹杭蘭英書(shū)記的事跡，筆者認(rèn)為，杭蘭英書(shū)記不僅是個(gè)人在干，背后更有一種體制化制度在支撐。關(guān)心群眾疾苦，解決群眾問(wèn)題。上虞區(qū)的同志介紹，上虞區(qū)搞“四不出村”建設(shè)，村民辦事不出村、矛盾調(diào)解不出村、信息咨詢(xún)不出村等，也是試圖形成一種工作機(jī)制來(lái)保證基層組織與群眾打成一片。通過(guò)為群眾辦事，形成上級(jí)和群眾之間溝通的樞紐，就可能形成解決我們最后一公里問(wèn)題的辦法。最后一公里的問(wèn)題，一般都以為是工程問(wèn)題，其實(shí)不是工程問(wèn)題，真正關(guān)鍵問(wèn)題還是組織問(wèn)題，是我們?cè)鯓訉⑵浣M織制度化的問(wèn)題。

第三，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，要激發(fā)社會(huì)的活力。現(xiàn)代化的過(guò)程也是農(nóng)村城市化的過(guò)程。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了劇烈變化，鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生改變，鄉(xiāng)村治理的邏輯因此改變。推進(jìn)基層治理，要加強(qiáng)文化治村。筆者最近十年時(shí)間一直在湖北支持老年人協(xié)會(huì)建設(shè)，每個(gè)協(xié)會(huì)每年支持五千塊錢(qián)，老年人協(xié)會(huì)建設(shè)得非常好，很有活力。地方政府也想辦老年人協(xié)會(huì)，花的錢(qián)比較多，可就是沒(méi)有成效，沒(méi)有活力。怎么激發(fā)基層活力，這個(gè)問(wèn)題很重要。利益密集型農(nóng)村地區(qū)的治理，圍繞利益分配，上級(jí)政府傾向通過(guò)“擺平”化解而不是通過(guò)村莊政治來(lái)解決問(wèn)題，是行不通的，必須激發(fā)社會(huì)活力。紹興是利益密集地區(qū)，經(jīng)濟(jì)利益密集必然帶來(lái)價(jià)值利益密集，有了錢(qián)還要有面子，被認(rèn)可。這樣，社會(huì)活力就可以被激發(fā)出來(lái)。不是由政府包辦代替，而是通過(guò)社會(huì)建設(shè)真正激發(fā)社會(huì)組織的活力，基層治理才會(huì)具有活力。

第四，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，要總結(jié)紹興經(jīng)驗(yàn)?；鶎又卫碛袥](méi)有紹興經(jīng)驗(yàn)？為什么能有？是否可以有？紹興提出鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的試驗(yàn)區(qū)，現(xiàn)在還要試驗(yàn)，經(jīng)驗(yàn)有沒(méi)有？從筆者個(gè)人調(diào)研的情況來(lái)看，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、村民辦事不出村、杭蘭英書(shū)記的事跡、鄉(xiāng)賢會(huì)等等，這些都是經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)可能會(huì)形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，最后形成鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的格局，不僅推動(dòng)紹興地方治理，甚至可以推向全國(guó)，至少在全國(guó)有相似條件的地區(qū)推廣，這是有可能的。紹興經(jīng)驗(yàn)非常重要的一條，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)必然要求沖破傳統(tǒng)制度，包括紹興在內(nèi)的發(fā)達(dá)地區(qū)有更強(qiáng)的制度創(chuàng)新的動(dòng)力和要求。另一方面，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)也才有相應(yīng)支撐制度安排進(jìn)行制度創(chuàng)新的資源條件。或者說(shuō)，紹興經(jīng)驗(yàn)重點(diǎn)其實(shí)是兩個(gè)方面，一是加強(qiáng)基層組織建設(shè)，發(fā)揮基層組織的作用，讓基層組織繼續(xù)發(fā)揮堡壘作用，二是要有大量杭蘭英書(shū)記式的好人。再好的制度沒(méi)有好人也沒(méi)有辦法執(zhí)行。在紹興這個(gè)地方有很多的好人，要激發(fā)組織活力，真正探索可復(fù)制的組織建設(shè)模式才能夠使我們鄉(xiāng)村治理具有無(wú)窮的力量。無(wú)論是中西部地區(qū)，還是東部沿海地區(qū)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是一篇大文章，紹興市進(jìn)行鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化試驗(yàn)區(qū)的探索一定會(huì)大有可為。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

作者賀雪峰，男，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心教授，博士生導(dǎo)師（武漢430074）。