民以食為天，這是早已有之的古訓(xùn)，但國(guó)際上系統(tǒng)地提出糧食安全問(wèn)題，時(shí)間卻并不長(zhǎng)。糧食安全的概念是1974年在第一次世界糧食首腦會(huì)議上提出的，當(dāng)時(shí)的定義是：保證任何人在任何時(shí)候，都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物。這個(gè)定義后來(lái)又進(jìn)行了兩次修訂。

中國(guó)與糧食安全這個(gè)概念扯上關(guān)系，是由于美國(guó)學(xué)者萊斯特·布朗的介入，他的那本《誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)》，給當(dāng)時(shí)基本上解決了溫飽、正在闊步奔向小康的中國(guó)貼上了糧食不安全的標(biāo)簽，在國(guó)內(nèi)外引發(fā)了熱烈的討論。中國(guó)政府當(dāng)時(shí)的表現(xiàn)是“手中有糧、心中不慌”，淡然應(yīng)對(duì)，不為所動(dòng)。最近幾年，在糧食連年豐收、國(guó)力不斷增強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的情況下，中國(guó)政府卻一反常態(tài)，接連發(fā)出糧食安全預(yù)警。前后對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)對(duì)待糧食安全問(wèn)題可以說(shuō)是先抑后揚(yáng)，安外警內(nèi)。

從容自信 淡然應(yīng)對(duì)

布朗的書出版于1994年，巧的是，這一年中國(guó)恰好取消了糧票制度，在中國(guó)已經(jīng)基本解決了糧食問(wèn)題，繼續(xù)向現(xiàn)代化邁進(jìn)的時(shí)候，布朗不合時(shí)宜地發(fā)出了警報(bào)。他認(rèn)為，隨著人口的繼續(xù)增長(zhǎng)，以及人均收入水平的提高，中國(guó)的糧食需求將急劇增長(zhǎng)。這將使中國(guó)成為世界上最大的糧食進(jìn)口國(guó)，使世界進(jìn)入糧食短缺時(shí)代，進(jìn)而加劇世界貧困，甚至引起世界性的經(jīng)濟(jì)崩潰。

布朗的說(shuō)法一定程度上呼應(yīng)了當(dāng)時(shí)存在的所謂“中國(guó)威脅論”，引起了一些國(guó)家的恐慌。有的國(guó)家和媒體借題發(fā)揮，曲解中國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，歪曲中國(guó)的糧食安全狀況，不顧事實(shí)地對(duì)中國(guó)糧食安全問(wèn)題大肆炒作。當(dāng)然，也有許多人認(rèn)為，布朗的結(jié)論缺乏科學(xué)和事實(shí)依據(jù)，缺乏對(duì)中國(guó)糧食安全問(wèn)題客觀全面的分析和判斷。

美國(guó)農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究局弗里德里克·科魯克，中國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心主任林毅夫，都對(duì)布朗的觀點(diǎn)提出了質(zhì)疑。

林毅夫在分析影響中國(guó)糧食問(wèn)題的諸多因素后指出：中國(guó)政府一向注重糧食問(wèn)題，“無(wú)糧不穩(wěn)”是中國(guó)幾千年歷史積累下來(lái)的政治智慧。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的變化，政府的政策是會(huì)隨時(shí)作出調(diào)整的。中國(guó)過(guò)去有能力，現(xiàn)在有能力，將來(lái)也會(huì)有能力生產(chǎn)足夠多的糧食來(lái)養(yǎng)活自己。

為了客觀地說(shuō)明中國(guó)的糧食生產(chǎn)和糧食安全問(wèn)題，中國(guó)政府于1996年10月24日發(fā)表了《中國(guó)的糧食問(wèn)題》白皮書。

《中國(guó)的糧食問(wèn)題》白皮書從新中國(guó)解決了人民的吃飯問(wèn)題；未來(lái)中國(guó)的糧食消費(fèi)需求；中國(guó)能夠依靠自己的力量實(shí)現(xiàn)糧食基本自給；努力改善生產(chǎn)條件，千方百計(jì)提高糧食綜合生產(chǎn)能力；推進(jìn)科教興農(nóng)，轉(zhuǎn)變糧食增長(zhǎng)方式；綜合開發(fā)利用和保護(hù)國(guó)土資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；深化體制改革，創(chuàng)造糧食生產(chǎn)、流通的良好政策環(huán)境等7個(gè)方面進(jìn)行論述，強(qiáng)調(diào)中國(guó)人完全有能力養(yǎng)活自己。

同年11月，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李鵬出席了在羅馬召開的世界糧食首腦會(huì)議，并在會(huì)上鄭重宣布：中國(guó)將維持95%以上的糧食自給率。

可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)中國(guó)政府對(duì)糧食安全問(wèn)題采取的是“正面宣傳，淡然處之”的策略，努力使人相信中國(guó)的糧食安全整體可控，糧食能夠做到自給自足。其用意在于回?fù)舢?dāng)時(shí)盛行的“中國(guó)威脅論”，安撫一些國(guó)家的恐慌情緒，同時(shí)給自己的國(guó)民以信心和希望。

居安思危 積極預(yù)警

布朗的書出版后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)高歌猛進(jìn)，他所預(yù)言的可怕現(xiàn)實(shí)并沒(méi)有出現(xiàn)。雖然如此，人們卻沒(méi)有戰(zhàn)勝布朗的欣喜，反而多了幾分擔(dān)憂，因?yàn)椴祭试跁刑岢龅挠绊懠Z食生產(chǎn)的諸如水資源短缺、耕地減少、環(huán)境惡化、人口膨脹等問(wèn)題在中國(guó)日益凸顯。布朗的觀點(diǎn)開始受到越來(lái)越多的關(guān)注。在他的書出版10年之后，2004年他登上了由中國(guó)國(guó)家環(huán)?？偩种鬓k的“科學(xué)發(fā)展觀世界環(huán)境名人報(bào)告會(huì)”的講壇，標(biāo)志著他獲得了中國(guó)官方的認(rèn)可。2005年，布朗又被聘為中國(guó)科學(xué)院名譽(yù)教授，這一具有象征意義的舉動(dòng)，與其說(shuō)是中國(guó)學(xué)術(shù)界與這位美國(guó)學(xué)者11年論戰(zhàn)之后的和解，不如說(shuō)是11年之間，中國(guó)社會(huì)看待糧食安全問(wèn)題的態(tài)度發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，糧食供需矛盾越來(lái)越突出，不斷增加的人口、有限的耕地資源、惡劣的外部環(huán)境使糧食供需平衡處于非常脆弱的狀態(tài)。從2000年到2003年我國(guó)糧食出現(xiàn)了改革開放以來(lái)最為嚴(yán)重的一次大減產(chǎn)。農(nóng)民收入從1996年到2002年，都在低速徘徊。2000年全國(guó)糧食產(chǎn)量比1999年猛降9.1%，2003年則下降到20世紀(jì)90年代的最低水平，糧食供需缺口達(dá)10%以上。面對(duì)這種情況，中央出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，對(duì)糧食生產(chǎn)實(shí)施系列政策性補(bǔ)貼，糧食產(chǎn)量隨之止跌回升。2004年糧食產(chǎn)量達(dá)4.69億噸，比上年增產(chǎn)9.0%，是新中國(guó)成立以來(lái)增產(chǎn)最多的一年，也同時(shí)開啟了一波至今仍在延續(xù)的糧食產(chǎn)量“十一連增”的行情。

進(jìn)入新世紀(jì)之后遭遇的這次糧食減產(chǎn)，政府當(dāng)時(shí)主要的應(yīng)對(duì)措施就是出臺(tái)政策，加大投入，并沒(méi)有刻意地提出糧食安全問(wèn)題、制定糧食安全戰(zhàn)略，可以說(shuō)是做的多，說(shuō)的少。

到了2008年，在世界范圍內(nèi)爆發(fā)了一次更嚴(yán)重的糧食危機(jī)。世界糧食庫(kù)存由2002年度的30%下降到14.7%，為30年來(lái)庫(kù)存量的最低值；世界糧食儲(chǔ)備僅為4.05億噸，只夠人類維持53天，而2007年初世界糧食儲(chǔ)備可供人類維持169天。

這次糧食危機(jī)雖然沒(méi)有波及中國(guó)，但不斷出現(xiàn)的糧食減產(chǎn)和糧價(jià)上漲肯定給決策者很大觸動(dòng)。中國(guó)農(nóng)業(yè)部國(guó)際合作司副司長(zhǎng)盧肖平在2009年的“中國(guó)—東盟農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展高端論壇”上說(shuō)，由于長(zhǎng)期形成糧食危機(jī)的根本問(wèn)題沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)解決，潛在的糧食危機(jī)有可能不久后再發(fā)生。目前東亞區(qū)域農(nóng)業(yè)合作機(jī)制、水平、內(nèi)涵和貿(mào)易等都不足以抵御糧食危機(jī)的沖擊，切實(shí)把農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最基礎(chǔ)、最優(yōu)先的產(chǎn)業(yè)加以重視和發(fā)展，立足增加自身產(chǎn)量，才是解決糧食安全本質(zhì)問(wèn)題的關(guān)鍵。

十八大后，新上任的領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)作出新的分析和判斷，指出經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)。同時(shí)，對(duì)糧食安全有了新認(rèn)識(shí)，賦予了新內(nèi)涵，從而形成了新的安全觀。在這樣的框架下，高層對(duì)糧食安全由過(guò)去的從容自信、淡然處之，一變而為頻頻預(yù)警、大聲疾呼。

糧食安全戰(zhàn)略的首次表述是在2013年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上。這次會(huì)議把“切實(shí)保障國(guó)家糧食安全”列為六大任務(wù)之首，糧食安全成為國(guó)家戰(zhàn)略，被前所未有地加以突出和強(qiáng)調(diào)。

國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的核心是：以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐。要依靠自己?？诩Z，集中國(guó)內(nèi)資源保重點(diǎn)，做到谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。更加注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，抓好糧食安全保障能力建設(shè)。

“這次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，重點(diǎn)在于新的、非常清晰的糧食安全戰(zhàn)略?！敝袊?guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥認(rèn)為，“這里包括觀念，目標(biāo)，途徑，都提出比較明確的說(shuō)明?？萍贾问俏覀兾磥?lái)糧食安全戰(zhàn)略一個(gè)最重要的手段，圍繞新的糧食安全戰(zhàn)略，仍然要以我為主，立足國(guó)內(nèi)，確保產(chǎn)能，也就是糧食的生產(chǎn)能力。我們主要通過(guò)科技手段，推廣運(yùn)用良種良法，更少地利用資源，保障生產(chǎn)能力，更有效地促進(jìn)生產(chǎn)、生態(tài)能夠協(xié)調(diào)，這就使得科技支撐的地位，作用更加突出?！?/p>

從2012年起，連續(xù)四年糧食安全問(wèn)題都是中央一號(hào)文件的關(guān)注重點(diǎn)。2012年一號(hào)文件指出，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、長(zhǎng)期確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給，根本出路在科技。2013年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，確保國(guó)家糧食安全，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，始終是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)。必須毫不放松糧食生產(chǎn)，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，著力強(qiáng)化農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)支撐。2014年則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，完善國(guó)家糧食安全保障體系，抓緊構(gòu)建新形勢(shì)下的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。2015年一號(hào)文件中糧食安全問(wèn)題首當(dāng)其沖，并從開展永久基本農(nóng)田劃定、實(shí)施全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃等多個(gè)層面提出細(xì)化要求。

縱觀我國(guó)糧食安全的應(yīng)對(duì)之道，可以發(fā)現(xiàn)，不同的時(shí)期有著不同的策略，基本上是先抑后揚(yáng)，有起有落。早期以對(duì)外為主，以反擊和安撫為目的；近期以對(duì)內(nèi)為主，目的在警示國(guó)民、引起注意。