顧潮

社會(huì)保障是各國(guó)政府最重要的社會(huì)政策，涉及公民最基本的切身利益。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵期和改革發(fā)展的深水區(qū)，社會(huì)保險(xiǎn)工作的重要性不言而喻。江蘇的社會(huì)保險(xiǎn)工作一直走在全國(guó)前列，截至2014年底，全省企業(yè)職工養(yǎng)老、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)1968萬(wàn)人、3797萬(wàn)人、1443萬(wàn)人、1540萬(wàn)人和1375萬(wàn)人，比“十二五”期初分別增加465萬(wàn)人、547萬(wàn)人、289萬(wàn)人、334萬(wàn)人、288萬(wàn)人。在基本實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋、人群全覆蓋的情況下，如何推進(jìn)權(quán)益全覆蓋，特別是落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記在江蘇視察時(shí)提出“更可靠的社會(huì)社會(huì)保障”的目標(biāo)，有必要認(rèn)真總結(jié)我國(guó)30多年來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)踐，借鑒國(guó)外社會(huì)保障改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，尤其要處理好五個(gè)方面的關(guān)系。

妥善處理社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的本質(zhì)就是要找準(zhǔn)效率與公平、民生與發(fā)展之間的平衡點(diǎn)。社會(huì)保障的方式和水平直接影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，社會(huì)保障改革離不開(kāi)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)總量和綜合國(guó)力得到了空前提升，社會(huì)保障體系建設(shè)有了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，但目前人均經(jīng)濟(jì)總量水平還很低，正處于并長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)國(guó)情依然沒(méi)有改變。經(jīng)濟(jì)總量的概念容易誤導(dǎo)人們對(duì)福利水平的判斷，就某一個(gè)指標(biāo)簡(jiǎn)單地向發(fā)達(dá)國(guó)家看齊，甚至于走向福利趕超的困境。社會(huì)保險(xiǎn)水平過(guò)高將會(huì)致使全民陷入福利陷阱，這是“福利剛性”的一個(gè)鐵律。因此，要合理確定社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平，堅(jiān)持?；竞涂沙掷m(xù)原則，正確引導(dǎo)參保對(duì)象的利益預(yù)期，平衡當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，做到既盡力而為，又量力而行，特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化、社保制度運(yùn)行出現(xiàn)財(cái)務(wù)收支風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，盡可能采用柔性調(diào)整制度參數(shù)的方式，如適時(shí)適度調(diào)整繳費(fèi)比例、待遇水平等，逐步改變參保對(duì)象不切實(shí)際的“待遇剛性增長(zhǎng)”預(yù)期，注重發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)制度推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和維護(hù)社會(huì)持久穩(wěn)定的積極作用，讓社會(huì)保險(xiǎn)制度切實(shí)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“潤(rùn)滑劑”和社會(huì)穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”。

妥善處理制度頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐先試先行的關(guān)系。社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展離不開(kāi)基層實(shí)踐先試先行，社會(huì)保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)往往來(lái)源于基層的探索試點(diǎn)，但基層不拘一格的試點(diǎn)又容易造成社會(huì)保險(xiǎn)制度的碎片化，一定程度上加大了社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革成本和糾錯(cuò)代價(jià)。社會(huì)保險(xiǎn)的大數(shù)法則告訴我們，社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次越高，社會(huì)保險(xiǎn)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力就越強(qiáng)。社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)覆蓋所有社會(huì)群體，在盡可能高的層次上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、統(tǒng)籌共濟(jì)。社會(huì)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)必須適合所有社會(huì)群體，每一位參保人在社會(huì)保險(xiǎn)制度范疇內(nèi)必須遵循統(tǒng)一規(guī)則。同時(shí)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動(dòng)力在不同區(qū)域的流動(dòng)逐漸頻繁，社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益必須隨著勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移而延續(xù)。因此，在建立社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持統(tǒng)一穩(wěn)定原則，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)理念。十八屆三中全會(huì)提出“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”的新要求，其中涉及的“適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率”、“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”、“加快健全社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系”、“加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理和監(jiān)督”、“改革醫(yī)保支付方式”等，都是從國(guó)家層面、戰(zhàn)略層面進(jìn)行的謀篇布局，當(dāng)前就是要從現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)既有成功經(jīng)驗(yàn)，加緊細(xì)化實(shí)化具體舉措方案，及早推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)制度體系優(yōu)化、定型，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)費(fèi)率統(tǒng)一、待遇調(diào)整統(tǒng)一、經(jīng)辦規(guī)則統(tǒng)一、信息系統(tǒng)統(tǒng)一。

妥善處理政府公共責(zé)任與參保各方義務(wù)的關(guān)系。社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則，應(yīng)避免過(guò)度強(qiáng)化政府責(zé)任和弱化個(gè)人義務(wù)的傾向。由用人單位和勞動(dòng)者雙方參與的社會(huì)保險(xiǎn)制度，其繳費(fèi)水平和待遇水平要適當(dāng)，要考慮社?；鸬淖晕移胶夂拓?cái)務(wù)可持續(xù)。在老齡化趨勢(shì)下，替代率過(guò)高的國(guó)家既不敢降低養(yǎng)老金水平，又不能提高雙方繳費(fèi)水平，提高退休年齡又恐遭到全社會(huì)的反對(duì)，養(yǎng)老金財(cái)政負(fù)擔(dān)日趨加重，這也是誘發(fā)歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的重要因素之一。與歐洲相比，美國(guó)公共養(yǎng)老金制度一個(gè)最大的區(qū)別在于，從它建立之日起就從未接受過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼。歐債危機(jī)的教訓(xùn)和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度具有重要參考價(jià)值，即繳費(fèi)型社保制度與非繳費(fèi)型社保制度之間應(yīng)劃清邊界，其本質(zhì)是在財(cái)政與保險(xiǎn)之間、保險(xiǎn)制度與救助制度之間劃清邊界，在制度上切斷繳費(fèi)型社保制度“裹挾”財(cái)政的潛在可能性。對(duì)國(guó)家舉辦的社會(huì)保險(xiǎn)制度而言，要厘清保險(xiǎn)制度與救助制度的邊界，前者的融資渠道主要是繳費(fèi)，后者的資金來(lái)源主要是財(cái)政。因此，政府的首要職責(zé)在于設(shè)計(jì)和建立一個(gè)財(cái)務(wù)可持續(xù)性較好的保險(xiǎn)制度，承擔(dān)起最后托底人的功能。同時(shí)要善于做好社會(huì)保險(xiǎn)政策宣傳，突出待遇水平與繳費(fèi)水平相聯(lián)系的激勵(lì)導(dǎo)向，強(qiáng)化個(gè)人和用人單位的參保繳費(fèi)意識(shí)，引導(dǎo)勞動(dòng)者樹(shù)立積極的繳費(fèi)觀念、主張合理的待遇訴求。

妥善處理基本社會(huì)保險(xiǎn)與其他補(bǔ)充保險(xiǎn)的關(guān)系。在厘清政府基本社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮其他補(bǔ)充保險(xiǎn)的保障作用，適度稀釋和減輕政府“老齡化成本”支出。社會(huì)保險(xiǎn)的宗旨在于?；?，保障全體公民的基本生活和醫(yī)療費(fèi)用；補(bǔ)充保險(xiǎn)的功能在于提高待遇水平，推動(dòng)保障水平向著高層次、高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。目前，我國(guó)社會(huì)保障體系的政府責(zé)任與市場(chǎng)責(zé)任仍然缺乏清晰的邊界，過(guò)于強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)的單一保障作用，補(bǔ)充保險(xiǎn)存在較大缺失。因此，要逐步探索建立以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為主，商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)為輔的多層次綜合保障體系，全方位、多渠道提高全民社會(huì)保障綜合保障水平。拿企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，2013年末，全省43萬(wàn)戶(hù)企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，參加職工達(dá)到了1901.6萬(wàn)人，同期只有3683戶(hù)企業(yè)建立企業(yè)年金，參加職工65.7萬(wàn)人，二者相差懸殊。而在發(fā)達(dá)國(guó)家，企業(yè)年金和商業(yè)保險(xiǎn)的占比通常超過(guò)40%。因此，要將完善企業(yè)年金制度納入當(dāng)前工作日程，推動(dòng)落實(shí)企業(yè)年金優(yōu)惠扶持政策，注重發(fā)揮典型企業(yè)的示范引領(lǐng)作用，擴(kuò)大企業(yè)年金制度覆蓋面。推動(dòng)發(fā)展個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)，鼓勵(lì)通過(guò)個(gè)人積累形成對(duì)基本社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)充，建立養(yǎng)老保障體系可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的穩(wěn)定機(jī)制。醫(yī)療保險(xiǎn)方面，江蘇已在基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度之外，建立了包括城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)等的補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，形成了多層次的醫(yī)療保險(xiǎn)體系。今后應(yīng)繼續(xù)在確?；鸢踩陀行ПO(jiān)管的前提下，鼓勵(lì)以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，委托有資質(zhì)的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的資源互補(bǔ)。大力構(gòu)建現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生體系，落實(shí)支持社會(huì)辦醫(yī)的政策要求，在改革公立醫(yī)院的同時(shí)，發(fā)展非公醫(yī)療機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平可及性，有效化解群眾看病就醫(yī)矛盾。

妥善處理社保經(jīng)辦方式與社保服務(wù)需求的關(guān)系。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度在已具有普惠性特征的同時(shí)，正日益承擔(dān)著超越自身功能的壓力。當(dāng)前，參保對(duì)象的社保服務(wù)需求有三種傾向值得關(guān)注：一是參保對(duì)象對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)更加關(guān)注。目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系過(guò)于繁雜，相當(dāng)一部分政策屬于“內(nèi)行說(shuō)不清，外行聽(tīng)不懂”。如幾乎將養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等同于老有所養(yǎng)的全部制度安排，甚至形成了“養(yǎng)老金水平越來(lái)越高——人們期望越來(lái)越高——不滿意度越來(lái)越高”的怪圈。要重視做好社會(huì)保險(xiǎn)政策的實(shí)施解讀工作，主動(dòng)掌握政策話語(yǔ)權(quán)，樹(shù)立政策和政府的公信力和權(quán)威性，引導(dǎo)參保對(duì)象合理確定利益訴求，整合和形成有利于社會(huì)保險(xiǎn)工作的共識(shí)與合力。二是參保對(duì)象往往樂(lè)于接受過(guò)度社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)。要通過(guò)改革和完善社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦方式，引導(dǎo)人民群眾合理確定服務(wù)需求，使得有限的社保服務(wù)資源發(fā)揮最大的社會(huì)效益。抓緊完善合理分級(jí)診療模式，落實(shí)基層首診負(fù)責(zé)制，引導(dǎo)一般診療下沉到基層，緩解大醫(yī)院“人滿為患”的局面。不斷完善醫(yī)保支付方式，合理確定個(gè)人負(fù)擔(dān)項(xiàng)目和比例。同時(shí)要推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥品供應(yīng)商的談判機(jī)制建設(shè)，合理降低費(fèi)用。三是參保對(duì)象大多傾向于眼前得益。例如，當(dāng)參保人發(fā)生工傷時(shí)，會(huì)偏重于要求獲得工傷補(bǔ)償，而忽視工傷康復(fù)。在這方面可借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，倡導(dǎo)“康復(fù)優(yōu)于補(bǔ)償”、“先康復(fù)后補(bǔ)償”的積極工傷保險(xiǎn)理念，逐步將工傷保險(xiǎn)體系涵蓋工傷預(yù)防、補(bǔ)償和康復(fù)三大環(huán)節(jié)，形成醫(yī)療康復(fù)、職業(yè)康復(fù)和社會(huì)康復(fù)相結(jié)合的全面而連續(xù)的康復(fù)服務(wù)體系，最大限度地幫助工傷職工康復(fù)后重新返回工作崗位，真正提高社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量和供給效率，同時(shí)也有利于保障社會(huì)保險(xiǎn)基金安全和制度可持續(xù)運(yùn)行。

（作者系江蘇省社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心主任）

責(zé)任編輯：黃 杰