俞海山

摘要：正義性問題是鄰避沖突研究中的基本問題。鄰避沖突的行為主體主要是政府和公眾.因此鄰避沖突的正義性可從政府行為和公眾行為兩方面來分析。從政府行為方面來說，在鄰避項目決策和鄰避沖突處理過程中，政府只要讓公眾充分參與決策并進行充分的信息公開，就能實現(xiàn)程序正義。但是，要實現(xiàn)實體正義，政府必須對鄰避項目的周邊居民進行相應(yīng)補償，包括提供經(jīng)濟補償和提供正外部性項目。從公眾行為方面來說，在鄰避項目決策參與和鄰避沖突中，只要其目標是為了謀取正當利益而不是謀取非法利益，采取的是合法手段而不是非法手段，那么就都具有正義性。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突；正義性；外部性

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X（2015）05-0065-05

一、鄰避沖突及其在中國的發(fā)展趨勢

“鄰避”（“Not In My Back Yard”，簡稱NIMBY）一詞源于國外，直譯意為“別在我家后院”。鄰避沖突一般是指政府部門規(guī)劃的項目或公共設(shè)施，其產(chǎn)生的效益為全體社會成員（或社會部分成員，但至少超過不良后果承擔者的數(shù)量）所共享，但其可能帶來的不良后果卻由附近居民來承擔，于是受到選址周邊居民的反對，與項目投資興建者或當?shù)卣l(fā)生沖突。

鄰避沖突最早出現(xiàn)在歐美國家以及日本。隨后，伴隨著工業(yè)化和城市化的推進，新興工業(yè)化國家以及我國臺灣地區(qū)也曾一度出現(xiàn)較嚴重的鄰避沖突。20世紀80年代，M.J.Dear、S.M. Taylor和William Glaberson等人將鄰避沖突作為當時都市地區(qū)沖突的主要形式。我國大陸典型的鄰避沖突較早可以追溯到2007年的廈門PX項目事件。2010年以后我國開始頻繁地、大規(guī)模地出現(xiàn)鄰避沖突，例如2010年的廣東番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項目、2012年的四川什邡宏達鉬銅項目和寧波鎮(zhèn)海PX項目、2014年的杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項目等等，均引發(fā)了大規(guī)模的鄰避沖突。

鄰避沖突起因于鄰避項目。鄰避項目是指那些雖然有益于社會整體利益，但對周邊生態(tài)環(huán)境、居民身心健康、房產(chǎn)價值、美學(xué)景觀等有危害或有潛在危害的設(shè)施和投資項目。鄰避項目有兩個重要特征：負外部性、公益性，因此簡單說，鄰避項目是指那些具有負外部性、具有公益性的可能造成鄰避沖突的投資項目。這里應(yīng)當把鄰避項目與一般的環(huán)境污染項目區(qū)分開來。前者盡管對小部分人的利益產(chǎn)生危害，但總體上有助于社會整體利益，具有公益性，因此，從某種意義上說，鄰避項目是不得不興建的項目；而后者總體上對社會整體利益有害，只是有利于個別人或者極小部分人，沒有公益性，因此完全不必興建。

鄰避沖突往往表現(xiàn)為政府一方與公眾一方之間的博弈。政府一方往往以經(jīng)濟發(fā)展、社會所需、對環(huán)境和人身無害為由主張鄰避項目的投資興建，而公眾一方往往以生態(tài)環(huán)境保護、人身安全與健康保護為由反對鄰避項目的投資興建。近幾年，我國鄰避沖突經(jīng)常表現(xiàn)為公眾進行游行示威，要求政府停止興建鄰避項目，或者要求政府收回興建鄰避項目的決策，并夾雜著要求問責(zé)政府（及其官員）、堵塞交通甚至焚燒汽車、與警察發(fā)生暴力沖突等行為；同時，政府則進行相應(yīng)解釋、相應(yīng)防控直至逮捕個別參與者，最后會作出繼續(xù)實施鄰避項目、改變鄰避項目選址或停止實施鄰避項目的決策。

未來，我國的鄰避沖突可能會愈演愈烈。因為：（1）環(huán)保運動興起，這是世界和中國的大背景、大趨勢。世界環(huán)保運動興起于20世紀60年代，中國環(huán)保運動要晚得多，大概起步于20世紀80年代，但發(fā)展很快。可以預(yù)期，世界環(huán)保運動必然帶動中國環(huán)保運動，使中國公眾的環(huán)保意識顯著增強，環(huán)保行為日益普遍。（2）我國生態(tài)環(huán)境的供求矛盾進一步激化。一方面，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展和居民收入提高，居民的需求層次不斷提升，公眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的訴求必然日益增強；另一方面，中國生態(tài)環(huán)境仍呈“局部改善、整體惡化”的趨勢。這兩方面的結(jié)果，使中國生態(tài)環(huán)境的供求矛盾日益突出，因生態(tài)環(huán)境問題引發(fā)的公眾上訪數(shù)量不斷增長。（3）民主化的推進和公眾參與意識的增強。集權(quán)主義下，公眾一切聽命于政府與集權(quán)人物，不可能產(chǎn)生鄰避運動和鄰避沖突；充分民主下，鄰避項目在很大程度上由公眾自己決定，鄰避沖突也較少發(fā)生——因此民主化和公民參與有助于減少和解決鄰避沖突。這就是說，在集權(quán)、民主兩個極端，一般不可能發(fā)生鄰避沖突，這已為世界各國的實踐所證明。當前我國正處于民主化推進期和公民意識增強期，民主政治的發(fā)展、公眾權(quán)利意識與參與意識的增強，形成了鄰避沖突的政治空間和主體基礎(chǔ)，使得公眾有欲望、有條件表達自己的訴求，這會在一定程度上導(dǎo)致鄰避沖突增加。（4）信息技術(shù)因素的推動。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第35次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，中國互聯(lián)網(wǎng)普及率從2005年12月的8.5%上升為2014年12月的47.9%，網(wǎng)民規(guī)模相應(yīng)地由1.11億上升為6.49億，中國成為世界上網(wǎng)民最多的國家。在網(wǎng)絡(luò)背景下，公眾能通過因特網(wǎng)、短信、微信等途徑獲得與鄰避沖突相關(guān)的信息和知識，這為公眾政治參與提供了較好的信息技術(shù)條件，使公眾能在很短時間內(nèi)對鄰避項目獲得認知或產(chǎn)生共鳴，并可能迅速在一定區(qū)域內(nèi)集聚大量公眾，由此可能導(dǎo)致鄰避沖突在短時間內(nèi)形成和擴散。（5）鄰避沖突的實踐“示范”效應(yīng)。在當前中國的現(xiàn)實中，有的人（村、社區(qū)等）理性地、平和地運用體制內(nèi)的合法手段，向地方政府提出鄰避訴求，但不少地方政府部門不斷“推”、“拖”，結(jié)果往往是多年努力仍不見效。而有的人（村、社區(qū)等）采用體制外的、激烈的甚至是不合法的手段向地方政府施壓，卻在短時間內(nèi)解決了鄰避訴求，獲得了巨大補償或者達到了鄰避項目終止的目的。實際上，經(jīng)?？梢杂^察到的現(xiàn)象是：鄰避沖突的規(guī)模越大、影響越大、持續(xù)越久，則鄰避項目被終止的可能性也就越大?，F(xiàn)實中的這種反向“示范”效應(yīng)，使不少人以“鬧大”為手段，致使鄰避沖突不斷加劇，直至演變?yōu)榇笠?guī)模的群體性事件。

二、鄰避沖突中的正義性問題

正義一般分為程序正義和實體正義，前者是指從事某種行為或者作出某種決策的過程、方式的公平公正，它強調(diào)過程的公平公正；后者是指某種行為或決策使不同群體獲得的社會資源公平公正，它強調(diào)結(jié)果的公平公正。但無論是程序正義還是實體正義，都是正義的組成部分，缺一不可，都是社會發(fā)展的價值追求。

鄰避項目的重要特征是具有外部性，而外部性的重要特征是存在收益與成本的不對稱性，即存在非正義性，因此正義性問題是鄰避沖突研究中的一個基本問題。鄰避沖突的行為主體主要是政府、公眾兩類，一般情況下，政府是鄰避項目的決策者和主張者，公眾是鄰避項目的抗議者和反對者。因此，從邏輯上說，鄰避沖突的正義性可以從政府行為、公眾行為兩方面來分析。

1.政府行為的正義性

從政府方面來分析，鄰避沖突是否正義主要取決于政府在鄰避項目決策中是否具有程序正義和實體正義。

在程序正義領(lǐng)域，政府行為是否正義主要看政府的鄰避項目決策是否民主、信息是否公開兩方面。在鄰避項目決策中，如果政府充分、廣泛地聽取了公眾意見，讓公眾參與決策，而且決策過程與決策結(jié)果等信息充分地、及時地向公眾公布，那么就可以認為政府的鄰避項目決策行為具有程序正義性。反之，如果政府的決策沒有公眾參與、沒有征求公眾意見、沒有向公眾公開，或者公眾參與不足、信息公開不足，那么就可以認為政府的鄰避項目決策行為沒有程序正義性。在中國，政府及其官員長期以來存在著“為民作主”的思想，許多地方政府在作出是否興建鄰避項目、鄰避項目選址何處等決策時很少聽取公眾意見和建議，而往往是按照“最低成本”甚至按照“公眾最小抵抗”原則進行封閉決策（至多聽取有關(guān)專家意見），決策過程也不公開，最后只是把決策結(jié)果告知公眾。政府的這種做法，雖然其出發(fā)點是為了公眾整體利益，但顯然缺乏程序正義性。例如，廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項目，從2004年確定選址、2006年通過審批到2009年開始征地，這漫長的5年中，政府既沒有向公眾通報情況，也沒有召開聽證會，甚至項目所在地的村民大多數(shù)人不知道有該項目的存在。這一決策過程既沒有公眾參與，也缺乏足夠的信息公開，因此可以說政府的鄰避項目決策行為缺乏程序正義性。于是，在政府公布項目的選址決策結(jié)果后，引起了周邊居民的擔心和強烈反對，鄰避沖突由此產(chǎn)生。

實際上，專家、政府、公眾對鄰避項目的風(fēng)險的認知和評估是有重大差異的。專家和政府主要是根據(jù)風(fēng)險發(fā)生的概率和影響程度來對風(fēng)險進行界定和評估的，而公眾主要是基于污染項目危險的特性和自身經(jīng)驗來對風(fēng)險進行界定和評估的。我國不少地方，由于鄰避項目決策中公眾參與缺失，使得公眾與政府不能有效地進行風(fēng)險評估、利益補償方面的溝通，導(dǎo)致公眾對專家的論證和政府部門的決策產(chǎn)生懷疑，對政府和專家提供的環(huán)境風(fēng)險評估結(jié)論不認可，對政府決策的結(jié)果不信任。

在實體正義領(lǐng)域，政府行為是否正義主要看政府對鄰避項目有沒有進行補償、補償是否足夠兩方面?，F(xiàn)實中，鄰避項目有眾多的負外部性，表現(xiàn)為多種類型：（1）污染類項目，例如垃圾填埋場或焚燒場、磁懸浮、飛機場、高架公路等，主要產(chǎn)生廢水、廢氣、噪音等污染物，客觀上可能危害周邊居民的身心健康；（2）風(fēng)險聚集類項目，例如核電廠、化工廠、變電站、加油站等，此類項目正常情況下可能沒有大的危害，但一旦發(fā)生意外（例如核泄漏、化工廠爆炸事故等）則危害極大；（3）心理不悅類項目，例如殯儀館、火葬場、墓地、精神康復(fù)中心、監(jiān)獄、傳染病醫(yī)院等，此類項目主要是導(dǎo)致周邊居民主觀感覺上不舒服?？傊彵茼椖康耐獠啃约瓤杀憩F(xiàn)為對周邊居民造成身心危害，也可表現(xiàn)為使周邊居民產(chǎn)生心理不適，還可表現(xiàn)為致使鄰避項目周邊的房產(chǎn)等居民資產(chǎn)貶值等。

外部性的重要特征是成本與收益不對稱。鄰避項目具有負外部性，其收益為社會全體成員（至少為一個區(qū)域內(nèi)的全體成員）所共享，而危害和成本主要由周邊居民承擔，顯失正義性。為了維護正義性，政府必須對鄰避項目的周邊居民進行補償。如果政府沒有對周邊居民進行補償或補償不足，則意味著政府的決策行為缺乏實體正義性。鄰避項目中實體正義的缺乏，使項目的周邊居民產(chǎn)生相對剝奪感，于是這些居民就會產(chǎn)生反對鄰避項目興建與運行的強烈動機和集體行動邏輯。

2.公眾行為的正義性

從公眾方面來分析，絕大多數(shù)學(xué)者認為，鄰避沖突是否正義取決于公眾行為是出于“公益”還是出于“自利”。對這一問題，大概有三類不同的回答：

第一類學(xué)者認為，鄰避沖突的興起是公眾環(huán)保意識覺醒、自身權(quán)利意識覺醒的產(chǎn)物，是公眾對自身合法利益和公平正義的追求，對社會能起到積極作用，有助于糾正行政和技術(shù)精英的決策失誤或不良偏好，維護公民的合法權(quán)利和社會整體利益，因此是正義的。例如，美國學(xué)者Jan Hancock等認為，人們擁有免受有害污染的基本公民權(quán)，當政府的工程項目選址侵害了居民的權(quán)利而且沒采取任何措施予以補償或安撫時，他們的抗議情緒甚至行動可以理解，而且合理合法。還有學(xué)者從環(huán)境正義出發(fā).認為鄰避沖突的本質(zhì)是公民追求生活環(huán)境權(quán)平等權(quán)的環(huán)境正義運動。我國大多數(shù)學(xué)者也認為，鄰避項目引起的群體性事件在性質(zhì)上絕大多數(shù)都是公眾的維權(quán)事件，都是當事者在現(xiàn)行體制范圍內(nèi)希望以合法手段來維護其自身合法權(quán)益，這些事件只是一種公眾表達利益訴求或情緒的方式。

第二類學(xué)者認為，鄰避沖突是公眾追求個人利益的產(chǎn)物，是公眾出于“自利”的結(jié)果，當然是非正義的。R. W. Lake將鄰避沖突視為狹隘的地方主義，認為這種狹隘、自私的觀念妨礙社會福利的實現(xiàn)，并將社會問題無法解決的原因歸于鄰避主義的思考模式。⑩類似地，我國學(xué)者李志青認為，鄰避主義的集體選擇在一定意義上是以鄰為壑，因此缺乏正義性。

第三類學(xué)者認為，公眾行為的正義性取決于鄰避行為產(chǎn)生的原因，取決于與公眾相對應(yīng)的政府行為的正義性。例如，我國臺灣學(xué)者丘昌泰認為，當政府刻意關(guān)閉民眾參與決策的管道時，如果公眾的鄰避行為是為了爭取環(huán)境權(quán)與生存權(quán)，則是理性的；如果公眾的鄰避行為是從自利、自私的觀點出發(fā)謀取環(huán)保回饋，則是非理性的。顯然，公眾的前一種鄰避行為是正義的，后一種鄰避行為是非正義的。

而筆者以為，公眾參與鄰避沖突，無論是出于“公益”還是“自利”（況且，鄰避沖突中的公眾行為究竟是出于“公益”還是出于“自利”，其實是很難判斷的，也無法用客觀的標準來衡量），只要其目標是為了謀取正當利益而不是謀取非法利益，采取的是合法手段而不是非法手段，就都具有正義性。如果公眾借鄰避沖突謀取非法利益，或者采取非法手段，就是非正義的。據(jù)此，如果公眾在鄰避沖突中通過游行示威等正常的合法途徑表達自己的利益訴求，則是正義的；如果公眾在鄰避沖突中有打砸搶、焚燒汽車等行為，即使其利益訴求是正當?shù)模驗槭侄问欠欠ǖ?，因而也是非正義的。

三、鄰避沖突中政府維護正義的責(zé)任

政府作為公共意志的代理人，以整個社會公眾福利最大化為宗旨，而維護公平正義，就是政府實現(xiàn)公眾福利最大化的基本條件和重要路徑。鄰避項目負外部性的存在違背了正義原則，也為政府治理鄰避沖突找到了突破口。Robert D.Bullard指出，“環(huán)境問題若不與社會正義聯(lián)系起來便不會得到有效的解決”。因此，治理外部性、尋求正義從而治理鄰避沖突是政府義不容辭的責(zé)任。

早在1998年，美國環(huán)境保護署（EPA）就設(shè)立了維護環(huán)境正義的專門機構(gòu)——環(huán)境正義辦公室，并對環(huán)境正義給出了界定，即“不分種族、膚色、原始國籍或收入，所有人在環(huán)境法律、規(guī)則與政策的發(fā)展、執(zhí)行與強制施行上，都必須被平等地對待并能有意義地參與”。所謂“平等地對待”，就是指任何一個群組（包括種族、民族或按照社會經(jīng)濟條件劃分的群組）都不應(yīng)當不合比例地承受工業(yè)、市政或商業(yè)活動所產(chǎn)生的不良環(huán)境影響，也不應(yīng)當不合比例地受到聯(lián)邦、州、地方政府和部落的計劃與政策的影響。所謂“有意義地參與”，主要包括四個方面：公民應(yīng)該有意識地參與任何會影響其生活環(huán)境與健康的決策活動；公民的意見表達應(yīng)該能夠影響管理者的決策；決策過程應(yīng)該考慮到公民所關(guān)注的問題：決策制定者應(yīng)該能夠確認哪些人可能會受到傷害，并且?guī)椭麄儏⑴c決策過程。顯然，這里所謂的“平等地對待”實質(zhì)上就是追求實體正義，所謂“有意義地參與”實質(zhì)上就是追求程序正義。

從理論上說，在鄰避項目決策和鄰避沖突處理過程中，政府只要讓公眾充分參與決策，并進行充分的信息公開，就能實現(xiàn)程序正義。但是，要實現(xiàn)實體正義，政府必須治理外部性。根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的基本理論，治理外部性的基本方法就是“外部性內(nèi)部化”。對此，聯(lián)合國早在1992年就已明確：“國家當局應(yīng)該努力促使內(nèi)部負擔環(huán)境費用”。根據(jù)治理鄰避沖突的國際經(jīng)驗，為實現(xiàn)實體正義，政府應(yīng)當對鄰避項目周邊的利益受損者（即負外部性的遭受者）進行補償，具體有兩種路徑和手段：提供經(jīng)濟補償、提供正外部性項目。從性質(zhì)上分類，前者是經(jīng)濟補償，后者是非經(jīng)濟補償。

1.提供經(jīng)濟補償

提供經(jīng)濟補償，目的是使鄰避項目本身存在的負外部性內(nèi)部化，從而消除負外部性。這種補償可能有兩種情形：（1）如果鄰避項目的外部性僅涉及一個區(qū)域，是一個區(qū)域內(nèi)部的事務(wù)，那就應(yīng)該由區(qū)域政府對鄰避項目周邊居民進行經(jīng)濟補償。補償?shù)姆绞娇梢允侵苯酉蛟馐茇撏獠啃缘墓娭Ц督疱X，也可以是稅費減免。但無論采取哪一種方式，提供經(jīng)濟補償都應(yīng)當遵循如下原則：補償多少應(yīng)當與遭受的外部性相一致，即離鄰避項目越近、遭受外部性越多的居民應(yīng)補償越多；離鄰避項目越遠、遭受外部性越少的居民應(yīng)補償越少。（2）如果鄰避項目的外部性涉及不同區(qū)域（這種外部性可稱為區(qū)域間的外部性），就應(yīng)該進行區(qū)域之間的補償。例如，如果在一個區(qū)域內(nèi)建設(shè)鄰避項目，而鄰避項目的益處被另一區(qū)域分享，那就應(yīng)當由后者對前者進行補償。Gregory E.McAvoy研究提出了鄰避項目補償?shù)膬蓞^(qū)模型（two-region model），即在同一政府管轄下的兩個區(qū)域，一區(qū)負責(zé)布局鄰避設(shè)施，而另一區(qū)負責(zé)納稅，給鄰避設(shè)施布局區(qū)域提供補償。

以提供經(jīng)濟補償?shù)姆绞街卫磬彵軟_突，原則上應(yīng)當保持“兩個一致”：（1）經(jīng)濟補償?shù)娜巳悍秶c遭受負外部性的人群范圍一致，即必須而且僅僅補償那些遭受負外部性的人群。如果補償?shù)娜巳悍秶∮谠馐茇撏獠啃缘娜巳悍秶瑒t意味著有一部分人遭受了負外部性但沒有得到補償，有失正義：如果補償?shù)娜巳悍秶笥谠馐茇撏獠啃缘娜巳悍秶?，則意味著有一部分人沒有遭受負外部性但得到了補償，同樣有失正義。（2）經(jīng)濟補償金額要與負外部性在量上一致。在補償金額上，對遭受負外部性的人群過度補償與補償不足，是一個問題的兩個方面，都是非正義的。然而，要準確測定鄰避項目負外部性的量很難。在實踐中，各國確定鄰避項目負外部性的量，從而確定經(jīng)濟補償額度主要有市場談判、市場拍賣兩種方式。研究表明，雖然經(jīng)濟補償在很多時候都對治理鄰避沖突取得了預(yù)期效果，但它對放射性廢棄物處置等高風(fēng)險項目效果不佳。

2.提供正外部性項目

提供正外部性項目，目的是用其他項目的正外部性來彌補原鄰避項目的負外部性，從而實現(xiàn)正、負外部性的“中和”。以這種方式進行治理，主要是因為有的鄰避項目的外部性可能產(chǎn)生的健康損害乃至生命威脅不能簡單地用經(jīng)濟補償?shù)姆绞接枰猿C治。從各國實踐看，提供正外部性項目的主要方法是向鄰避項目周邊的公眾免費提供更多、更優(yōu)越的公共設(shè)施，例如提供免費的公園、圖書館、游泳池等。廣義的正外部性項目補償還包括向鄰避項目周邊的公眾提供醫(yī)療保健服務(wù)（例如定期的免費體檢）、提供就業(yè)崗位，對鄰避項目周邊的房地產(chǎn)價格進行保護，等等。我國臺灣地區(qū)曾廣泛采用這種方法，較好地緩解了鄰避沖突。

與經(jīng)濟補償中的“兩個一致”原則一樣，提供正外部性項目這一治理措施同樣要注意保持“兩個一致”：（1）遭受原鄰避項目負外部性的人群范圍應(yīng)當與享受正外部性項目正外部性的人群范圍一致，這才是正義的。但從實踐看，要使兩類人群的范圍嚴格保持一致是很難的，為此要把握如下原則：遭受原鄰避項目負外部性的人群范圍應(yīng)當盡量小于享受正外部性項目正外部性的人群范圍，這才不會產(chǎn)生鄰避沖突。否則，就意味著有一部分人遭受了負外部性但未享受到正外部性，這勢必導(dǎo)致不能有效預(yù)防和治理鄰避沖突。（2）正外部性項目正外部性的量也應(yīng)當與原鄰避項目負外部性的量一致，實現(xiàn)正負“中和”。但是，要在實踐上做到這一點更加困難，因為項目外部性的量本身很難測算，要使不同項目正、負外部性的量保持一致很難做到。所以，只要做到“基本一致”即可。根據(jù)各國實踐經(jīng)驗，實現(xiàn)這種“基本一致”的最好方法是在原鄰避項目投資興建之前，政府與公眾等利益相關(guān)者之間進行反復(fù)溝通與協(xié)商、談判，通過協(xié)商和談判約定正外部性項目，而不是原鄰避項目投資興建后因為鄰避沖突產(chǎn)生再事后興建正外部性項目。