山東省乳山市財政局　陳夕芹

完善地方財政支出 推進(jìn)預(yù)算績效管理建設(shè)

山東省乳山市財政局陳夕芹

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動放緩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加速優(yōu)化升級，加之我國進(jìn)行“營改增”的稅制不斷深入，對地方財政產(chǎn)生了巨大影響。在這種情況下，只有不斷完善地方財政支出，推進(jìn)預(yù)算績效管理建設(shè)，才能提高資源的利用效率，提高財政管理部門的工作水平。本文將以第三方視角對預(yù)算績效管理建設(shè)進(jìn)行分析與研究，并提出提高預(yù)算績效管理水平的建議。

財務(wù)管理 財政部門 預(yù)算管理 績效評價

傳統(tǒng)的預(yù)算分配體制已經(jīng)完全不能適應(yīng)當(dāng)前的內(nèi)外部環(huán)境，如果不及時進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)，將會直接影響財政分配的科學(xué)性。首先，在傳統(tǒng)的預(yù)算分配體制下，預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算編制方法落后。其次，預(yù)算執(zhí)行效果不理想，監(jiān)督不到位，使得預(yù)算編制失去權(quán)威性。最后，預(yù)算支出結(jié)果難以問責(zé)，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，責(zé)任不明確；并且，預(yù)算評價機(jī)制不完善，沒有為下次預(yù)算分配提供經(jīng)驗與數(shù)據(jù)支持，導(dǎo)致同一問題不斷發(fā)生。

這三個主要問題會帶來一系列并發(fā)問題，例如，預(yù)算虛高、擴(kuò)大規(guī)模、盲目上項等。雖然我國財政管理部門的流程相對完善，但普遍出現(xiàn)財政管理部門人員不足，工作量過大，因而影響工作質(zhì)量的問題。因此，第三方機(jī)構(gòu)參與財政預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理，會很快成為地方政府預(yù)算改革的一個發(fā)展方向。

1　影響預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理水平的重要因素分析

1.1理論基礎(chǔ)

對于預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理，本文主要以績效管理理論為支出框架，結(jié)合財政管理部門預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理的實際情況，進(jìn)行框架設(shè)計。研究的理論基礎(chǔ)主要有兩個層面，分別是廣義理論基礎(chǔ)和狹義理論基礎(chǔ)，廣義理論基礎(chǔ)包括控制論、系統(tǒng)論、信息論，而狹義的理論基礎(chǔ)包括目標(biāo)管理理論、成本收益理論、權(quán)變理論、激勵理論等。運用預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理制度時，會直接或間接地使用到制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)。

1.2研究思路

以部門和單位的編制項目支出預(yù)算為著手點，以項目單位績效自評為承接點，聯(lián)結(jié)第三方專家評價、財政管理部門核定項目預(yù)算，建設(shè)全面的預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理制度，實現(xiàn)內(nèi)外雙重建設(shè)，為制度建設(shè)提供良好的環(huán)境。

1.3指標(biāo)設(shè)置

明確影響預(yù)算項目支出績效的主要因素之后，便可設(shè)計出各級各類、細(xì)化量化的評價指標(biāo)。制度的設(shè)置必須基于“目標(biāo)導(dǎo)向、過程控制”的基本思路，以各地區(qū)的《省級部門預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理規(guī)程》為主要參考，并借鑒國內(nèi)已有的財政績效評價指標(biāo)體系，結(jié)合各地區(qū)的實際情況，建立適合本地區(qū)發(fā)展的、科學(xué)的預(yù)算項目支出績效管理制度。該項制度的設(shè)定，要從必要性、可行性、合理性、相關(guān)性、合規(guī)性、完整性這六方面進(jìn)行分析與評估，從定性與定量兩個角度綜合考量預(yù)算項目的績效目標(biāo)。

1.4權(quán)重確定

權(quán)重確定是建設(shè)預(yù)算績效管理制度的重要環(huán)節(jié)。權(quán)重是各級指標(biāo)重要程度的綜合反映，其賦值合理與否關(guān)系到評價結(jié)果的客觀性，直接影響績效管理的最終效果。在建設(shè)預(yù)算績效管理制度時，主要采用三類方法，分別是主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法、主客觀綜合賦權(quán)法。其中主觀賦權(quán)法中包括層次分析法、專家調(diào)查法、模糊分析法等，是權(quán)重確定的理論基礎(chǔ)和實踐指導(dǎo)。

2　預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理中存在的問題

2.1必要性方面

很多上馬項目是否符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實際情況有待考證，社會發(fā)展一味追求“高、大、上”，是現(xiàn)在很多地區(qū)都存在的問題，發(fā)展速度過于超前，例如，三四線城市的環(huán)保物聯(lián)網(wǎng)項目根本不符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際。另外，很多項目可在既有的基礎(chǔ)項目上進(jìn)行升級改造，但很多地方都推倒重來，造成巨大的資源浪費，給國家財政造成重大損失。還有，很多地區(qū)的政府采購環(huán)節(jié)也出現(xiàn)了問題，一些物品是否有采購的必要性有待商榷。最后，個別項目背離政策初衷和輿論環(huán)境，急功近利地追求短期效益，如文藝演出專項。目前，我國正大力推行“走基層、轉(zhuǎn)作風(fēng)、改文風(fēng)”，在該項政策的大背景下，地方政府應(yīng)當(dāng)明確工作重點與工作實質(zhì)，將精力放在基層文藝演出，而非閉門排練精品節(jié)目，沖擊專業(yè)獎項，忽視基層百姓的文藝需求。

2.2可行性方面

項目上馬前必須要進(jìn)行詳盡的可行性分析，但一些地區(qū)卻忽視了這一點，造成眾多項目缺乏內(nèi)容詳實、論證充分的可行性分析報告，使得項目上馬后帶來一系列財政和社會輿論風(fēng)險。還有一些預(yù)算單位的認(rèn)識存在一定偏差，錯將上級的批復(fù)、工作計劃等同于可行性分析，而未根據(jù)部門情況及項目特點進(jìn)行深入研究。同時，在可行性報告的制度設(shè)計上也存在問題，比如，一些單位將可行性分析報告委托給社會機(jī)構(gòu)編制，但在商業(yè)利益因素的影響下，可能導(dǎo)致可行性報告演變成“必行報告”，使得可行性分析制度的作用沒有充分發(fā)揮出來或作用效果不明顯。

2.3合理性方面

2.3.1指標(biāo)設(shè)置存在問題

指標(biāo)設(shè)置是預(yù)算績效管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果指標(biāo)設(shè)置存在問題，則直接影響預(yù)算管理的質(zhì)量與水平。指標(biāo)設(shè)置應(yīng)當(dāng)對績效總體目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化、量化，并且績效指標(biāo)必須具有可測量的特性。但很多預(yù)算管理部門都做的不理想，例如，在培育企業(yè)上市項目申報表中，只籠統(tǒng)地敘述了要達(dá)到的目標(biāo)，卻并沒有針對性的經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)，從而導(dǎo)致預(yù)算績效的虛化、泛化。

2.3.2支出結(jié)構(gòu)不合理

支出結(jié)構(gòu)不合理主要有三方面體現(xiàn)分別是：（1）一些項目使用模糊化處理方式爭取更多預(yù)算，造成資源浪費，經(jīng)費虛增，使得一些多余預(yù)算款項用途不明，滋生了舞弊現(xiàn)象；（2）還有一些項目在爭取預(yù)算方面采用堆砌概念的方式，這種方式也沒有根據(jù)項目實際需要進(jìn)行預(yù)算申請；（3）重復(fù)列支擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模。這三種情況都是預(yù)算支出結(jié)構(gòu)不合理的體現(xiàn)，直接導(dǎo)致預(yù)算整體虛高，增加了納稅人的負(fù)擔(dān)。

2.4完整性方面

2.4.1一些項目在預(yù)算績效管理方面，沒有體現(xiàn)完整性

例如，在預(yù)算支出明細(xì)中缺乏測算依據(jù)、計算過程及可比性價格。預(yù)算支出明細(xì)過于簡略是很多地區(qū)財政管理部門出現(xiàn)的問題，并在測算過程中沒有計算，所以導(dǎo)致無可比價格的支出“明細(xì)”。

2.4.2 一些單位的部分項目準(zhǔn)備不充分、提交不及時

多數(shù)預(yù)算單位都能積極配合第三方，落實申報工作，但一些單位存在認(rèn)識不足的問題，不能夠認(rèn)識到預(yù)算支出引入第三方評價的重要性。

3　對策建議

3.1預(yù)算編制單位提高工作質(zhì)量的措施

3.1.1科學(xué)地選擇上馬項目

上馬項目要符合實際需求，謹(jǐn)慎選擇項目申報，嚴(yán)謹(jǐn)編制預(yù)算，據(jù)實列支資金。預(yù)算單位要了解內(nèi)外部的實際情況，根據(jù)實際情況上馬相應(yīng)項目，不能上馬超前項目，也不能上馬滯后項目。預(yù)算單位要以軟、硬設(shè)施的基本情況為準(zhǔn)，上馬與之實力相適應(yīng)的項目，并且做好相應(yīng)的預(yù)算管理，控制預(yù)算規(guī)模，據(jù)實列支明細(xì)。

3.1.2做好可行性研究與分析

項目上馬前做好可行性研究分析是必需的前提措施。可行性分析要以投入產(chǎn)出為基礎(chǔ)，然后進(jìn)行相應(yīng)的研究論證。各預(yù)算單位應(yīng)該對申報的項目進(jìn)行全面、深入的分析研究，提供詳實的數(shù)據(jù)支撐、客觀的風(fēng)險評估，以便財政管理部門優(yōu)化資源配置。通過可行性分析可以有效提高資源利用效率，提高項目的成功率，節(jié)約資金。

3.2對財政管理部門而言

3.2.1確定兩庫制度

所謂的兩庫指的是項目支出的地區(qū)性項目庫和個性化指標(biāo)庫內(nèi)容。單位要明確“要預(yù)算，先入庫”的基本原則，由財政管理部門對預(yù)算單位申報的項目進(jìn)行評審，確定其績效目標(biāo)的虛實，根據(jù)實際情況的需求，擇優(yōu)入庫。

3.2.2貫徹落實問責(zé)制度，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一

預(yù)算績效管理建設(shè)相應(yīng)的問責(zé)配套制度，做大權(quán)責(zé)統(tǒng)一。根據(jù)績效管理理論，績效考核評估只是前面績效管理的一個手段，評價結(jié)果的應(yīng)用才是績效管理的目的所在，所以，財政管理部門要根據(jù)績效結(jié)果及時做出相應(yīng)的調(diào)整，并堅持“基于結(jié)果、績效導(dǎo)向”的原則，切實引導(dǎo)預(yù)算單位注重財政資金的支出效果。對于績效評價結(jié)果的應(yīng)用，首先財政管理部門要作為下次預(yù)算的編制數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和參考依據(jù)，其次是將預(yù)算申報時的評價結(jié)果與預(yù)算管理的評級結(jié)果進(jìn)行分析比較，最后是將評價結(jié)果適時公布，以提高預(yù)算透明度，并接受公眾的監(jiān)督。

4　結(jié)語

在目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越復(fù)雜的時代背景下，傳統(tǒng)的預(yù)算管理轉(zhuǎn)向預(yù)算績效管理已是不可扭轉(zhuǎn)的趨勢，只有做好相應(yīng)的預(yù)算績效管理制度建設(shè)工作，才能達(dá)到節(jié)約成本、提高資源利用效率的目的。

［1］ 北京市財政局.構(gòu)建全過程全覆蓋預(yù)算績效管理體系［J］.中國財政，2013（24）.

［2］ 夏先德.全過程預(yù)算績效管理機(jī)制研究［J］.財政研究，2013（04）.

［3］ 楊圣怡.新績效預(yù)算：中國預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2012（30）.

F810.7

A

2096-0298（2015）12（a）-140-03