吳 肖

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我國政府在對房地產(chǎn)市場調(diào)控中存在的問題

吳 肖

(廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西南寧 530006)

政府作為房地產(chǎn)市場的管理者，進行調(diào)控和引導(dǎo)，保持房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定是其主要職能. 我國房地產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟的“晴雨表”，同樣成為了政府、廣大消費者及專家學(xué)者關(guān)注的焦點. 房地產(chǎn)市場自2008年起近10年間，從價格非理性普遍上漲發(fā)展到當下的供需結(jié)構(gòu)不合理，出現(xiàn)了明顯的混亂和無序，這其中應(yīng)該說政府難咎其責. 因此，目前在逐步規(guī)范市場回歸理性的過程中，需要分析政府管理的缺位與不足，審視和重塑政府行為，同時，政府要從公共利益的角度來調(diào)整思路并深層地整合我國房地產(chǎn)業(yè)的市場資源.

房地產(chǎn)業(yè)；房地產(chǎn)市場；房地產(chǎn)調(diào)控

建國以來，在計劃經(jīng)濟體制下，我國實行“單位福利分房”制度，并進行統(tǒng)一投資、統(tǒng)一開發(fā)管理和統(tǒng)一分配. 改革開放后，我國實施了“市場化的商品購房”機制，并采取“以市場調(diào)節(jié)為主，政府調(diào)控為輔”的房地產(chǎn)管理手段. 20世紀80年代初，國家提出“出售公房、調(diào)整租金、提倡個人建房買房”的口號，標志著我國房地產(chǎn)商品化的開端；1992年的南巡談話加速了我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展，出現(xiàn)了房地產(chǎn)投資和開發(fā)的熱潮，尤其在海南、北海和大亞灣等南方地區(qū)發(fā)展最快；1998年到2008年10年間，政府為了促進和刺激房地產(chǎn)市場的發(fā)展，制定了相應(yīng)規(guī)范和刺激措施；然而2008年以來，房地產(chǎn)市場投資逐漸過熱，價格非理性上漲和房產(chǎn)高泡沫風險等現(xiàn)象凸顯，房價增長速度遠遠大于居民收入的增長速度，整個房地產(chǎn)市場投機性和投資性需求出現(xiàn)過度高漲，極大威脅著房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展. 目前，我國房地產(chǎn)市場存在供給機制不合理，商品房、經(jīng)濟適用房和廉租房投資比例失衡等現(xiàn)象，盡管出臺了一系列的“國五條”、“國六條”、“國八條”等政策，但房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性矛盾依舊突出，供需結(jié)構(gòu)問題未能得到解決. 因此，本文試圖通過分析房地產(chǎn)市場運作的內(nèi)在機制，找出政府在房地產(chǎn)調(diào)控中的缺位現(xiàn)象，重新審視自身行為，及時糾偏，對構(gòu)建良好的房地產(chǎn)市場秩序和環(huán)境具有重要的現(xiàn)實意義.

1 我國房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀

改革開放以來，隨著社會和經(jīng)濟發(fā)展的需要，我國的房產(chǎn)政策進行了重大的調(diào)整與變革. 1998年7月，城鎮(zhèn)住房制度的頒布意味著我國住房制度的根本變化，開始由分配住房向市場交易轉(zhuǎn)變，并逐步探討住房需求、供給貨幣化、市場化和國際化的新型住房制度.[1]經(jīng)過近20年的快速發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)在改善民生、加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和提高人均收入水平等方面發(fā)揮了巨大的推動作用，但也帶來了不可否認的社會、經(jīng)濟和環(huán)境問題. 房產(chǎn)業(yè)作為我國的支柱型產(chǎn)業(yè)和保障國計民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，對于經(jīng)濟健康有序地發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，保持社會穩(wěn)定具有重要的基礎(chǔ)性作用. 因此，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的當下，了解我國房地產(chǎn)發(fā)展歷程，認清其發(fā)展現(xiàn)狀顯得尤為必要.

1.1 房地產(chǎn)發(fā)展歷程

隨著社會和經(jīng)濟的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的單位福利分房制度已經(jīng)不能滿足人們對住房多元化、個性化和智能化的需求. 于是，在20世紀80年代末，國家提出建立“房地產(chǎn)市場”和“公開銷售商品住房”的制度. 居民對住房的剛性需求和人均收入水平的提高，帶動了房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時加速了城市現(xiàn)代化的建設(shè)進程. 從2004年、特別是2008年始，我國房地產(chǎn)的整體發(fā)展規(guī)模、居民的居住環(huán)境、房屋供給能力和房地產(chǎn)投資比例均有明顯增加，一方面說明我國房地產(chǎn)市場的繁榮景氣和在國民經(jīng)濟中的重要地位，另一方面說明我國房地產(chǎn)的發(fā)展過快、投資過熱. 時至今日，導(dǎo)致房地產(chǎn)整體供需結(jié)構(gòu)失衡的畸形發(fā)展現(xiàn)狀. 表1、表2數(shù)據(jù)表明：1)從2004年到2013年，我國房地產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動了整個城市化的建設(shè)進程；2)在城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)村人口向城市聚集的過程中，中高檔商品房供給明顯偏多，而對住房剛性需要的低收入群體的經(jīng)濟適用房、保障房、廉租房的供給過少，出現(xiàn)了整個房地產(chǎn)市場供需結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致“夾心層”的住房問題.

表1 2004—2013年全國房地市場基本情況數(shù)據(jù) 年份房地產(chǎn)企業(yè)數(shù) /個房地產(chǎn)平均就業(yè)人員/人商品房銷售面積/萬平方米房屋竣工面積/萬平方米待開發(fā)土地面積/萬平方米 200459242158542838231.6442464.8739635.30 200556290151615055486.2253417.0427522.00 200658710160093061857.0755830.9237523.65 200762518171966677354.7260606.6841483.75 200887562210036265969.8366544.8048161.07 200980407194929594755.0072677.4032816.54 2010852182091147104764.6578743.8831457.95 2011884192256964109366.7592619.9440220.76 2012898592386772111303.6599424.9640195.99 201391444130550.59101434.9942280.47 數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒(2013)房地產(chǎn)年度數(shù)據(jù)(部分) 表2 2004—2013年全國房地產(chǎn)投資數(shù)據(jù) /億元 年份房地產(chǎn)開發(fā)總投資別墅、高檔公寓總投資商業(yè)營業(yè)用房總投資房地產(chǎn)其他投資額房地產(chǎn)住宅總投資額 200413158.251073.651723.721945.388836.95 200515909.251049.412039.532245.7210860.93 200619422.921445.002353.882502.5713638.41 200725288.841807.122785.653462.7318005.42 200831203.192032.313354.484240.6722440.87 200936241.812073.344180.665070.2525613.69 201048259.802829.815648.406777.3934026.23 201161796.893424.167424.057494.5544319.50 201271803.793448.379312.009750.9649374.21 201386013.383637.9011944.8310465.3458950.76 數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒（2013）房價年度數(shù)據(jù)

1.2 供需結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及特征

自從福利分房制度取消以來，我國的房地產(chǎn)開發(fā)投資一直處于高位運行狀態(tài)，除2003、2007和2010年整體增幅處10%上以外，其余開發(fā)投資的增長幅度均達20%以上.[2]相關(guān)統(tǒng)計表明，在2004—2013年，房地產(chǎn)投資總額在我國GDP中的比重逐年增加，從13 158.25億元的總投資額擴大到86 013.38億元，房屋竣工和待開發(fā)面積逐年提高，但房產(chǎn)空置面積也高達1.64億平方米.[3]自1998年“住宅商品化”后，全國平均房產(chǎn)價格從1998年的1 853元/m2上漲到2008年的3 800元/m2，再到2013年的6 237元/m2，價格的過快上漲，大大超出人們的實際購房能力. 現(xiàn)實中，稀缺性資源的競爭機制又刺激了對高檔商品房的開發(fā)投資，使高檔房、別墅和酒店式公寓的開發(fā)投資過大，低價位的中小型住房供應(yīng)比例反而偏低，出現(xiàn)嚴重的供給不足，造成房地產(chǎn)供需結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象嚴重.[4]

伴隨城市化進程的加快，大量人口向城市聚居并出現(xiàn)對住房的剛性需求，加速了三線城市的建設(shè)步伐，更為房產(chǎn)開發(fā)商提供了巨大的契機. 但是，土地資源的稀缺性和有限性，東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，造成各地區(qū)房價不同程度的大幅上漲. 東部地區(qū)房價上漲最快，中部地區(qū)較大幅度上漲，西部地區(qū)次之，總體上呈現(xiàn)出不同地區(qū)的同等收入水平對住房購買力的巨大差異，購房難度加大. 再加上在商品房投資、開發(fā)和建設(shè)過程中，房產(chǎn)信息不對稱、部分信息失真、虛假宣傳，中介機構(gòu)的誤導(dǎo)，惡意的房價炒作，更加劇了人們對房地產(chǎn)市場的信任危機，從而加劇房地產(chǎn)的供需矛盾. 總之，一方面，房地產(chǎn)年均增長率高企，房產(chǎn)總量不斷增加，房價上漲過快；另一方面，人們的實際購買力無法滿足剛性住房需求，潛在的購買力受到了極大抑制. 出現(xiàn)商品住房總量增加，銷售逐步下降，空置率逐年上升. 這種由于商品房投資的不斷增長和價格的不合理普遍上漲，造成了商品房空置率不斷增大跟人們對住房剛性需求不足之間的矛盾，最終演化成為房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)性失衡的問題.

1.3 政府對房地產(chǎn)調(diào)控情況

2004年至2013年間，商品房作為“特殊商品”，價格持續(xù)快速增長，已經(jīng)遠遠超出了工薪階層的承受能力和實體經(jīng)濟的承受范圍. 盡管政府出臺了相應(yīng)政策，進行一系列調(diào)控干預(yù)，但效果不明顯，大格局依舊.[5]作為我國的支柱型產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展不僅需要發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性配置作用，更需要政府的合理調(diào)控與引導(dǎo)，尤其在供需結(jié)構(gòu)、房地產(chǎn)政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和消費觀念等方面. 2011年4月，對70個大中城市房價水平抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，有56個城市房價上漲，房價持平與下降的分別是5個和9個；在2012年的抽樣調(diào)查結(jié)果中，房價持續(xù)上漲的城市有54個，房價持平與下降的分別是8個.[6]尤其在2011到2012年，房地產(chǎn)投資對我國GDP的貢獻率分別達到了13.09%和13.83%，這一狀況迫使政府展開了一系列的宏觀調(diào)控措施，但總體房價水平仍呈增長態(tài)勢.[7]

2 我國房地產(chǎn)的運行機制

我國房地產(chǎn)市場起步較晚，卻在國家政策扶持下，配以市場的基礎(chǔ)性作用，發(fā)展較快. 從2003年到2011年，全國各地房地產(chǎn)市場處于高速發(fā)展期，也加速了整個城鎮(zhèn)化與城市化進程. 但是，由于房地產(chǎn)業(yè)市場自身的局限性，我國房地產(chǎn)業(yè)的特殊性，時至今日，其結(jié)構(gòu)性失衡明顯. 因此，應(yīng)從市場自身、政府行為、政府行為對市場發(fā)揮的作用來認識房地產(chǎn)市場運行的內(nèi)在機制，分析我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)生供需結(jié)構(gòu)失衡的癥結(jié)所在.

2.1 房地產(chǎn)市場發(fā)展規(guī)律的自身局限性

從20世紀90年代開始，市場作為資源配置的主要形式，在促進房地產(chǎn)發(fā)展的同時，也帶來了房地產(chǎn)壟斷、房產(chǎn)泡沫、房價非理性上漲等現(xiàn)象. 這種市場自身的局限性導(dǎo)致了我國房地產(chǎn)市場的無序.

市場壟斷性 20世紀末，城鎮(zhèn)住房制度改革的頒布，標志著福利分房制度的終結(jié)和商品房制度的開始. 作為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，政府在市場準入、交易規(guī)則、價格管制等方面采取了嚴格的措施. 城市土地資源的有限性造成房產(chǎn)資源的稀缺性，政府在對土地的管制和審批過程中，會造成特定房地產(chǎn)商的壟斷. 一旦個別市場主體獲得房地產(chǎn)市場的主導(dǎo)地位，就會通過行業(yè)壟斷、限制競爭來擴大自身利益，造成房地產(chǎn)資源的浪費和社會公益的缺失，并形成行業(yè)壟斷和價格壟斷. 同時，在房地產(chǎn)供給市場上，由于其自身特性，在固定的地理位置無法流動，只能跟相鄰、相近或相似品進行競爭，競爭呈現(xiàn)閉環(huán)模式，也為價格壟斷造勢助威. 從我國的勒納指數(shù)超過0.4來看，房產(chǎn)價格已經(jīng)偏離了邊際成本，20%的房產(chǎn)商占有著80%的土地資本與銷售市場，從中獲得巨額暴利.[8]

經(jīng)濟外部性 經(jīng)濟外部性導(dǎo)致市場價格不能正確反映房地產(chǎn)的實際成本，其行為只是追求自身利益的最大化，并將自身的負外部性轉(zhuǎn)嫁給社會，屬于個人理性而非社會理性. 目前，我國經(jīng)濟過多依賴房地產(chǎn)業(yè)，對輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)有所忽視，使總體經(jīng)濟失衡，已對其他產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了負外部性. 對于房地產(chǎn)消費市場，高收入人群的購房行為對低收入者同樣產(chǎn)生了極大的負外部性，高收入者購買的商品房空置，低收入者無房可住、無力購買，并且低檔房投入有限，其供給量又在一定程度上限制了低收入者的購買能力. 我國的經(jīng)濟發(fā)展主要依靠投資拉動，房地產(chǎn)業(yè)作為我國的支柱型產(chǎn)業(yè)，對整個國民經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響，可是政府片面地追求高經(jīng)濟增長，對房地產(chǎn)市場缺乏相應(yīng)的監(jiān)管和規(guī)制，房價非理性上漲. 所有的負外部性導(dǎo)致了市場的失靈和政府威信的下降.

信息不對稱 房地產(chǎn)業(yè)上下關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)眾多，并且各方對相關(guān)信息的獲取存在差異. 在交易中，獲取全面且有重要價值的信息，成本相應(yīng)較高，這容易造成交易過程的逆向選擇和道德風險. 一般地，房產(chǎn)商在房地產(chǎn)市場中處于信息優(yōu)勢，購房者處于劣勢地位，造成信息的不對稱，購房者無法準確地比較和判斷商品房的價格標準，從而導(dǎo)致選擇困境. 由于房地產(chǎn)市場的交易成本高、缺少監(jiān)督和必要信息的透明度，房地產(chǎn)的質(zhì)量、銷售、價格情況，對購房者而言均會產(chǎn)生偏差，造成市場失靈. 同時，房地產(chǎn)商品的異質(zhì)性、價格變化和交易的專業(yè)性與復(fù)雜性，都會導(dǎo)致買賣雙方的信息不對稱. 因此，在信息不對稱的情況下，購房者的利益得不到切實保障，這不僅容易引起房地產(chǎn)利益相關(guān)者之間的糾紛，也會引發(fā)一系列的社會矛盾.

2.2 政府宏觀調(diào)控管理不足

隨著我國房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)性矛盾的加深，政府調(diào)控職能越發(fā)凸顯，保障居民住房權(quán)利，讓民眾有尊嚴地生活，是政府的基本職能和應(yīng)盡之責. “建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)與管理，滿足民眾居住之基本需求”，是負責任、求公益和服務(wù)性政府的應(yīng)有擔當. 而現(xiàn)實中的政府似處于一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的“救火”行為中，究其原因主要表現(xiàn)在以下方面.

相關(guān)法律制度缺失 房地產(chǎn)市場的發(fā)展，使我國在經(jīng)濟建設(shè)、城市化進程等方面取得了明顯成效. 但是，政府在頂層設(shè)計、長期規(guī)劃等相關(guān)法律制度方面的實時跟進，緩慢、不足甚至缺失. 這種狀況下，首先，房地產(chǎn)商及其上下產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)基于對利潤最大的追求，就會鉆相關(guān)法律漏洞，利用制度空白，在有限的土地資源供給下，不斷囤積房產(chǎn)和抬高房價，并且商建的房屋多向豪華靠近，中小實用戶型不足，形成高檔房的過度投資閑置和中低檔房的嚴重不足，出現(xiàn)了“不足”和“閑置”兩個極端. 其次，消費者對住房的剛性需求仍在不斷增強，現(xiàn)有的住房空置率又畸高，甚至出現(xiàn)很多爛尾樓、“鬼城”等. 再次，政府在房產(chǎn)施政中沒有充分、高度地重視住房的公益特性，更多地把它視作推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要引擎，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展了，人們反而買不起房. 最后，我國房產(chǎn)業(yè)又變成了一種保質(zhì)增資的重要投資渠道，出現(xiàn)了大量的投機炒房現(xiàn)象. 凡此種種，均是相關(guān)制度、法律滯后甚至無法可依導(dǎo)致的結(jié)果.

房地產(chǎn)投資增長過快過熱 房地產(chǎn)作為我國經(jīng)濟發(fā)展的支柱型產(chǎn)業(yè)，不僅帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更加速了城市化進程. 目前，針對房地產(chǎn)市場上的巨額利潤，房地產(chǎn)投資數(shù)額逐年增加，投資比重逐年增大，帶動部分制造業(yè)和采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資增快和股市投資過熱的現(xiàn)象. 截止2013年，房地產(chǎn)及其上下游產(chǎn)業(yè)的投資遠遠高于國際公認的房地產(chǎn)開發(fā)投資比重占GDP 5%的要求.[9]同時，由于地方財政對房產(chǎn)業(yè)的嚴重依賴，經(jīng)濟增長又過分依靠房產(chǎn)業(yè)的發(fā)展拉動，在追逐巨大財富累積效應(yīng)驅(qū)動下，投機商一再炒作，使房價不斷虛高，甚或出現(xiàn)官商相互默許、彼此照應(yīng)，進一步推漲房價，從而出現(xiàn)了房地產(chǎn)投資增長的過快過熱效應(yīng).

保障性住房供給不足 在我國“十二五”發(fā)展規(guī)劃期間，政府明確了針對不同收入群體，采取差異化的住房保障供給政策：低收入群體的廉租房建設(shè)，中等偏下收入群體的租賃房建設(shè)，中高收入群體租賃和購買相結(jié)合的商品房建設(shè). 但是，由于地域和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，統(tǒng)計標準不一，加上統(tǒng)計制度與方法不盡完善，對低收入人群數(shù)量和保障性住房需求總量的預(yù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺乏可信性；在籌建與供給上，政府雖然鼓勵開發(fā)商投資建設(shè)，但缺乏有效的激勵和監(jiān)管機制，導(dǎo)致保障性住房融資渠道單一、籌建困難，且建成的住房質(zhì)量差. 事實上，對于全國統(tǒng)一一盤棋政策下的各地保障性住房來說，基本情況仍表現(xiàn)出供給嚴重不足的一致性.

2.3 政府對市場引導(dǎo)的缺位

作為生活必需品，“居者有其屋”是政府追求的目標. 住房是人們生存的基礎(chǔ)，具有社會性、商品性、準公共產(chǎn)品屬性. 保障大眾的居住權(quán)利關(guān)系到社會穩(wěn)定和國家的長久治安，更是政府義不容辭的責任，但是，我國房產(chǎn)業(yè)發(fā)展的事實卻表明：

貨幣與財政政策的低效 房屋是居民棲身之所，安居才能樂業(yè). 近些年，國家通過從緊的貨幣政策和穩(wěn)健的財政政策對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控，在利率、銀行準備金率和稅收等調(diào)控手段的聯(lián)合舉措下，并沒能起到很好平抑房價過快增長的作用，更沒有改變房地產(chǎn)市場供需結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)狀. 目前，政府實施了新一輪的貨幣和財政政策，并實時根據(jù)房地產(chǎn)市場變化進行動態(tài)調(diào)整，注重松緊適度，調(diào)控適宜，在維護房價穩(wěn)定和提供大面積的保障性住房的前提下，希望能為房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)調(diào)整提供良好的契機.

保障性住房投資比重偏低 據(jù)統(tǒng)計，截止2010年底，我國城鎮(zhèn)保障性住房面積覆蓋率已達7%～8%，城市居民人均住宅面積達30m2，農(nóng)村達33m2. 在未來幾年內(nèi)，國家還計劃新建3 600萬套保障性住房，到“十二五”末，我國城鄉(xiāng)保障性住房面積覆蓋率將會提高到20%.[10]但是，隨著我國城鎮(zhèn)化與城市化進程的快速發(fā)展，城市人口的迅猛增加，也對保障性住房提出了嚴峻的挑戰(zhàn). 并且由于保障房利潤空間小，資金回籠慢，相較于高檔房和公寓式酒店建設(shè)而言，開發(fā)商視其為“雞肋”工程，截止2013年，投資比例一直偏低. 同時國家巨額的總量資金投入被各地分配后，投資比重仍處低位. 當前，政府為了緩解中低檔住房供應(yīng)不足的壓力，實施了農(nóng)村危房改造和城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造工程，目的也是為了促進房地產(chǎn)供需結(jié)構(gòu)向均衡的方向發(fā)展.

房產(chǎn)信息缺乏透明性 我國房產(chǎn)業(yè)不能滿足協(xié)調(diào)發(fā)展和居住的實際需要，不僅僅是土地資源的稀缺性，還由于房地產(chǎn)市場信息不對稱、不透明造成了房產(chǎn)的嚴重投機炒作. 我國的商品房價格指數(shù)是在對各城市的抽樣企業(yè)自我報價中確定的，并不能代表房地產(chǎn)市場的實際成交價格，而且大多數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)商利用消費者“買漲不買跌”的消費心理，過度炒作房價，對房價進行虛假宣傳，導(dǎo)致房地產(chǎn)秩序的混亂和房產(chǎn)價格的波動. 同時，我國的二手房市場發(fā)展還不成熟，政府、房產(chǎn)商和消費者把極大多數(shù)時間、精力、財力花在新建房的開發(fā)上，形成了新建房成本過高與二手房被動閑置的矛盾，進一步扭曲了房地產(chǎn)價格的形成機制.

3 我國政府在干預(yù)市場中存在的問題

房地產(chǎn)作為我國支柱型行業(yè)，是政府調(diào)控的重中之重，盡管政府每年出臺各種房地產(chǎn)政策，但房價持續(xù)上漲，結(jié)構(gòu)失衡依然嚴重. 不可否認，在我國房業(yè)市場中，政府作為調(diào)控引導(dǎo)的關(guān)鍵舵手，存在著管理缺位與越位，施政手段“一刀切”，措施有限且立法緩慢，財政與貨幣運用的效果不明顯等現(xiàn)象.

3.1 政府管理越位

對于房地產(chǎn)投資的過熱與失衡，各級各地政府不應(yīng)把土地資源作為提高政績的“法寶”，應(yīng)致力于追求政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)的全面發(fā)展. 有些地方政府為片面追求經(jīng)濟快速發(fā)展，人為地將其他資源全部用于房地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)中；部分地方官員為了提高個人政績，利用土地資源招商引資，大搞政績與形象工程；在土地交易中，政府依靠土地征用的低成本和出讓的高價格，從中獲取巨大利益，與民爭利；有些地方政府憑借自身優(yōu)勢，強制干預(yù)房地產(chǎn)市場的正常運轉(zhuǎn)，如通過“輿論控制”“強拆遷”“購房落戶”等各種方式，發(fā)布人為虛造的房地產(chǎn)正面信息和住房需求，為房地產(chǎn)投資商創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，從而助推房價非理性上漲房產(chǎn)泡沫.

3.2 政府管理缺位

我國房地產(chǎn)市場從成本定價、市場定價、開發(fā)商決定市場定價到自由定價，經(jīng)歷了萌芽、成長到繁榮的過程，房地產(chǎn)商在利益驅(qū)使下，逐漸形成了“產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”，壟斷了整個房地產(chǎn)業(yè)鏈. 政府出于保護房地產(chǎn)業(yè)正常合理的發(fā)展需要，必須對房地產(chǎn)市場發(fā)展中各階段動態(tài)地實施調(diào)控和管制措施，呵護整個房地產(chǎn)市場及上下產(chǎn)業(yè)鏈健康有序的運行. 然而，面對房地產(chǎn)業(yè)在畸形發(fā)展中逐漸攫取越來越多的巨額財富的暴利行為，地方政府借發(fā)展經(jīng)濟之名，為了從房地產(chǎn)業(yè)的財富暴利中分得一杯羹，基本上采取了聽之任之的方式，有的甚至默許投機和炒房等. 政府這種曖昧的管理態(tài)度，促推了投機炒房大行其道，如“炒房團”的盛極，導(dǎo)致了房價的持續(xù)高漲. 同時，政府主導(dǎo)的針對低收入群體的廉租房等保障政策，自1998年實施到目前為止，在291個地級市中，仍有70個地級市沒有落實. 隨著社會轉(zhuǎn)型的加快，現(xiàn)有的房地產(chǎn)市場會使廉租房的需求缺口進一步加大，而政府的管理缺位、落實乏力，反過來會加劇房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)失衡的矛盾.[11]總之，無論是哪一級政府的管理失效，帶給國家的是社會公平缺失，甚至是社會的不和諧因素.

3.3 調(diào)控策略和手段不盡合理

在調(diào)控手段上，我國政府在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控過程中存在簡單的“一刀切”現(xiàn)象，將所有土地資源的交易、轉(zhuǎn)讓、買賣實施統(tǒng)一政策規(guī)定，對開發(fā)商資格審查、土地流轉(zhuǎn)、現(xiàn)金流動、信貸辦理未按性質(zhì)、資質(zhì)細分區(qū)別，使得參與房地產(chǎn)競爭者混亂無序，整個房地產(chǎn)的良性競爭空間相對縮小. 在調(diào)控策略上，雖然出臺了有關(guān)法律政策，但數(shù)量有限，且嚴重滯后. 例如，1983年出臺的《住宅法》，1987年頒布的《土地法》，1988年出臺的《房地產(chǎn)法》，均缺乏與時俱進的修訂完善，有的已經(jīng)不適合現(xiàn)實情況. 房地產(chǎn)業(yè)關(guān)乎著整個國民經(jīng)濟，在發(fā)展中會不斷出現(xiàn)新情況、新問題，政府需要不斷完善已經(jīng)發(fā)揮了還將繼續(xù)發(fā)揮作用的法律制度，同時還要制定一些新的政策法規(guī)，為房地產(chǎn)的穩(wěn)步發(fā)展來保駕護航. 在經(jīng)濟政策上，政府過分依賴于從緊的貨幣政策和寬松的財政政策，企圖把房價快速地控制下來，但從整個國家的宏觀經(jīng)濟面上，這種局部微調(diào)并不能徹底扭轉(zhuǎn)房地產(chǎn)過熱、房價過高、房產(chǎn)結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)狀，反而出現(xiàn)了“治標不治本”的尷尬局面.

4 我國政府在房地產(chǎn)市場中的角色定位與行為措施

我國房地產(chǎn)業(yè)占我國GDP比重達6.6%，占投資比重在達25%，與之關(guān)聯(lián)的上下游產(chǎn)業(yè)多達60余個，發(fā)展的好壞直接關(guān)系到整個國民經(jīng)濟的健康運行.[12]由于市場自身的局限性和房地產(chǎn)業(yè)的特殊性，需要政府負責任地根據(jù)實際情況適時適度地采取必要的宏觀調(diào)控措施，并最終通過市場發(fā)揮出應(yīng)有的作用.

4.1 完善房地產(chǎn)市場法律體系

我國相關(guān)的房產(chǎn)政策大多以規(guī)范性文件為主，盡管具有法律效力，但管制效果和制度約束并不嚴格，易造成管理上的模糊、混亂，甚至出現(xiàn)漏洞與空白，導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)動力不足. 因此，建立與完善我國的房地產(chǎn)市場法律體系具有十分的現(xiàn)實必要性. 首先，針對房地產(chǎn)的投資性和投機性，政府應(yīng)出臺房產(chǎn)投資的相關(guān)法律，在土地審批、資產(chǎn)審核、資質(zhì)審查、信貸與銷售等方面建立嚴格的法律條款，明確各個主體的相關(guān)責任. 其次，房地產(chǎn)市場的關(guān)聯(lián)性強，利益多元化，應(yīng)通過法律手段明確政府、開發(fā)商與物業(yè)管理、購房者、以及媒體和大眾群體在房地產(chǎn)業(yè)中的各自行為規(guī)范. 再次，住房是生活必需品，打擊在房地產(chǎn)市場中哄抬房價、暗箱操作不法行為的同時，設(shè)計科學(xué)合理的租賃制度，注重產(chǎn)權(quán)保護，明確租賃雙方的責任和權(quán)益. 最后，針對政府主導(dǎo)的安居工程，通過不斷完善審核與動態(tài)監(jiān)管機制，來促進住房供給的多元化.

4.2 規(guī)范新城開發(fā)與舊城改造建設(shè)工作

根據(jù)預(yù)測，到2030年，我國將會有60%以上的人口生活在城市中，城市化、城鄉(xiāng)一體化逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展新動力.[13]城鎮(zhèn)化不僅是對具備條件的鄉(xiāng)村開發(fā)建設(shè)新城，也指對城市內(nèi)老城區(qū)和城中村的二次改造，即對舊城的改造建設(shè). 隨著新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)和城市人口的大量集聚，傳統(tǒng)的城市布局已不能適應(yīng)城市化的發(fā)展要求，需要在科學(xué)論證、合理規(guī)劃、統(tǒng)籌安排的前提下，開展對新城開發(fā)和舊城改造的建設(shè)工作. 首先，在新城區(qū)開發(fā)建設(shè)中，依托區(qū)位及土地資源優(yōu)勢，要對新城區(qū)的功能定位清晰明確，布局結(jié)構(gòu)規(guī)范合理，既滿足目前城市發(fā)展的土地供應(yīng)需求，又給未來發(fā)展留足空間和余地. 其次，在舊城改造中，對于拆遷與容積率問題，必須保證街道數(shù)量與面積，留足公共空間和與完善基礎(chǔ)設(shè)施，以此來維系文脈，挖掘舊城區(qū)潛力. 通過一系列合理的規(guī)劃設(shè)計，形成舊城改造和新城開發(fā)建設(shè)相輔相成的完備體系.

4.3 調(diào)整供需結(jié)構(gòu)，健全住房保障體系

在2000—2009年間，經(jīng)濟適用房的投資金額占總投資比例由14.2%縮小到4.4%，全國目前現(xiàn)有保障性住房大約1 300萬套，可實際需求大約是7 700萬套，保障性住房供不應(yīng)求，缺口很大.[14]反觀我國房地產(chǎn)業(yè)市場現(xiàn)狀，結(jié)構(gòu)失衡嚴重，市場對資源配置受限，完全依靠市場能力來解決失衡問題已不切實際. 那么，作為民生工程，政府為保障低收入群體的住房權(quán)利，保證保障性住房的有序建設(shè)，必須從市場能力、管理決策等各個角度來綜合構(gòu)健立體的住房保障體系：建立經(jīng)濟適用房、廉租房和住房公積金制度，實現(xiàn)保障住房的全覆蓋；利用政策扶持和產(chǎn)業(yè)帶動，吸引外資參與公共保障房的建設(shè)，實現(xiàn)公共資源的公平善用；與此同時，還可把已經(jīng)開發(fā)出來的符合保障房標準的空置商品房，通過合適的經(jīng)濟方式與法律途徑，部分地納入到保障房分配中來，將政府供給與市場供給相結(jié)合，從而完善房地產(chǎn)的市場結(jié)構(gòu)，合理控制房價漲幅，引導(dǎo)居民理性購房，最終實現(xiàn)住房總需求與總供給的基本均衡.

在經(jīng)濟發(fā)展中和城市化進程中，房地產(chǎn)業(yè)顯得尤為重要，但是目前房價高、房產(chǎn)泡沫和房產(chǎn)空置困境依然存在. 政府對房地產(chǎn)調(diào)控是一項復(fù)雜、龐大的系統(tǒng)工程，對于雙軌制轉(zhuǎn)型期的中國，需要政府、市場、社會民眾的共同努力. 由于市場自身的局限性和房地產(chǎn)業(yè)的特殊性，為保障各階層的居住權(quán)，實現(xiàn)“居者有其屋”的目標，政府必須進行宏觀調(diào)控，在擺正自身位置的同時，將產(chǎn)業(yè)、土地、稅收、金融等等各項政策結(jié)合起來，制定有利于實現(xiàn)民眾住房最優(yōu)化策略，并逐步形成一整套法律制度，借助合理的政策杠桿來撬動整個房地產(chǎn)市場的良性運行. 總之，政府作為房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控者，不僅要重視房地產(chǎn)業(yè)帶動經(jīng)濟發(fā)展的作用，更要關(guān)注國計民生，帶給老百姓安居樂業(yè)和社會和諧；必須從我國國情出發(fā)，將短期的經(jīng)濟利益與長期的社會效益相結(jié)合，綜合考量政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)和環(huán)境等因素，從而不斷地完善國家房產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展機制與體制.

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(責任編輯：陳 丹)

Problems of Government in Regulation of Real Estate Market in China

WU Xiao

(Institute of Management, Guangxi University for Nationalities, Nanning 530006, China)

As a manager of the real estate market, it is the main function for a government to regulate and guide the real estate market in China, to maintain the stability of this market. As a “barometer”of the national economy, the real estate market attracts more and more attention from the government, consumers and experts. Since 2008, the price of the real estate rose irrationally, and now, a unreasonable supply-demand struture, an obvious confusion and disorder, which the government is to blame for somehow. It is imperative to face a government’s lack or deficiency of management, to examine and reshape government action, and the government should adjust thinking and integrate China’s real estate market resources deeply.

Real estate; Real estate market; Real estate regulation and control

F293.3

A

2095-4476(2015)05-0038-06

2015-03-26;

2015-04-20

廣西民族大學(xué)2014年研究生教育創(chuàng)新計劃項目(gxun-chx2014026)

吳 肖(1989－ ), 男, 湖北鐘祥人, 廣西民族大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生, 主要研究方向: 城市公共管理.