我國控煙事業(yè)雖取得一定成績，但仍舉步維艱，陷入越控越多的窘境。

隨著人們對健康的日益重視，吸煙有害健康越來越引起人們的關注。目前，我國已成為全球最大的煙草生產(chǎn)國、消費國和受害國，煙草制品消費量占全球總量的1/3以上。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，我國的吸煙者超過3億，男性吸煙率達52.9%，7.4億人受到二手煙危害，每年死于吸煙相關疾病的人數(shù)超過140萬。另據(jù)官方最新發(fā)布的《中國吸煙危害健康報告》顯示，至少有1/2煙民會死于因為煙草所引發(fā)的相關疾病，煙民的平均壽命要比非煙民平均壽命少10年。

法令越來越嚴

去年5月底，國家衛(wèi)計委和中國疾控中心聯(lián)合發(fā)布《2014中國青少年煙草調查》。調查顯示，初中生現(xiàn)在吸煙率(有煙煙草)超過6%，這意味著100個初中生中有6個已經(jīng)成為煙民。

也就是說，吸煙成癮正朝著低齡與女性等人群漫延。有機構在對煙民比例最高的北京、江蘇、山東及四川等地隨機抽樣調查，結果顯示，北京地區(qū)女性煙民的比例遠遠高于其他地區(qū)，四川地區(qū)則比其他地區(qū)吸煙年齡早5-7年。

顯然，全面控煙已顯得刻不容緩。但我國作為煙草消費大國，吸煙已成為一種流行而又時髦的社會現(xiàn)象，與其相對的是控煙則成為一個艱巨任務，長期處于“雷聲大雨點小”的尷尬境地，個中緣由錯綜復雜。

不久前，國務院法制辦公布了我國首部《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》征求社會各界意見。在該“送審稿”文本的字里行間，昭示著由中央到地方政府已加強控煙力度，部分政府辦公場所已實行全面禁煙，這將帶來良好示范效應。

期間，中共中央辦公廳、國務院辦公廳還聯(lián)合印發(fā)了《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》，充分表明黨中央、國務院對人民群眾健康的高度重視。亦有觀察者指出，這是我國政府堅持以人為本，履行《煙草控制框架公約》的重大舉措，必將有力推進我國控煙履約進程，為提高全民健康水平產(chǎn)生重要而深遠的影響。

盡管各地對控煙法規(guī)在執(zhí)行層面上仍參差不齊，但隨著中央重視，各地立法明顯得到了推進。自《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》在我國生效后，國內(nèi)已有超過20個城市新出臺或修訂了無煙環(huán)境法，北京市擬在2015年實行室內(nèi)公共場所全面禁煙，被認為是最接近《公約》和“送審稿”的地方立法。

慶幸的是，越來越多的公眾開始大力支持地方控煙立法。有機構在對沈陽作出的民意調查中顯示，61.1%的吸煙者愿意遵守這一法規(guī)。四大公共場所 （醫(yī)療衛(wèi)生機構、教育機構、行政辦公機構、公共交通系統(tǒng)）控煙立法平均支持率已達91.2%。

無獨有偶，為貫徹落實中央“控煙”精神號召，有效控制煙草流行，減少煙草煙霧帶來的危害，營造清潔、和諧、健康的公共環(huán)境，最近，黑龍江佳木斯市委辦、市政府辦下發(fā)了《關于做好公共場所和辦公場所控煙工作的通知》，對全市控煙工作做出部署。

通知指出，當?shù)馗骷夵h政機關、事業(yè)單位辦公場所的公共區(qū)域及其他有禁止吸煙標識的公共場所，一律不得吸煙。各級領導干部要提高認識，加強對工作的組織領導，帶頭遵守禁煙規(guī)定，做好表率。

北京民間控煙行動俱樂部發(fā)起人黃一輝在接受《新產(chǎn)經(jīng)》記者采訪時表示，首先應讓政府和民眾真正認識到煙草產(chǎn)品的嚴重危害，其次是將《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》所列舉出的政策建議付諸實施，包括營造無煙環(huán)境、禁止煙草廣告、提高煙草稅等。

執(zhí)法越來越難

從“宣言”到“立法”，循序漸進的控煙歷程雖邁出了實質性步伐，但業(yè)內(nèi)亦認為前路漫漫。

有跡可循的是，從2003年我國簽署《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》，到2013年下發(fā)《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》，再到2014年，我國首部《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》公布，時間跨度已有10余年之久。

“雖然也取得了部分成績，但整體來說，各種控煙體制、活動、措施與煙草行業(yè)的快速發(fā)展相比，顯得頗有些緩慢無力”。業(yè)內(nèi)人士表示說。

該人士建議，煙草管理應盡快政企分開，將國家煙草專賣局改為國家控煙局，將中國煙草總公司作為一家國家公司來經(jīng)營。政企不分的體制，令國家煙草專賣局實際上主要是在維護煙草行業(yè)的利益，不可能有強烈的控煙愿望。事實上，政企合一相當于在監(jiān)管時“自己打自己”，這不可能監(jiān)管得好。

有觀察者稱，控煙難實際上是執(zhí)法難。在廣州，由于當?shù)乜責熮k沒有執(zhí)法權，執(zhí)法時須協(xié)調15個部門，造成控煙執(zhí)法中即便有市民違規(guī)吸煙，也難以對其進行處罰，往往是拒絕受罰，揚長而去。

“協(xié)調15個部門聯(lián)合執(zhí)法，還是比較困難?！睆V州市控煙辦相關負責人表示，每次聯(lián)合執(zhí)法都要協(xié)調15個部門共同進行。部分部門因人手不足，難以抽出時間參與有效的夜間執(zhí)法。

北京民間控煙行動俱樂部黃一輝分析認為，我國控煙履約工作缺乏明確要求和目標，沒有考核、懲罰機制，小組成員是平級單位，影響開展工作。

云南省一位不愿具名的地方官員近日也向《新產(chǎn)經(jīng)》記者透露，控煙“雷聲大雨點小”背后隱含著控煙與反控煙的種種利益博弈。之所以吸煙率居高不下，根本原因是煙草業(yè)在阻撓控煙。由于煙草行業(yè)一直是納稅大戶，一些反對控煙的觀點認為，嚴格控煙將導致稅收下降。

在此背景下，我國的控煙事業(yè)舉步維艱。有分析者稱，目前國內(nèi)煙草的生產(chǎn)和消費總量一路增加，控煙并沒有明顯成效。相反，陷入越控越多的窘境。

據(jù)中國煙草總局早前公布的一組數(shù)據(jù)顯示，2001年煙草全國收入是2830.93億元，到2011年則增長到1.01萬億元，十年來，收入增長近4倍。另有消息稱，2014年上半年煙草行業(yè)實現(xiàn)工商稅利總額5795 .4億元，同比增長仍然高達9.2%。全國煙草收入預計從去年的1.3萬億元增長至今年的近2.5萬億元。

產(chǎn)業(yè)越控越強

雖然控煙已經(jīng)是大勢所趨，但是煙草企業(yè)依舊繼續(xù)維持高速發(fā)展態(tài)勢，這與地方對煙草財政的過度依賴不無關系，引發(fā)外界對控煙難的普遍擔憂。

經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，一些煙草企業(yè)依然在加速擴張。近兩年，先后有安徽、江西、海南、吉林、河南及黑龍江等地的煙草公司均已發(fā)布工程建設招標信息，各自建設規(guī)模不低于5千平方米的卷煙物流配送中心，試圖擴大經(jīng)銷與儲備能力。

雖然控煙是大勢所趨，但煙草企業(yè)依舊維持高速發(fā)展態(tài)勢，這與地方對煙草財政的過度依賴不無關系。

難以割舍的“富民”產(chǎn)業(yè)，“煙草財政”的畸形貢獻，令地方寄予厚望。雖然一面在高調控煙，一面卻又過度扶持煙草產(chǎn)業(yè)，始終擺脫不了邊控煙邊“護”煙的影子。

長久以來，控煙也被看作是稅收與公民健康之間的博弈。資料顯示，2013年煙草行業(yè)繳納各項稅費8161.2億元，占全國財政收入的比重約為6.32%。在一些省份，比如云南、河南、湖南、貴州等地，煙草被視為當?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)。

作為煙草主產(chǎn)區(qū)的云南省，雖然有當?shù)卣饕撠熑嗽_表態(tài)欲剝離“煙草財政”的決心，但“煙草是云南工業(yè)、財政的根基”的意識已在當?shù)馗畹俟?，更主要的是，“煙草承載著全省穩(wěn)增長、農(nóng)民增收入的重任與希望”，成為當?shù)毓?、民間的共識。至少從目前看，煙草仍是云南各轄區(qū)縣主要扶持的產(chǎn)業(yè)。

據(jù)了解，云南德宏州去年全州煙葉種植面積達到22.8萬畝，收購煙葉63.78萬擔，實現(xiàn)煙葉農(nóng)業(yè)產(chǎn)值7.6億元。戶均種植面積5.3畝，4.3萬戶煙農(nóng)平均每戶實現(xiàn)種煙收入1.74萬元，有力促進了農(nóng)民增收。預計，未來3年該州煙葉收購規(guī)模將達到100萬擔左右。

烤煙也是云南魯?shù)榭h的主要經(jīng)濟作物之一，全縣煙葉收購款項占到縣年財政收入的40%以上，2014年，僅該縣所轄龍頭山鎮(zhèn)共種植煙葉達2000畝。

“地方煙草產(chǎn)業(yè)已迅速成長為幾乎無法撼動的龐然大物，直接導致控煙形勢不容樂觀，甚至有越控制越嚴峻之勢?！庇袠I(yè)界人士擔憂稱。