錢春蕓

黨的十八大三中全會提出要進(jìn)一步加快高等學(xué)校的去行政化改革，回歸高等教育的本質(zhì)，這就為我們思考如何全方位地進(jìn)行“去行政化”改革提供了一個很好的契機(jī)。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第四十條明確規(guī)定要“加強(qiáng)教職工代表大會、學(xué)生代表大會建設(shè)，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用。”同時還規(guī)定“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校?！边@就為高等學(xué)校學(xué)生通過章程參與大學(xué)管理提供了法律依據(jù)。

一 學(xué)生參與權(quán)是高校去行政化改革的必然選擇

所謂學(xué)生參與權(quán)，是指學(xué)生作為高等學(xué)校的主體，按照我國《憲法》《教育法》和《高等教育法》等法律賦予的權(quán)利參與高校的管理，學(xué)生參與權(quán)主要表現(xiàn)為高校立法事務(wù)參與權(quán)、高校行政事務(wù)參與權(quán)、高校司法事務(wù)參與權(quán)和高校學(xué)術(shù)事務(wù)參與權(quán)。高等學(xué)校是以培養(yǎng)學(xué)生成長成才為己任的，沒有學(xué)生就沒有高等學(xué)校，所以學(xué)生應(yīng)該全面融入高等學(xué)校的各個層面，參與學(xué)校的管理。

學(xué)生參與權(quán)在國外高等教育發(fā)展史上是一個漸進(jìn)的過程，比如美國，最初的學(xué)生參與高校管理只限于與學(xué)生生活有關(guān)的方面，1968年在全美各地爆發(fā)大規(guī)模的學(xué)生運動以后，學(xué)生參與權(quán)的內(nèi)容也越來越廣泛，對課程設(shè)置、教師聘任等事務(wù)均有權(quán)參與管理。在德國，1967年因?qū)W生被警察槍殺形成全國性的學(xué)生運動，此后的聯(lián)邦德國大學(xué)校長會議形成了一致決議：“作為教學(xué)者與學(xué)習(xí)者共組之團(tuán)體，大學(xué)之事原則上應(yīng)由其所有之成員共同討論與決定?！盵1]由此成為德國高校學(xué)生參與權(quán)的基礎(chǔ)。通過查閱相關(guān)資料我們可以發(fā)現(xiàn)，只要學(xué)生參與高校管理程度較高、學(xué)生參與權(quán)得到充分保障的高等學(xué)校，通常也是公認(rèn)的教育水平領(lǐng)先的學(xué)校。既然十八大三中全會將高校的“去行政化”提上了議事日程，那么就應(yīng)當(dāng)全面思考，不能單單提及“教授治?！薄皩W(xué)術(shù)自由”、體制建設(shè)等方面，而是應(yīng)該借著訂立高校章程這個契機(jī)，將學(xué)生的參與權(quán)也全面考慮進(jìn)去，以更好更快地達(dá)到改革的預(yù)期目標(biāo)。

二 國內(nèi)現(xiàn)有大學(xué)章程中的學(xué)生參與權(quán)

自1998年頒布實施的《中華人民共和國高等教育法》明確規(guī)定設(shè)立高等學(xué)校應(yīng)該向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程以來，陸續(xù)有一批公立大學(xué)開始建立自己的章程，但至今依然只有不到30所高校制定了章程，這和我國1600余所公立高校的規(guī)模相比，是嚴(yán)重不匹配的。為了更好地展開研究，本文按照章程公布時間的先后分別從教育部直屬高校和省屬高校中選取了吉林大學(xué)、中國政法大學(xué)、蘇州大學(xué)、中國人民大學(xué)，其中中國政法大學(xué)又是專門的政法院校，作為大陸地區(qū)高校章程不同時期的代表，力圖從中發(fā)現(xiàn)大陸高校章程中學(xué)生參與權(quán)的立法現(xiàn)狀。

部屬綜合性高校吉林大學(xué)在2006年1月1日施行的章程第五十一條規(guī)定學(xué)生除享有憲法、法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的權(quán)利外，還享有九項權(quán)利，包含公平教育權(quán)、課程選課權(quán)、學(xué)術(shù)交流權(quán)、全面素質(zhì)教育權(quán)、參與各類組織權(quán)、獲得榮譽(yù)權(quán)、建議權(quán)、涉及自身利益的異議權(quán)和申訴權(quán)、學(xué)校規(guī)定的其他權(quán)利。

部屬政法類高校中國政法大學(xué)在2010年5月1日公布的章程第四十八條規(guī)定了學(xué)生的權(quán)利，共十一項，除了吉林大學(xué)章程中的九項以外，增加了獲得學(xué)歷證書、學(xué)位證書權(quán)、申請資助權(quán)兩項，同時最后一項改為“憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章及學(xué)校規(guī)定的其他權(quán)力。”

省屬211綜合性高校蘇州大學(xué)在其章程第一百一十五條規(guī)定了學(xué)生的權(quán)利，共八項，第一項就是“依法參與學(xué)校民主管理”，第（七）項是“對學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，提出申訴或者依法提起訴訟?！边@是和吉林大學(xué)、中國政法大學(xué)不同的地方。

2013年8月12日教育部將九所高校的章程向社會公示并征求意見，中國人民大學(xué)是其中之一，該校章程第九條規(guī)定了學(xué)生的九項權(quán)利，第七項在蘇州大學(xué)第一項的基礎(chǔ)上有所具體化，學(xué)生有權(quán)“參與學(xué)校民主管理，對學(xué)校發(fā)展和教育、教學(xué)改革提出意見、建議和批評”。

除了吉林大學(xué)和蘇州大學(xué)以外，其余學(xué)校都專門設(shè)立了“學(xué)生”章節(jié)，明確了學(xué)生的權(quán)利，我們將這些權(quán)利和《高等教育法》第六章“學(xué)生”相比，可以發(fā)現(xiàn)各個高校章程中的學(xué)生權(quán)利基本上與《高等教育法》如出一轍，有兩所學(xué)校規(guī)定了學(xué)生有權(quán)利參與民主管理、有權(quán)提起訴訟，但同時吉林大學(xué)和蘇州大學(xué)將學(xué)生權(quán)力的兜底條款設(shè)定為“學(xué)校規(guī)定的其他權(quán)利”，將高校的規(guī)定凌駕于國家的法律法規(guī)之上，實則屬無效條款。盡管各個高校設(shè)立章程的時間有先有后，學(xué)校類型也各不相同，但在學(xué)生參與權(quán)的制定方面并沒有區(qū)別，學(xué)生參與權(quán)所涵蓋的高校立法事務(wù)參與權(quán)、高校行政事務(wù)參與權(quán)、高校司法事務(wù)參與權(quán)和高校學(xué)術(shù)事務(wù)參與權(quán)四類權(quán)利在各個高校章程中規(guī)定的并不完全，而且都是原則性規(guī)定，缺乏具體實施細(xì)則。

三 不同地區(qū)大學(xué)章程中學(xué)生參與權(quán)比較

國內(nèi)大學(xué)章程的制定目前還處于起步階段，制定時必然要借鑒已有的成功經(jīng)驗。當(dāng)我們查閱臺灣地區(qū)和香港地區(qū)高校的章程時可以發(fā)現(xiàn)其有很大的不同。

章程中“學(xué)生參與權(quán)”的比重不同。已發(fā)布的國內(nèi)高校章程都設(shè)“學(xué)生”專章（有的高校是“學(xué)生和校友”），在專章里都分設(shè)了“學(xué)生的權(quán)利”“學(xué)生的義務(wù)”，單純關(guān)于學(xué)生權(quán)利的表述在10項左右，以中國人民大學(xué)章程為例，總條數(shù)72條，提及學(xué)生權(quán)利的只有3條，占比僅為4.16%，其他高校也大多在3%～5%左右?！秶⑴_灣大學(xué)組織規(guī)程》也設(shè)立“學(xué)生”專章，但學(xué)生權(quán)利沒有在該章完全體現(xiàn)，該規(guī)程共有64條，有9條提到了學(xué)生的各類參與權(quán)，占比為14.06%。《香港中文大學(xué)條例》沒有設(shè)立“學(xué)生”專章，而是在應(yīng)當(dāng)由學(xué)生參與的各個規(guī)程中提及學(xué)生的參與權(quán)，權(quán)重比也高于國內(nèi)高校章程。

“學(xué)生參與權(quán)”的立法側(cè)重不同。國內(nèi)高校大學(xué)章程中的“絕大多數(shù)章程為大學(xué)自行擬定，即由大學(xué)管理者推進(jìn)，由此制定出的大學(xué)章程往往由于缺乏法律的支持以及政府、社會的監(jiān)督，難以保證其權(quán)威性和實效性，進(jìn)而無法起到作為‘大學(xué)憲法的剛性引領(lǐng)作用?！盵2]國立臺灣大學(xué)依據(jù)臺灣《大學(xué)法》制定了《國立臺灣大學(xué)組織規(guī)程》，報教育部核定后發(fā)布。而香港所有的大學(xué)條例都依據(jù)《2002年成文法（雜項規(guī)定）條例》制定，各高校章程均可以在香港政府律政司查詢，完全向社會所有成員公開，接受全體香港市民的監(jiān)督，讓全體的香港市民都知曉香港各高校的章程，從而讓高校章程具有很高的社會認(rèn)可度。

“學(xué)生參與權(quán)”的顯識度不同。我國的傳統(tǒng)教育觀念一直認(rèn)為學(xué)生是受教育者，應(yīng)該是被學(xué)校管理被老師教育的，是完全被動的一方，在享有法律規(guī)定的教育權(quán)的同時應(yīng)該無條件接受學(xué)校的各項規(guī)定。因為這種觀念由來已久，導(dǎo)致學(xué)生也相當(dāng)認(rèn)同。即使近年來大學(xué)自治觀念開始在國內(nèi)逐漸被接受，但無論是教育主管部門還是具體的教育工作者依然沒有形成共識，更別說落實到具體了。經(jīng)調(diào)查，很少有學(xué)生主動意識到應(yīng)該從章程著手規(guī)范學(xué)生參與權(quán)，從而導(dǎo)致在學(xué)生中“學(xué)生參與權(quán)”的顯識度普遍不高。臺港高校則有不同，由于體制的不同和歷史原因，民眾的民主觀念普遍較高，大學(xué)生的民主意識、權(quán)利意識也很強(qiáng)，所以當(dāng)章程中規(guī)定了有關(guān)自身的“參與權(quán)”時，學(xué)生對此的顯識度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)地大學(xué)生。

五 學(xué)生參與權(quán)與大學(xué)章程對接的建議

大學(xué)章程是高等學(xué)校辦學(xué)理念的全面體現(xiàn)，在現(xiàn)代教育理念中，學(xué)生作為高等教育的對象和大學(xué)的主體，自然不該被章程所遺忘，但是眼下我國大學(xué)章程對于層次多、涉及廣的制度要素卻遵循著“簡潔”原則，能省則省，使學(xué)校內(nèi)部治理“合法性”和“操作性”的基礎(chǔ)性依據(jù)淪為空中樓閣，[3]成為現(xiàn)有章程的弊端。當(dāng)各地高校陸續(xù)依照《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的要求來制定大學(xué)章程時，要明確地讓學(xué)生的參與權(quán)在章程中予以清晰彰顯，以逐步實現(xiàn)大學(xué)自治合法化。

1 大學(xué)章程要明確學(xué)生參與權(quán)的具體事項。我國現(xiàn)有大學(xué)章程中所設(shè)立的學(xué)生參與權(quán)過于原則又缺乏配套程序，導(dǎo)致難以實現(xiàn)，而且零星散落在章程的各個部分，缺乏完整性。在重新制定大學(xué)章程時可以借鑒臺港地區(qū)高校制定章程的做法，明確學(xué)生參與權(quán)的具體事項，明確學(xué)生參與管理時的具體程序，讓學(xué)生在參與高校管理的過程中師出有名，有章可循。

2 大學(xué)章程中要明確學(xué)生組織的法律地位。臺港地區(qū)高校學(xué)生的參與權(quán)都是通過學(xué)生組織、學(xué)生代表的參與權(quán)來實現(xiàn)的，這種模式可以借鑒到國內(nèi)大學(xué)的章程建設(shè)中來。只有明確了學(xué)生組織的法律地位，賦予學(xué)生代表大會、學(xué)生會、學(xué)生社團(tuán)等學(xué)生組織不同的法律職權(quán)，讓不同的學(xué)生組織都能參與學(xué)校大小各類事務(wù)，才能讓學(xué)生的參與權(quán)得到真正體現(xiàn)。

3 完善學(xué)生參與權(quán)糾紛的解決機(jī)制。現(xiàn)有國內(nèi)大學(xué)章程規(guī)定在出現(xiàn)學(xué)生與大學(xué)、大學(xué)教職工糾紛的時候，有的規(guī)定可以申訴，有的規(guī)定可以訴訟（如蘇州大學(xué)章程討論稿）。鑒于國內(nèi)大學(xué)統(tǒng)一的立法基礎(chǔ)，應(yīng)該建立國內(nèi)統(tǒng)一形式的糾紛解決機(jī)制?？梢越梃b民事糾紛的解決機(jī)制，設(shè)立先申訴、再起訴、最后上訴的糾紛解決體系，將學(xué)生在參與權(quán)實施過程中產(chǎn)生的矛盾與糾紛納入總體的司法體系，提供完整的救濟(jì)渠道，構(gòu)建和國內(nèi)的整體法律體系相匹配的糾紛解決機(jī)制。高校的教育改革主要體現(xiàn)在教授自治、學(xué)生自治、去行政化等方面，只有完善了糾紛解決機(jī)制，才能使高校教育改革走向可能。

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