李曉燕

城鎮(zhèn)化背景下“村改居”社區(qū)財務(wù)管理及經(jīng)費(fèi)保障的探討

李曉燕

摘要：“村改居”社區(qū)是伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程而出現(xiàn)的,它是有別于村委會和居委會的一種過渡性質(zhì)社區(qū)模式。由于其產(chǎn)生時間較晚,“村改居”社區(qū)的改制工作仍在摸索中，其財務(wù)管理及經(jīng)費(fèi)保障也相應(yīng)滯后。本文著重分析探討近三年來昆山市高新區(qū)“村改居”社區(qū)財務(wù)管理及經(jīng)費(fèi)保障情況，并在此基礎(chǔ)上提出建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；“村改居”社區(qū)；財務(wù)管理及經(jīng)費(fèi)保障

一、高新區(qū)“村改居”社區(qū)產(chǎn)生的客觀背景及特點(diǎn)

城鎮(zhèn)化建設(shè)而引起的農(nóng)民動遷是“村改居”社區(qū)產(chǎn)生的主要客觀背景。高新區(qū)現(xiàn)有22個行政村，至2014年底有農(nóng)戶10656戶，其中已動遷6918戶，動遷農(nóng)戶占比近65%。動遷農(nóng)戶主要被安置在12個農(nóng)民動遷小區(qū)內(nèi)，至2014年底已交付動遷房面積207萬平方米。相比純社區(qū)，“村改居”社區(qū)有以下三個特點(diǎn)：

管理的過渡性。管理主體是“村改居”社區(qū)居委會,但仍采用農(nóng)村村委會管理體制,且居委會成員主要由原村委會班子簡單組合而成。

環(huán)境的復(fù)雜性。一是人口構(gòu)成的復(fù)雜性。11個“村改居”目前共有人口11.87萬人，其中外來人口7.38萬人,占62%以上。二是居住環(huán)境的復(fù)雜性。由于處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，既有開發(fā)商開發(fā)的商業(yè)、住宅區(qū)，又有政府建造的動遷小區(qū)，還有原村民未動遷的自建房。三是收支來源的復(fù)雜性。收支來源既有全部靠財政撥款的，也有一部分靠財政撥款的，還有完全靠自身資產(chǎn)收益的。

經(jīng)濟(jì)的單一性。11個“村改居”社區(qū)除了原村集體資產(chǎn)的租賃外，幾乎無其他經(jīng)濟(jì)模式。

二、目前“村改居”社區(qū)財務(wù)管理及經(jīng)費(fèi)保障上存在的主要問題

（一）財務(wù)管理方面的主要問題

1.支出審批方面

由于社區(qū)財務(wù)獨(dú)立（部分社區(qū)還有富民合作社賬），街道的審批形同虛設(shè),社區(qū)“先斬后奏”現(xiàn)象較普遍。有的社區(qū)甚至在富民合作社賬上違規(guī)開支社區(qū)的一般性支出。

2.會計基礎(chǔ)方面

銀行對賬、會計記賬不及時；收支會計科目的應(yīng)用不夠準(zhǔn)確，原始票據(jù)不合規(guī)屢有出現(xiàn)，部分往來款掛賬時間較長；固定資產(chǎn)無明細(xì)登記簿且不提折舊也不列支出，造成資產(chǎn)、所有者權(quán)益虛大。

3.財經(jīng)紀(jì)律方面

現(xiàn)金支付量較大，坐支現(xiàn)金現(xiàn)象時有發(fā)生；白條等不合規(guī)的票據(jù)較普遍；有的建設(shè)工程無預(yù)算、決算審計和招投標(biāo)手續(xù)；社區(qū)負(fù)擔(dān)的零星動遷補(bǔ)償無協(xié)議的較多。

4.資產(chǎn)收益方面

有的土地租賃合同簽約年數(shù)達(dá)幾十年，相當(dāng)于事實(shí)上的買賣；有的廠房租賃期長達(dá)5年，且租金收入明顯低于市場行情；有的租賃合同相關(guān)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不明確，極易在以后產(chǎn)生糾紛。

5.資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)方面

產(chǎn)權(quán)不清晰，主要是體現(xiàn)在原村民集體資產(chǎn)和社區(qū)資產(chǎn)的界定上，導(dǎo)致資產(chǎn)收益的歸屬模糊。

6.人員福利報酬方面

一是社區(qū)干部報酬方面。基本參照原村級考核辦法計發(fā)年度報酬，但加班費(fèi)、考核費(fèi)的發(fā)放比較隨意，特別是一些經(jīng)濟(jì)條件較寬裕的社區(qū)。二是原村民的福利方面。經(jīng)濟(jì)條件較好的社區(qū)發(fā)放福利標(biāo)準(zhǔn)較高，且形成“換一屆社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，標(biāo)準(zhǔn)提高一點(diǎn)”的趨勢，不利于原村級經(jīng)濟(jì)的良性可持續(xù)發(fā)展；經(jīng)濟(jì)條件較差的社區(qū)原村民福利較低，因此對社區(qū)的意見較大。

（二）經(jīng)費(fèi)保障上的主要問題

1.正常經(jīng)費(fèi)的問題

目前我市對社區(qū)正常經(jīng)費(fèi)保障上的主要政策是《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市社區(qū)建設(shè)管理的意見》（昆委[2011]51號文件），即：建立政府投入和社會投入相結(jié)合的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大對社區(qū)建設(shè)管理的投入力度，將社區(qū)黨組織、居委會和社區(qū)民生綜合服務(wù)中心的工作經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、人員報酬、服務(wù)設(shè)施投入和維護(hù)、社區(qū)信息化建設(shè)等經(jīng)費(fèi)納入同級財政預(yù)算。目前主要問題是：

（1）不平衡：由于我區(qū)的人事制度，“村改居”社區(qū)干部無法全部進(jìn)入?yún)^(qū)組織人事部門的人員數(shù)據(jù)庫中，造成財政無法將各“村改居”社區(qū)的基本支出全部納入預(yù)算。

（2）標(biāo)準(zhǔn)低：由于“村改居”社區(qū)是由原村的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變而來的，經(jīng)測算我區(qū)11 個“村改居”社區(qū)的基本支 出約為900 萬元，平均每個社區(qū)80 萬元左右。而2014 年度財政撥付的基本支出為360 萬元。根據(jù)昆委[2011] 51 號文件規(guī)定：社區(qū)人員、辦公經(jīng)費(fèi)按常住人口戶數(shù)每 百戶1.5 萬元核撥，專職計生干部經(jīng)費(fèi)按每人8000 元 核撥；社區(qū)黨組織工作經(jīng)費(fèi)按每名黨員不低于150 元的 標(biāo)準(zhǔn)核撥，少于100 名黨員的社區(qū)按照不低于15000 元 的標(biāo)準(zhǔn)核撥。按此測算2014 年度我區(qū)“村改居”社區(qū)的 基本支出只有234.81 萬元，這數(shù)字既低于實(shí)際撥付數(shù)， 也低于實(shí)際需求數(shù)。

如按照村公共服務(wù)中心補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)測算（《市政府辦公室關(guān)于深入推進(jìn)全市富民強(qiáng)村工作意見的實(shí)施細(xì)則的通知》昆政辦發(fā)[2011]106號文件），標(biāo)準(zhǔn)是按戶籍人數(shù)2000人以上的補(bǔ)助40萬元、1000-2000人的補(bǔ)助30萬元、1000人以下的補(bǔ)助20萬元。11個“村改居”社區(qū)中只有2個戶籍人數(shù)在1000-2000人間，其余都超過2000人，按此測算應(yīng)補(bǔ)助420萬元，也低于實(shí)際需求數(shù)。

造成標(biāo)準(zhǔn)低的根本原因是：一是“村改居”社區(qū)是原村委會轉(zhuǎn)變來的，因人事的關(guān)系無法將全部社區(qū)干部納入預(yù)算；二是上級文件規(guī)定測算基數(shù)小。上級文件規(guī)定的補(bǔ)助基礎(chǔ)是常住人口戶數(shù)和人數(shù)，而未將社區(qū)實(shí)際管理的有公安部門登記的外來人口戶數(shù)和人數(shù)納入。

2.原村動遷資產(chǎn)補(bǔ)償問題

根據(jù)《市政府辦公室關(guān)于深入推進(jìn)全市富民強(qiáng)村工作意見的實(shí)施細(xì)則的通知》（昆政辦發(fā)[2011]106號）文件精神：自2011年起，分5年，每年按20%兌付結(jié)欠的村集體動遷資產(chǎn)補(bǔ)償；并提倡用經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償。我區(qū)的具體做法是將結(jié)欠的補(bǔ)償款以分期入股的形式進(jìn)行分期補(bǔ)償，并以累計入股金額的10%進(jìn)行年度分紅，分紅經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算?！按甯木印鄙鐓^(qū)的補(bǔ)償從2012年度開始納入，總動遷資產(chǎn)為8258萬元，入股為1652萬元，年分紅165萬元。但有3個社區(qū)未納入，分別是朝陽街道的小澞岸社區(qū)、柏廬街道的新昆和東星社區(qū)。上級給出的原因是這些社區(qū)不是涉農(nóng)社區(qū)或動遷資產(chǎn)已無法統(tǒng)計。但這3個社區(qū)仍有村民，村民的福利也需發(fā)放，不過是標(biāo)準(zhǔn)低一些。柏廬街道的2個社區(qū)還有一些租金收入可維持，但朝陽街道的小澞岸社區(qū)無收入，全部靠財政每年安排的120萬元“村改居”經(jīng)費(fèi)維持。

三、對“村改居”社區(qū)財務(wù)管理及經(jīng)費(fèi)保障的建議

根據(jù)目前存在的問題，結(jié)合上級政策和我區(qū)實(shí)際純社區(qū)的做法及“村改居”社區(qū)發(fā)展的趨勢，建議對“村改居”社區(qū)財務(wù)管理、經(jīng)費(fèi)保障采用“分開管理、區(qū)別對待”的原則，即社區(qū)與村分開、社區(qū)經(jīng)費(fèi)與村集體經(jīng)費(fèi)區(qū)別對待。

（一）堅持政府主導(dǎo)下向純社區(qū)、服務(wù)型社區(qū)轉(zhuǎn)變的理念，是做好“村改居”社區(qū)財務(wù)管理、經(jīng)費(fèi)保障工作的基礎(chǔ)

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，“村改居”社區(qū)終將完成向純社區(qū)過渡。社區(qū)是社會管理的基本單位、和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)、服務(wù)居民的平臺，承擔(dān)著保障、就業(yè)、法律、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文體、教育、便民、人口九大管理職能，這些都在公共財政保障的范圍內(nèi)。

（二）堅持“分開管理、區(qū)別對待”原則，是做好“村改居”社區(qū)財務(wù)管理、經(jīng)費(fèi)保障工作的關(guān)鍵

1.“分開管理”：主要是將“村改居”社區(qū)經(jīng)費(fèi)與原村集體（富民合作社）經(jīng)費(fèi)分開管理

（1）將社區(qū)經(jīng)費(fèi)納入街道預(yù)算中，由財政國庫集中支付，這樣將徹底解決會計處理及財經(jīng)紀(jì)律方面的問題。保留現(xiàn)有社區(qū)賬和富民合作社賬，只用來處理歷史遺留問題及原村集體（富民合作社）的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)（包括原村民的福利），不處理與社區(qū)開支相關(guān)業(yè)務(wù)。保留賬務(wù)由街道財務(wù)負(fù)責(zé)代理記賬，由街道審批監(jiān)督。

（2）理清社區(qū)資產(chǎn)及原村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，所產(chǎn)生的收益分別納入社區(qū)經(jīng)費(fèi)預(yù)算及村集體（富民合作社）賬務(wù)。

（3）加強(qiáng)對原村集體（富民合作社）財務(wù)的監(jiān)管。“村改居”社區(qū)只設(shè)報賬員，由街道財務(wù)部門代理記賬并負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，年度區(qū)審計部門組織審計；建設(shè)類項(xiàng)目按項(xiàng)目管理的辦法操作；加強(qiáng)對“村改居”社區(qū)報賬員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

（4）規(guī)范租賃收入的管理。首先要管好收款票據(jù)的使用，其次要逐步推進(jìn)有紀(jì)檢部門參與的廠房、土地等資產(chǎn)的公開拍租。

2.“區(qū)別對待”：主要是經(jīng)費(fèi)保障上要區(qū)別社區(qū)經(jīng)費(fèi)和原村集體（富民合作社）經(jīng)費(fèi)

（1）對社區(qū)經(jīng)費(fèi)要根據(jù)上級政策，按我區(qū)實(shí)際情況、按部門預(yù)算的辦法進(jìn)行核定。對于沒有進(jìn)入?yún)^(qū)人事部門人員數(shù)據(jù)庫的人員報酬可參照原村集體分配的做法。

（2）對原村集體（富民合作社）的經(jīng)費(fèi)，財政基本上只涉及動遷資產(chǎn)的補(bǔ)償，并結(jié)合昆政辦發(fā)[2011]106號文件精神，嚴(yán)格按我區(qū)“入股分紅”的模式補(bǔ)償，將分紅經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算。

（3）對于既無動遷補(bǔ)償又無收入來源的“村改居”社區(qū)，財政要繼續(xù)適度安排“村改居”經(jīng)費(fèi)。

城鎮(zhèn)化催生了村改居，而村改居能否順利推進(jìn)直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化水平的高低。規(guī)范村改居社區(qū)的財務(wù)管理，做好其經(jīng)費(fèi)的保障是財政部門的職責(zé)，履行好這一職責(zé)就是財政部門對村改居建設(shè)的最大貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

1.楊貴華.轉(zhuǎn)型與創(chuàng)生：“村改居”社區(qū)組織建設(shè).社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.6.

（作者單位：江蘇省昆山市財政局高新區(qū)分局）