陳樂湖南省湘西自治州花垣縣委黨校

環(huán)境治理不可“點(diǎn)剎”
——以環(huán)保法修訂案為視角

陳樂
湖南省湘西自治州花垣縣委黨校

隨著最新環(huán)保法修正案的頒布實施，我國開始一場環(huán)保“攻堅戰(zhàn)”，但對于各地強(qiáng)硬的政策手段，各方學(xué)者專家是存在顧慮的，需不需要這么“狠”，這么“急”成為大家爭論的焦點(diǎn)。筆者將就該問題集合環(huán)保法修訂案提出幾點(diǎn)淺見。

環(huán)境保護(hù)；環(huán)保法；治理；點(diǎn)剎

2014年4月24日，《環(huán)保法》完成了25年來的首次修訂，隨著新法出臺，國家環(huán)保部政策也開始收緊，全國人民都在關(guān)注，在新法作用下環(huán)境將如何“狠治”。

一、治理環(huán)境不可“點(diǎn)剎”

山東臨沂作為首個被環(huán)保部點(diǎn)名整治的污染城市，也充分感受到了來自“嚴(yán)格之法”的決心。市長被約談現(xiàn)場表態(tài)“再也不會被約談第二次。”一時全國人民都把關(guān)切的目光投向了這里，想看看這座久治無效的重污染工業(yè)城市在嚴(yán)格的環(huán)境法背景下進(jìn)行整改與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

在高壓之下，臨沂市確實挽起袖子雷霆了一把，整改、拆遷、遣散、停業(yè)，經(jīng)過各方努力，今年3月~6月，臨沂市PM2.5、PM10、二氧化硫、氮氧化物4項污染物濃度比去年同期相比分別下降了27.8%、23.5%、41.4%和25.4%，優(yōu)良天數(shù)增加31天。[1]就上述數(shù)據(jù)來看，都是我們所愿意看到的結(jié)果。但企業(yè)負(fù)債、工人失業(yè)，城市GDP的下滑，為臨沂的城市穩(wěn)定和發(fā)展帶來不小的“陣痛”。而有部分專家學(xué)者在看到臨沂治污“后遺癥”之后也紛紛表示，治污環(huán)保是一個長期的過程，央視主持人董倩針對臨沂治污打了一個這樣的比方“打個比方，這就好像在開車的過程中意識到這個方向是有問題的，這個時候必須剎車，但現(xiàn)在的問題是要一腳踩到底，來了一個死的急的剎車，還是說在這個過程中知道要停車，要剎車，但是采取的是點(diǎn)剎。那么我們來看臨沂這次這么做，明顯的是狠狠地踩了一腳剎車，這個車是停下了，但是車上的乘客是人仰馬翻，有的摔的很重，有的勉強(qiáng)能站著，但是還不知道站多久?！盵2]但對于這個說法筆者是持保留態(tài)度的。首先主持人可能忘記有很大一部分企業(yè)在上了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”這趟快車時候就能夠意識到，環(huán)評這根“安全帶”的重要性。而對于那些一味追求黑色產(chǎn)值的企業(yè)，給他一記“急剎車”是極為必要的。至于摔得多重，能否站起來，這都取決于企業(yè)自身的抗阻能力和轉(zhuǎn)型決心。對于“一摔不起”的企業(yè)我想就是在這場“環(huán)保攻堅戰(zhàn)”被優(yōu)勝劣汰的對象。當(dāng)然，筆者在這里大肆主張對于治污能力低的企業(yè)采取“一腳死剎車”并不是對于失業(yè)工人的漠視和企業(yè)破產(chǎn)的叫好，而是國家從立法層面加緊管理力度，各地企業(yè)必須跟上節(jié)奏，否則就不只是“自主剎車”的問題。

二、嚴(yán)法之下求發(fā)展

修訂案，確立了全新的立法理念，倡導(dǎo)多元共治的治理思路，明確了各方在這場持久環(huán)保“攻堅戰(zhàn)”中的責(zé)任，更首次在環(huán)保部門法中確立了相關(guān)行政、刑事責(zé)任的承擔(dān)，這些都是全新的思路與方向。接下來，筆者將結(jié)合這幾點(diǎn)“新，”為各地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提出一些自己的淺見。

（一）轉(zhuǎn)變環(huán)境保護(hù)理念

在新法第一條中明確規(guī)定“為（...）保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法”并在第四條明確規(guī)定“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策...促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)（...）使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)?！笔状未_立了“環(huán)境保護(hù)堅持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！辈⒚磕?月5日為環(huán)境日。由此可見，國家這次把環(huán)境保護(hù)這個問題提到了國策的高度。我們地方企業(yè)更應(yīng)該改變以往的“先污染，后治理”的落后、粗放型發(fā)展思維。將政策與新法緊扣，要始終將思想提升到新法立意之高度，在新法之框架內(nèi)制定發(fā)展計劃，保證各項事務(wù)開展的有理有據(jù)有法。

（二）環(huán)境管理向“多元共治”轉(zhuǎn)型

在傳統(tǒng)的環(huán)保法中立法者更多考慮的是“管理”的概念。它是一種由國家、政府為主體具有強(qiáng)制性的自上而下單方向的以公共事務(wù)為重點(diǎn)的模式。但在最新《環(huán)保法》中我們看到了從“管理”跨越到“治理”的思維。它將主體從國家、政府?dāng)U大到了“社會力量，”也就是一種公共參與的概念。另外，該新法還特別新增了第五十四條至五十八條分別明確規(guī)定了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)及政府信息公開和環(huán)境公益訴訟等問題。這部分是地方政府最需要加強(qiáng)的方面之一，從傳統(tǒng)角度上說，中國人總是存在“遮羞”思維。但是在信息大爆炸，人人都是“記者”的時代背景下，各地需要轉(zhuǎn)換視角，迅速從傳統(tǒng)思維中解放出來。對環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件、環(huán)境行政許可、行政處罰結(jié)果、排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)和使用情況及違法者的名單等在法條上明確的公開事項，及時公布。

（三）環(huán)評制度的完善

這一區(qū)塊的更新點(diǎn)十分密集，但總體來說都是國家層面的宏觀調(diào)控內(nèi)容。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1、設(shè)置了“生態(tài)保護(hù)紅線”不可逾越，堅守底線。2、國家實行“排污許可管理制度”“重點(diǎn)污染物排放總量控制制度”。3、到省、自治區(qū)、直轄市一級在組織制定經(jīng)濟(jì)、政策，應(yīng)充分考慮對環(huán)境影響，聽取有關(guān)方面和專家意見。4、未做環(huán)評的項目不得開工。5、對跨區(qū)域項目要實行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一檢測、統(tǒng)一的預(yù)防措施”。6、并在省級以上政府建立環(huán)境資源承載能力檢測預(yù)警機(jī)制，組織建設(shè)檢測網(wǎng)絡(luò)，建立檢測數(shù)據(jù)共享機(jī)制，加強(qiáng)對環(huán)境監(jiān)測的管理。雖然這些條文只明確規(guī)定到省一級。這卻意味著，地方在制定環(huán)保政策時，可以在此條件下制定更為嚴(yán)格的規(guī)章制度。

（四）立法角度明確各方義務(wù)與責(zé)任

第一部分就是政府責(zé)任，在總則第六條“政府負(fù)責(zé)”、第八條“加大環(huán)保財政投入”、第二十六條“國家實行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度?！币罂h級以上政府將環(huán)保目標(biāo)納入政府相關(guān)人員的考核內(nèi)容，作為對相關(guān)責(zé)任人考核評價的重要依據(jù)，并將結(jié)果向社會公開。二十七條，“定期匯報制”各地方政府應(yīng)為改善環(huán)境質(zhì)量，制定計劃限期達(dá)標(biāo)。各地大型企業(yè)如是重污染型企業(yè)，為保護(hù)環(huán)境又確保企業(yè)的發(fā)展，更應(yīng)該客觀全面的把環(huán)評做好，在據(jù)各地特色的“xx標(biāo)準(zhǔn)”之下，經(jīng)濟(jì)健康綠色的持續(xù)增長。

第二部分是企業(yè)責(zé)任。該部分新增了六條法規(guī)，明確了企業(yè)需實施清潔生產(chǎn)，排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)監(jiān)測規(guī)范安裝使用監(jiān)測設(shè)備，保證監(jiān)測設(shè)備正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保存原始檢測記錄。積極按照國家排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)，控制排污，繳納排污費(fèi)用，并如實向社會公開其主要排污的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會監(jiān)督。

第三部分是在新法中明確了公民的環(huán)保義務(wù)，總則第六條、第三十六條、第三十八條。規(guī)定了公民低碳生活、垃圾分類、文明出行等。然而從我國目前狀況來看，在公民環(huán)保意識這一塊是做的比較欠缺的。如垃圾分類，雖然會在垃圾桶上標(biāo)示“可回收”與“不可回收”的字樣，但是這都是形同虛設(shè)。這中間就有很多方面的原因，如家庭教育、社會教育、學(xué)校教育三方面等?？梢苑e極在校園開展垃圾分類，垃圾再回收的宣講活動，創(chuàng)意大賽，從孩子抓起，讓最純真的孩子影響身邊的大人。開展垃圾分類評比，直接納入各地績效考核中，促進(jìn)全民垃圾分類，創(chuàng)建良好生活環(huán)境。

（五）強(qiáng)化監(jiān)管，環(huán)保使出“組合拳”。

新法首次對監(jiān)察機(jī)構(gòu)明確了法律地位，企業(yè)違法排污將受到罰款處罰，拒不改正的，將從處罰決定之次日起，按照處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。明確指出地方法規(guī)可以根據(jù)環(huán)保的實際需要，增加前款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。1、對于情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。環(huán)保主管部門及其他部門可將案件移送公安機(jī)關(guān)，對于直接負(fù)責(zé)人處十日以上十五日以下拘留；2、情節(jié)較輕的處五日以上十日以下拘留。（四種法定情形參見新《環(huán)保法》第六十三條）3、對于行政機(jī)關(guān)如果出現(xiàn)失職、包庇等違紀(jì)行為時將被處以相應(yīng)的行政處罰，造成嚴(yán)重后果，給予撤職或者開除處分，主要負(fù)責(zé)人應(yīng)引咎辭職。違反本法規(guī)定，構(gòu)成的犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這部分最為體現(xiàn)民眾口中說所的“史上最嚴(yán)”的法規(guī)，從侵權(quán)責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任三管齊下，多種制裁，只為同創(chuàng)良好的環(huán)境。這樣的立法趨勢也是勢在必行的。

最后我們再次回到文章開頭時專家所說的環(huán)保“點(diǎn)剎”理論。筆者只能說，治污環(huán)保的雷霆之勢已經(jīng)上升到了國家立法層面，那么所謂的“點(diǎn)剎”就不必可行。各方力量硬起腕，狠下心，放長遠(yuǎn)，想未來，那么中國在國際上簽署的各種“減排協(xié)議”“環(huán)保承諾書”才能正真得到實現(xiàn)，樹立一個東方大國“一言九鼎”的國際形象。

注釋：

[1]http://www.hbzhan.com/news/detail/98055.html中國環(huán)保在線

[2]央視《新聞1+1》2015年7月2日