盧熙明，林偉敏，黃和亮

(福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350002)

基于博弈論的新型城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民問題研究

盧熙明，林偉敏，黃和亮

(福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350002)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)住宅、公共設(shè)施用地需求急劇增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)周邊大量耕地被占用，失地農(nóng)民問題越顯嚴(yán)重。該文通過(guò)分析征地過(guò)程中各利益相關(guān)者之間的多元博弈，探討失地農(nóng)民、政府及開發(fā)商之間矛盾沖突的成因，并提出保護(hù)土地合法權(quán)益、建立失地農(nóng)民權(quán)益保障體系、實(shí)現(xiàn)利益動(dòng)態(tài)平衡等解決失地農(nóng)民問題的對(duì)策建議。

城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民；利益博弈；制度創(chuàng)新

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中，為了滿足新增人口在住房、商品配套設(shè)施和其他方面的需要，同時(shí)也為了追求GDP增長(zhǎng)及財(cái)政收入的增加，城鎮(zhèn)周邊的大量耕地不得不被征用。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)有470.15萬(wàn)hm2的耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，平均每年就有29.38萬(wàn)hm2的農(nóng)地消失[1]?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化(2014-2020年)》指出：“2000-2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增加了76.4%，而恰恰相反的是城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)速度卻僅為50.5%”，這是由近些年來(lái)的“造城運(yùn)動(dòng)”所導(dǎo)致的。地方政府往往為了追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)而從農(nóng)戶手中征收農(nóng)地，再轉(zhuǎn)手給企業(yè)或其他組織，以換取城市經(jīng)濟(jì)效益的增加。正是由于“賣地經(jīng)濟(jì)”的頻繁出現(xiàn)，“目前，全國(guó)累計(jì)失地農(nóng)民人數(shù)已達(dá)4000萬(wàn)～5000萬(wàn)，而且該數(shù)值每年以至少300萬(wàn)的速度在增加，其中完全失去土地、沒有工作的農(nóng)民至少在1000萬(wàn)人以上，占失地農(nóng)民的20%，預(yù)計(jì)到2030年我國(guó)失地農(nóng)民將增至1.1億人?！盵2]因此，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題已成為了當(dāng)前社會(huì)的熱點(diǎn)問題。

1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民面臨的問題分析

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，土地不僅是農(nóng)民主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，也是其最基本的生存保障。我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用一般由3部分組成。即：(1)土地補(bǔ)償費(fèi)用，該費(fèi)用一般為被征收耕地前3年年平均產(chǎn)值的6～10倍；(2)安置補(bǔ)償費(fèi)用，該費(fèi)用為被征耕地年產(chǎn)值的4～6倍；(3)被征收耕地青苗及其他附作物一次性補(bǔ)償費(fèi)。這一補(bǔ)償方案往往只關(guān)心失地農(nóng)民當(dāng)前的生活需求，卻難以對(duì)失地農(nóng)民未來(lái)的生活起到保障性的作用。例如，根據(jù)《福州市人民政府關(guān)于調(diào)整福州市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》(榕政綜〔2013〕37號(hào))中的有關(guān)規(guī)定，福州市實(shí)行征地區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)為32500元/畝(1畝=0.067 hm2)。也就是說(shuō)，農(nóng)民在30年土地承包期間所獲得的農(nóng)業(yè)收入只表現(xiàn)為這3萬(wàn)多塊錢。我國(guó)目前征地補(bǔ)償方案多是采取對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行一次性貨幣補(bǔ)償，雖說(shuō)補(bǔ)償金和失地農(nóng)民農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值差不多等值，但是對(duì)于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的今天，被征耕地的未來(lái)收益肯定是越來(lái)越高，況且城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中被征耕地多為城郊土地，這類耕地所進(jìn)行的早已不是傳統(tǒng)意義上的粗放式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式[3]。此外，根據(jù)《福建統(tǒng)計(jì)年鑒(2014)》可知，2013年福建省城市居民年人均消費(fèi)性支出為20093元，失地農(nóng)民如若按照此類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)得到的補(bǔ)償金也只夠維持其不到2年的基本生活。

城鎮(zhèn)化發(fā)展中失地農(nóng)民所面臨的另一大問題是農(nóng)民就業(yè)安置問題。由于大部分農(nóng)民的文化教育水平普遍較低、專業(yè)技能單一，除了農(nóng)作外不再具有其他非農(nóng)作的任何工作經(jīng)驗(yàn)，再加上目前政府尚沒有較為完善的對(duì)此類群體進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)及出臺(tái)就業(yè)幫扶的相關(guān)措施，所以失地對(duì)于他們而言就等于失去工作。即使他們當(dāng)中有一部分人找到了工作，也普遍存在工資收入低、就業(yè)層次差等問題。因此，失地農(nóng)民再就業(yè)問題陷入了一個(gè)瓶頸，被市場(chǎng)排擠淘汰的農(nóng)民最后也只能選擇接受重新回流到農(nóng)村這樣一種殘酷的現(xiàn)實(shí)[4]。此外，社會(huì)保障體系的缺失、法律救助制度的不健全同樣也阻礙著失地農(nóng)民成為城市真正意義上的“主人公”。目前我國(guó)在針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障上還不夠完善，比如我國(guó)對(duì)于城市居民城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)和對(duì)于失地農(nóng)民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)在繳納保險(xiǎn)金及報(bào)銷流程方面存在較大差別，在同一地區(qū)對(duì)于城鎮(zhèn)低保和農(nóng)村最低生活保障的最高標(biāo)準(zhǔn)相差了205元/(月·人)；而從法律層面來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)還沒有一部完整的關(guān)于失地農(nóng)民的法律規(guī)定，各地政府只能根據(jù)實(shí)際情況對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的法律保障?？傊?，社會(huì)保障體系的缺失和法律救助制度的不健全將直接導(dǎo)致失地農(nóng)民直接失去其最基本的生活和生產(chǎn)資源以及以土地為載體的一系列政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益與社會(huì)權(quán)益，這也就意味著失地農(nóng)民將面臨諸多潛在的危機(jī)與隱患[5]。

2 城鎮(zhèn)化征地過(guò)程中各利益相關(guān)者間的多元博弈分析

在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，各利益相關(guān)者之間存在著諸多矛盾、諸多聯(lián)系，導(dǎo)致失地農(nóng)民的權(quán)益往往難以得到保障。本文通過(guò)分析各利益相關(guān)者之間的博弈情況，探討失地農(nóng)民權(quán)益受損的成因。利益相關(guān)者是指那些在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中因受到某種利益關(guān)聯(lián)而產(chǎn)生沖突的個(gè)體或群體。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的沖突者大致可分為三類：農(nóng)民、政府和開發(fā)商，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等力量驅(qū)動(dòng)下這三股力量產(chǎn)生了較大沖突。

2.1 失地農(nóng)民與地方政府之間的博弈分析

從失地農(nóng)民和地方政府利益博弈角度來(lái)看，兩者之間的沖突點(diǎn)在于農(nóng)地征用、反對(duì)農(nóng)地被征用，抑或是農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式上。政府往往希望通過(guò)支付較低的征地補(bǔ)償款便能順利征收耕地，而農(nóng)民則希望通過(guò)獲得較高的征地補(bǔ)償款使自己的生活質(zhì)量在征地前后發(fā)生些許改變?；凇袄硇越?jīng)紀(jì)人”追求利益最大化假設(shè)，無(wú)論對(duì)政府還是農(nóng)民而言，每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體都希望為自己爭(zhēng)取最大的利益，以減少自身既得利益損失。而正是這種利益關(guān)系的存在，造就了失地農(nóng)民與地方政府之間的博弈。

目前，政府對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償行為主要采取兩種策略：一種策略是政府愿意支付高額的征地補(bǔ)償款以保障失地農(nóng)民的權(quán)益；另一種策略則是按照現(xiàn)有土地管理法，支付失地農(nóng)民較低的征地補(bǔ)償款，再將土地低征高賣。而相應(yīng)地，農(nóng)民也有兩種選擇方案：選擇接受被征地或選擇不接受被征地。首先，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，自古以來(lái)農(nóng)民一直處于社會(huì)的底層，而征地行為往往具有強(qiáng)制性，農(nóng)民只能是被動(dòng)接受，當(dāng)失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償款不能維持其最基本生活保障，以及因自己子女上學(xué)、養(yǎng)老、失業(yè)、買不起房等一系列社會(huì)問題亟待解決時(shí)，農(nóng)民就會(huì)尋求各種途徑與政府進(jìn)行談判，倘若談判一旦破裂就會(huì)與政府發(fā)生沖突，甚至?xí)x擇一些非正常的利益表達(dá)方式來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，極端情況下可能引起雙方的激烈對(duì)峙。其次，從地方政府角度來(lái)看，有些地區(qū)80%的財(cái)政收入都來(lái)自于土地出讓金，而其也有成為“第一財(cái)政”的發(fā)展趨勢(shì)[6]，當(dāng)許多縣市政府把賣地作為拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)、擴(kuò)大內(nèi)需的主要手段時(shí)，政府也因此成為了失地農(nóng)民眼中的利益收益者及主導(dǎo)者。最后，從制度角度來(lái)看，政府在制度安排方面往往發(fā)揮著決定性作用，作為“理性經(jīng)紀(jì)人”的政府通常希望將土地低征高賣，盡可能支付較少的耕地補(bǔ)償款。因此，如何在失地農(nóng)民和政府目標(biāo)選擇上找到“雙贏”點(diǎn)，成為解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的關(guān)鍵所在。

2.2 地方政府與開發(fā)商之間的博弈分析

政府和開發(fā)商之間的利益博弈主要集中在土地授權(quán)上。對(duì)于開發(fā)商即土地競(jìng)爭(zhēng)者來(lái)說(shuō)，其目標(biāo)就是以最短時(shí)間、最低價(jià)格獲得土地授權(quán)。當(dāng)開發(fā)商獲得土地授權(quán)書后，其建筑成本可以大大降低，從而在不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中獲得超額利潤(rùn)。因此，在開發(fā)商與地方政府展開的博弈中，開發(fā)商可以采取公平競(jìng)標(biāo)方式爭(zhēng)奪土地授權(quán)，但有時(shí)為了降低建筑成本，也可能會(huì)采取非正?；疑侄螤?zhēng)奪土地授權(quán)。

而政府在博弈中往往體現(xiàn)出尋租或不尋租兩種狀態(tài)：(1)尋租。受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)以及地方財(cái)政征收的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，地方政府更多的是采用土地招標(biāo)制度，對(duì)每一標(biāo)的土地引入較多的開發(fā)商來(lái)競(jìng)爭(zhēng)土地的開發(fā)授權(quán)，拍高地價(jià)；或采取限制土地授權(quán)指標(biāo)、提高征地相關(guān)稅費(fèi)等方法引入更多買方(開發(fā)商)，推高地價(jià)；更有甚者，個(gè)別地方政府為了提高農(nóng)用地出讓金及土地成交量，人為降低土地招標(biāo)條件，為開發(fā)商敞開“方便的大門”，極少部分具有土地審批權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部為了私自謀取巨額土地收益，越權(quán)審批、先用后批、擅自改變土地使用用途，進(jìn)行土地非法交易。(2)不尋租。政府不尋租指的是政府通過(guò)深化財(cái)稅改革，加快構(gòu)建地方財(cái)稅體系，打造地方支柱稅種，形成主體財(cái)源，逐步擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴[7]。同時(shí)，在土地授權(quán)審批方面堅(jiān)持“公平、公正、公開”原則，以改善民生為根本，不弄虛作假，把失地農(nóng)民的利益放到首位，不與民爭(zhēng)利，不盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，努力創(chuàng)建以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

2.3 失地農(nóng)民與開發(fā)商之間的博弈分析

在征地過(guò)程中，失地農(nóng)民和開發(fā)商利益博弈點(diǎn)主要在于開發(fā)商是否采取正當(dāng)手段來(lái)解決征地矛盾。開發(fā)商的戰(zhàn)略決策通常是強(qiáng)征土地或正常獲地，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，開發(fā)商作為“理性經(jīng)紀(jì)人”，難免會(huì)以利益最大化為主要目標(biāo)。如果開發(fā)商對(duì)農(nóng)民群體做思想工作遭遇失敗，他們往往為了降低成本、縮短工期而采取一些有違道德的武力手段，想盡一切辦法爭(zhēng)奪農(nóng)民土地。倘若此種情況發(fā)生，失地農(nóng)民往往會(huì)選擇順從或是抵抗。雖說(shuō)社會(huì)地位較低的農(nóng)民有時(shí)候只能無(wú)奈被迫順從，但若他們因失去耕地而致生活水平下降或補(bǔ)償款與期望值相差甚遠(yuǎn)時(shí)，農(nóng)民群體往往會(huì)聯(lián)合起來(lái)反抗開發(fā)商，抵制政府征地方案，由此雙方就會(huì)發(fā)生暴力沖突。

征地過(guò)程中各方利益的相互驅(qū)使共同作用形成了各利益相關(guān)者之間的多元博弈(如圖1所示)。從對(duì)農(nóng)民不利的一面看，征地方若采用非法手段爭(zhēng)奪土地授權(quán)、強(qiáng)奪農(nóng)民耕地的行為很大程度上將加劇農(nóng)民與各利益主體之間的矛盾。從對(duì)農(nóng)民有利的一面看，政府合法征地、不尋租，開發(fā)商采用公平競(jìng)價(jià)手段獲得土地授權(quán)、采用正常手段獲得耕地等行為則可在一定程度上緩解各利益相關(guān)者之間的矛盾。因此，在新型城鎮(zhèn)化的征地過(guò)程中，如何解決失地農(nóng)民面臨的各種問題、實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者之間博弈的均衡合理化、盡可能化解失地農(nóng)民、開發(fā)商與政府之間的矛盾，顯得至關(guān)重要。

圖1 征地過(guò)程中各利益相關(guān)者間的多元博弈分析情況

3 城鎮(zhèn)征地過(guò)程中實(shí)現(xiàn)利益博弈動(dòng)態(tài)平衡的對(duì)策建議

通過(guò)對(duì)各利益相關(guān)者之間的博弈分析可知，相對(duì)于政府和開發(fā)商，失地農(nóng)民往往處于弱勢(shì)群體的地位，而政府和開發(fā)商之間之所以能夠形成較為強(qiáng)勢(shì)的利益聯(lián)盟主要是基于當(dāng)前中國(guó)所存有的舊制度機(jī)制。誠(chéng)然，如何保障數(shù)千萬(wàn)失地農(nóng)民的正常生活、化解各利益相關(guān)者之間的矛盾固然重要，但一個(gè)更值得關(guān)注的嚴(yán)峻問題則是當(dāng)前的舊制度是否依然有效、能否從根本上解決失地農(nóng)民所面臨的諸多問題。一方面，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃制度是失地農(nóng)民問題形成的外部環(huán)境，其促使了城鎮(zhèn)的擴(kuò)張、拆遷及改造合法化[6]；同時(shí)，現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)民土地占有權(quán)和收益權(quán)規(guī)定模糊，使得農(nóng)村集體土地不再受物權(quán)法保護(hù)；另一方面，現(xiàn)行的土地征收制度依舊受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊制度的牽制，政府未能嚴(yán)格遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而是利用政治手段給土地定價(jià)，導(dǎo)致失地農(nóng)民失去了土地的增值收益；此外，社會(huì)保障制度的缺失也使得失地農(nóng)民在就業(yè)安置、生活基本保障等方面出現(xiàn)了一系列供給與需求間的矛盾，在上述制度問題的共同作用下，嚴(yán)重的農(nóng)民社會(huì)問題日益凸顯。

制度作為一種行為規(guī)則，涉及社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)行為等諸多方面[9]，科學(xué)合理的制度安排將成為農(nóng)民在征地過(guò)程中與各利益主體展開充分博弈的基石。因此，解決失地農(nóng)民面臨的各種問題的本質(zhì)措施就是制度創(chuàng)新問題。而征地制度創(chuàng)新問題說(shuō)到底就是要對(duì)現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度、土地征收制度以及社會(huì)保障制度等進(jìn)行改進(jìn)和完善。

3.1 不斷充實(shí)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

第一，應(yīng)承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的占有權(quán)和收益權(quán)，將農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)列入物權(quán)法范疇，從法律層面上保障農(nóng)民的使用、收益、轉(zhuǎn)讓等各項(xiàng)土地權(quán)利；第二，促使政府角色從利益相關(guān)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹俨谜?，處理好開發(fā)商與失地農(nóng)民之間的利益關(guān)系，使得土地資源配置更趨向帕累托最優(yōu)效率，從而在制度框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)互惠共贏。

3.2 引入市場(chǎng)機(jī)制完善土地征收制度

首先，對(duì)農(nóng)村土地的征收應(yīng)區(qū)分公益性和商業(yè)性兩種用途：對(duì)于國(guó)家建設(shè)所必需的公益性用地，應(yīng)采取政府征購(gòu)的方式，法律不能直接規(guī)定被征耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于集體所有的耕地，可以選舉產(chǎn)生村民領(lǐng)導(dǎo)小組，再與各利益相關(guān)者展開充分博弈，以確保失地農(nóng)民能夠最大限度地獲得補(bǔ)償；而對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地，政府要盡可能地創(chuàng)造條件，讓開發(fā)商與農(nóng)民直接談判，協(xié)商購(gòu)買。其次，應(yīng)建立農(nóng)地價(jià)格評(píng)估體系，讓失地農(nóng)民獲得土地市場(chǎng)價(jià)值和土地增值收益，同時(shí)還應(yīng)充分考慮因失地而給農(nóng)民帶來(lái)的非正常損失，如再就業(yè)成本、失地風(fēng)險(xiǎn)成本等。

3.3 加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)

政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起構(gòu)建長(zhǎng)久高效的農(nóng)村社會(huì)保障制度的任務(wù)，積極建立公平、高水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等制度，特別是建立與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的被征用農(nóng)地農(nóng)民的社會(huì)保障制度；切實(shí)解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題，努力創(chuàng)建城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)市場(chǎng)，創(chuàng)造良好的再就業(yè)宏觀環(huán)境；重視失地農(nóng)民的崗前培訓(xùn)，為進(jìn)一步提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力創(chuàng)造有利條件。

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ResearchontheProblemofLandlessPeasantsUndertheBackgroundofNew-typeUrbanizationBasedonGameTheory

LU Xi-ming, LING Wei-min, HUANG He-liang

(CollegeofEconomics,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

With the accelerated process of urbanization, there has been a sharp increase in land demands for urban residential buildings and public facilities, and a large number of farmland around towns has been occupied, thus making the problem of landless peasants more serious. On the basis of analyzing on the diversified game among stakeholders in the process of land acquisition, this paper discussed the causes for the conflicts among landless peasants, the government, and land developers. Then, the countermeasures for solving the problem of landless peasants were put forward, such as protecting the legitimate land rights and interests, establishing the right security system for landless peasants, achieving the dynamic equilibrium of interests, and so on.

urbanization; landless peasants; interest game; institutional innovation

2015-05-05

盧熙明(1990-)，男，碩士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì). E-mail：376313264@qq.com

黃和亮(1965-)，男，教授，博士，研究方向：資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì). E-mail：hhh370@163.com

10.16006/j.cnki.twnt.2015.05.009

F321.1

A

：1637-5617(2015)05-0039-04