董慧勃山西財經(jīng)大學(xué)

土地利用總體規(guī)劃編制障礙因素分析

董慧勃
山西財經(jīng)大學(xué)

土地利用總體規(guī)劃調(diào)控國家土地利用，是發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)性作用的前提條件和依法管理土地的基本依據(jù)。我國的土地利用總體規(guī)劃在幾輪編制中暴露一些問題，使規(guī)劃編制存在障礙。本文采用定性分析法，從主客觀兩個方面對土地利用總體規(guī)劃編制障礙因素進行分析，以便為土地規(guī)劃編制改進提供方向。

土地利用總體規(guī)劃；障礙因素；客觀因素；主觀因素

土地利用規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，對土地未來利用的合理性和集約性有重要意義，但我國的土地利用總規(guī)劃編制中暴露一些問題，影響了土地規(guī)劃的順利編制和實施，本文將對影響規(guī)劃編制的障礙因素進行簡要分析，以對其有更深認(rèn)識。

一、客觀因素分析

（1）基礎(chǔ)資料不足

但在土地利用規(guī)劃編制中存在基礎(chǔ)資料不準(zhǔn)確、不完善的問題。土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)不完善。土地利用規(guī)劃編制中所采用的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為各土地部門上報的土地臺賬，其數(shù)據(jù)時序性較差，數(shù)據(jù)不連續(xù)或時序性較短，預(yù)測誤差偏大。規(guī)劃本底信息失真[1]。

（2）各相關(guān)規(guī)劃存在矛盾

城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在如下矛盾：①指導(dǎo)思想不同，土地利用總體規(guī)劃是以保護耕地、集約利用建設(shè)用地為主；而城市規(guī)劃則是強調(diào)城市發(fā)展所需建設(shè)用地。②基礎(chǔ)資料調(diào)查范圍不同。土地規(guī)劃以行政區(qū)范圍進行調(diào)查，而城市規(guī)劃以實際擴展的建成區(qū)進行調(diào)查。③兩規(guī)用地分類標(biāo)準(zhǔn)不同。城市規(guī)劃采用城鎮(zhèn)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)、土地規(guī)劃采用土地規(guī)劃用途分類標(biāo)準(zhǔn)。④編制部門不同。土地規(guī)劃由國土部門編制，城市規(guī)劃由建設(shè)部門編制。土地利用總體規(guī)劃與交通、水利、林業(yè)、環(huán)境保護規(guī)劃等專項規(guī)劃存在矛盾。如2009年公路與鐵路違法違規(guī)用地面積占全國違法用地的43.17%[3]。

（3）規(guī)劃編制規(guī)程和技術(shù)規(guī)范不成熟

我國全國和省市多次制定規(guī)劃各級編制規(guī)程和土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)及檢查細則，加大了土地規(guī)劃編制的難度。各地區(qū)、不同時點的制圖規(guī)范要求也存在差異，不同的制圖軟件有不同功能，給圖件之間的銜接造成困難。

二、主觀因素分析

（一）利益相關(guān)者規(guī)劃矛盾分析

利益相關(guān)者是指任何能夠影響一個組織目標(biāo)的實現(xiàn)，或者受到一個組織實現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個體和群體[4]。在土地利用規(guī)劃中所涉及到的利益相關(guān)者較多，這些利益相關(guān)者在土地規(guī)劃編制中有不同的利益訴求，導(dǎo)致了土地規(guī)劃編制中各利益相關(guān)者矛盾的產(chǎn)生和規(guī)劃編制的困境。

（1）中央政府與地方政府矛盾分析

對大多數(shù)地方政府而言，促進城市發(fā)展、增加財政收入是其首要任務(wù)，而國家土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)為保護耕地，形成了地方政府與中央政府之間目標(biāo)的差異性[5]。中央政府要保障國家的糧食安全，所以中央政府的土地利用規(guī)劃要保護耕地總量。其次，中央政府還要保障重點工程的建設(shè)，對關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性工程必須予以規(guī)劃。地方政府只考慮地方利益和政府自身利益。地方政府通過促進經(jīng)濟發(fā)展縮小貧富差距，增加地方財政稅收，為地方基礎(chǔ)性工程建設(shè)提供資金。1994分稅制實施后，明確土地財政屬于地方政府，土地財政也成為GDP增長的源泉。所以建設(shè)用地指標(biāo)是地方政府在土地利用規(guī)劃中最關(guān)注的指標(biāo)。中央政府和地方政府土地利用總體規(guī)劃產(chǎn)生矛盾，使土地規(guī)劃編在中央和地方的平衡中產(chǎn)生困難，規(guī)劃難以進行。如2012年國家和省級重點工程項目違法占全國違法用地面積的45%[3]。

（2）地方政府各部門矛盾分析

新增建設(shè)用地指標(biāo)由國家控制并在各省分配，然后由各級政府進行逐層分配。指標(biāo)分配到各政府后，各部門依據(jù)專項規(guī)劃申報重點建設(shè)項目及其所需建設(shè)用地。在建設(shè)用地總量固定的情況下，須對建設(shè)項目按重要性進行取舍，使各部門在項目取舍上產(chǎn)生矛盾，會產(chǎn)生各部門爭地的現(xiàn)象。在此期間，編制規(guī)劃時地方政府就要聽取各部門的意見，對土地規(guī)不斷調(diào)整，使土地利用總體規(guī)劃編制存在困境。

（3）地方政府與利益集團矛盾分析

利益集團是攜帶大量資本與技術(shù)的組織和個人，聚集形成一個具有共同組織目標(biāo)和價值標(biāo)準(zhǔn)的的組織，通過使用各種途徑和方法向政府施加影響，用以阻止或促進某方面公共政策的改變，以便在公共政策的決策中實現(xiàn)自己的利益主張[6]。地方政府為實現(xiàn)地方經(jīng)濟的高速發(fā)展，需要引進產(chǎn)業(yè)和投資商，促進當(dāng)?shù)匕l(fā)展，為此，地方政府會通過土地資源、區(qū)位條件或優(yōu)惠政策來引進利益集團（投資商）。利益集團的趨利性使其接受地方政府的優(yōu)惠政策，以最小的投入獲得最大的經(jīng)濟利益。

利益集團（投資商）的目標(biāo)是實現(xiàn)自身利益最大化，而地方政府的目標(biāo)是實現(xiàn)地方經(jīng)濟高速發(fā)展和地方利益最大化。地方政府是地方土地資源的管理者，其土地規(guī)劃在考慮土地利用經(jīng)濟效益的同時，也要保障地方土地利用的生態(tài)安全。而利益集團的趨利性，驅(qū)使其只考慮經(jīng)濟利益，不考慮土地利用的負(fù)效應(yīng)。而利益集團會憑借其強大的經(jīng)濟實力對地方政府施加影響，造成規(guī)劃編制過程中的調(diào)整和規(guī)劃結(jié)果的調(diào)整與修編。

三、小結(jié)

土地利用總體規(guī)劃編制存在問題，編制基礎(chǔ)資料不足、技術(shù)和規(guī)程不成熟、利益相關(guān)者的矛盾和博弈都對土地規(guī)劃編制產(chǎn)生影響。要對各利益相關(guān)者進行認(rèn)識和分析，理清各方在規(guī)劃編制和實施中的利益訴求找出各利益相關(guān)者在土地利用總體規(guī)劃編修和實施中的利益平衡點，為土地規(guī)劃解決困境。

[1]王群，王萬茂，不確定性與土地利用規(guī)劃[J]，中國土地科學(xué)，2012，26（5）：88-91.

[2]王猛，寧晶，全國違法占用耕地面積公路鐵路超一半[N],人民日報，2011-03-24.

[3]劉瓊，吳斌，歐名豪，歐維斯,郭杰，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃沖突的利益相關(guān)者屬性分析及治理策略選擇-以一般地級市為例[J]，中國土地科學(xué)，2011，25（9）：28-34.

[4]王玉波，中央與地方政府土地利用總體規(guī)劃博弈治理研究[J]，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011,11（4）：73-79.

[5]胡靜，基于利益主體的土地利用規(guī)劃決策機制研究[D],華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010.

[6]王曉軍，梅傲雪，周洋，縣級土地利用總體規(guī)劃編制過程中的利益相關(guān)者分析[J]，中國土地科學(xué)，2014,28（9）：47-52.

董慧勃（1992-），女，漢，山西省運城市人，公共管理碩士在讀，單位：山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：土地利用與規(guī)劃。