文 |《新產(chǎn)經(jīng)》記者 耿文彪

此次國有林場和林區(qū)改革的定位是發(fā)揮生態(tài)功能、維護生態(tài)安全，兩大目標是保護生態(tài)、保障職工生活。

不久前，在國務(wù)院的統(tǒng)一部署下，各地政府公開取締66家違法違規(guī)建設(shè)的高爾夫球場，貴州黔南州獨山縣貴龍國際養(yǎng)生中心高爾夫球場名列其中。該球場之所以被媒體曝光，乃至被政府取締，不僅僅因為它是國家禁止建設(shè)項目，更多原因則是它的建設(shè)直接導致獨山縣國有林場2萬余畝山林被破壞。

開發(fā)方勾結(jié)地方政府不惜以毀壞2萬畝國有林場為代價，違規(guī)建設(shè)108洞高爾夫球場，違法違規(guī)程度堪稱近年來毀林案之最。盡管毀林開發(fā)不對，但作為國有林場或許也有自己的太多無奈，收入來源渠道單一、資產(chǎn)負債率高、職工生產(chǎn)生活困難，林場難以為繼，這都是當前大多數(shù)國有林場所要面對的現(xiàn)實。

不過，這一切或?qū)⒊蔀檫^去，國有林場終于迎來轉(zhuǎn)機。3月17日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》，這標志著我國國有林業(yè)改革在歷經(jīng)多年的摸索、試點以后，終于迎來全面推進階段。

目標令人振奮

根據(jù)中央部署，此次國有林場和林區(qū)改革圍繞發(fā)揮生態(tài)功能、維護生態(tài)安全的戰(zhàn)略定位，圍繞保護生態(tài)、保障職工生活兩大目標，加快健全森林資源監(jiān)管體制，創(chuàng)新資源管護方式，完善支持政策體系，推動林業(yè)發(fā)展由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向生態(tài)修復(fù)和建設(shè)為主，由利用森林獲取經(jīng)濟效益為主轉(zhuǎn)向提供生態(tài)服務(wù)為主，為維護國家生態(tài)安全、保護生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保障。

國有林業(yè)改革方案和指導意見為林場和林區(qū)在生態(tài)上制定改革總目標，即國有林場要通過大力造林、科學營林、嚴格保護等多措并舉，到2020年使森林面積增加1億畝以上，森林蓄積量增長6億立方米以上，商業(yè)性采伐減少20%左右。國有林區(qū)通過改革，到2020年，根據(jù)不同情況有序停止天然林商業(yè)性采伐，重點國有林區(qū)森林面積增加550萬畝左右，森林蓄積量增長4億立方米以上。

這一組組靚麗的數(shù)字令人振奮，但背后卻難掩我國國有林業(yè)改革的曲折和艱辛。

新中國成立初期，為了加強生態(tài)建設(shè)和森林資源利用，由國家投資建立了一批國有林場和國有林區(qū)。國有林場是在集中連片的國有宜林荒山和荒地建立的專門從事營造林和森林管理的事業(yè)單位，全國現(xiàn)有國有林場4855個，分布在31個省份的1600多個縣（市、區(qū)），多分布江河沿岸、水庫周邊、風沙前線、黃土丘陵、硬質(zhì)山區(qū)等區(qū)域。

國有林區(qū)亦是新中國成立之初，為了生產(chǎn)木材和管理森林，我國分別在東北、內(nèi)蒙古、西北、西南等森林資源豐富的黑、吉、滇、川、青、陜、甘、新、內(nèi)蒙古等9省區(qū)設(shè)立了138個國有林業(yè)局，其中87個國有林業(yè)局組成了重點國有林區(qū)。

積弊沉疴深重

客觀地講，國有林場和國有林區(qū)在維護國家生態(tài)安全、木材安全、物種安全、糧食安全，促進國家經(jīng)濟建設(shè)等方面作出的貢獻有目共睹。但伴隨著歷史車輪推進，其普遍面臨的資源管理弱化、基礎(chǔ)設(shè)施落后、債務(wù)負擔沉重、職工生活困難等問題亦顯而易見。

由于歷史原因，全國4855個國有林場管理體制多樣，形成了省地縣三級管理、以縣管為主的格局，省、地市、縣級管理的比例分別為10%、15%、75%；經(jīng)費來源參差不齊，全額撥款的國有林場只有10%，差額撥款的林場占43%，自收自支林場的比例高達47%。

從林場職工收入看，目前國有林場職工的平均工資只有全國城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員平均工資的33.3%，盡管收入微薄，全國國有林場累計拖欠職工工資依然高達70億元。

體制不順，經(jīng)營困難，財力有限，甚至連養(yǎng)老、醫(yī)療這些作為公民最基本的社會保障問題都難以保障。統(tǒng)計資料顯示，截至2011年底，全國75萬國有林場在職職工尚有10.8萬人未參加養(yǎng)老保險，14.7萬人未參加基本醫(yī)療保險。

經(jīng)濟要發(fā)展，林場要生存，職工要吃飯，一些國有林場和林業(yè)局就“靠山吃山”，打起了林場的主意。即便是最近幾年，無論是在實施了天然林保護工程的長江、黃河兩岸，還是在早已停止主伐的大小興安嶺等國有重點林區(qū)，由一些國有林場的主管方參與實施的有組織地盜采國家森林資源的監(jiān)守自盜案件，以及毀林開荒和開發(fā)案件仍時有發(fā)生。

近兩年來，記者曾兩次深入黑龍江省小興安嶺林區(qū)，對群眾反映的當?shù)匾恍﹪辛謭龊土謽I(yè)局打著撫育伐的名義大肆盜采國家森林資源的情況進行調(diào)查。然而，調(diào)查結(jié)果令人觸目驚心，森林深處連片的林木被砍伐，尚未拉走的樹頭橫七豎八撂了一地，還泛著濕氣的碗口大小的嶄新樹樁遍地都是，格外顯眼。撫育伐，顧名思義，是將密度過大的森林砍除長勢不良的林木，控制合理的林木生長密度，保證林木生長旺盛。顯然，打著撫育伐旗號，當?shù)亓謽I(yè)局實施的則是地地道道盜采盜伐國家林業(yè)資源的行為。據(jù)知情人告訴記者，黑龍江森工總局分配給該林業(yè)局當年的撫育伐任務(wù)僅有幾千立方，而當年該林業(yè)局竟然盜伐林木達8萬立方之多。

身處我國西北的新疆省巴楚縣則是國有林場毀林開荒的一個典型。自幾年前我國棉花市場行情不斷上漲，巴楚縣國有林場內(nèi)毀林開荒不斷增多，盡管相關(guān)部門介入查處，但毀林開荒從來就沒停止過。新疆塔里木河流域管理局一位專家在接受媒體采訪時估算，自國家實施塔里木河流域綜合治理項目以來，流域內(nèi)新增墾荒面積不下1000萬畝。

更有媒體報道，由于過去幾十年不間斷地毀林開荒，我國大興安嶺南麓森林邊緣已退縮了200公里之多。

艱難的改革歷程

國有林場遭遇的重重困境表明，國有林業(yè)管理體制已難以適應(yīng)當前形勢，變革迫在眉睫。事實上，從中央到地方，我國圍繞國有林業(yè)改革所進行的努力和嘗試從來就沒停止過。

早在2003年，中共中央、國務(wù)院就發(fā)布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，明確提出要深化國有林場改革。

2006年，國務(wù)院首次提出在黑龍江伊春開展國有林區(qū)林權(quán)制度改革試點工作，《伊春林權(quán)制度改革試點實施方案》經(jīng)國家林業(yè)局批復(fù)后實施。不知何故兩年試點到期后無果而終。

2008年，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》發(fā)布，提出要擴大國有林場改革試點。

2010年的一號文件和政府工作報告都明確提出啟動國有林場改革。

然而，頻頻被提及的國有林場改革只聞樓梯響，未見人下來。直到2010年5月，國務(wù)院召開第111次常務(wù)會議，專題研究國有林場改革，明確由國家發(fā)改委和國家林業(yè)局牽頭，會同有關(guān)部門成立國有林場和國有林區(qū)改革工作小組，就國有林場改革問題進行調(diào)研，決定通過試點，總結(jié)經(jīng)驗，時機成熟后，全國有序推進。

隨后，由國家發(fā)改委、國家林業(yè)局牽頭，聯(lián)合多個部委組成20多個調(diào)查組，分赴全國23個省（區(qū)、市）國有林場進行調(diào)研，經(jīng)多次專題會議研究，終于逐步厘清國有林場改革思路。

2011年，國有林改小組正式確定，率先在河北、浙江、安徽、江西、湖南、山東和甘肅7個省進行國有林場改革試點。隨后，根據(jù)中央要求，7省陸續(xù)上報改革方案。

改革方案經(jīng)過近兩年反復(fù)修改和完善，2013年8月5日，經(jīng)國務(wù)院批準，國家發(fā)改委和國家林業(yè)局正式批復(fù)上述7省的國有林場改革試點方案，標志著具有全局意義的國有林場改革進入實質(zhì)性推進階段。

江西的成功范式

如今，兩年試點時間即將到期，國有林場改革試點迎來收獲季。其中江西省國有林場改革成效尤為顯著。

作為林業(yè)大省，在試點改革之前，江西國有林場總數(shù)占全國1/10，職工總?cè)藬?shù)約為全國1/6。如同全國一樣，國有林場所面臨的各種困難和問題長期困擾著林業(yè)和林區(qū)的發(fā)展。

通過改革，江西省將納入改革范圍的425個林場整合重組為216個，其中界定為生態(tài)公益林場182個，商品經(jīng)營型林場34個；林場平均經(jīng)營規(guī)模由先前的5.8萬畝擴大到12萬畝。

改革爭取到中央補助資金19.73億元，省級配套4.86億元，主要用于解決國有林場職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。全省應(yīng)參加基本養(yǎng)老保險9.99萬人，實際參保9.93萬人，參保率99.4%；應(yīng)參加基本醫(yī)療保險10.01萬人，實際參保9.92萬人，參保率99.1%。

通過改革，目前全省國有林場職工基本告別低矮、簡陋的工棚式住房，困擾職工數(shù)十年的出行難、就醫(yī)難、子女上學難、再就業(yè)難的狀況已徹底改變。

就職工安置來看，通過采取身份置換、競爭上崗、內(nèi)部退養(yǎng)、提前退休等多種方式，共分流安置在職職工4.56萬人，占改革前在職職工總數(shù)的81%。

伴隨著改革，江西省83所場辦義務(wù)教育學校和63所醫(yī)療單位也全部剝離，退休和解除勞動關(guān)系人員全部實現(xiàn)社會化管理。

作為一場涉及425個國有林場的改革，江西沒有出現(xiàn)破壞森林資源的案件，沒有違規(guī)處置國有資產(chǎn)情況，確保了國有林場資源資產(chǎn)安全。一場涉及10.28萬職工的改革，林區(qū)社會和諧穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)群體性上訪事件，沒有出現(xiàn)山林權(quán)屬糾紛。

由此，對于即將全面展開的國有林場改革和林區(qū)改革來說，江西省國有林場改革試點的意義，已躍然紙上。