王玲

摘 要 國家化與市場化是解決農(nóng)村公共服務(wù)供給的兩個重要方案，但其自身都存一定限度，這催生出農(nóng)村公共服務(wù)供給的村莊共同體這一內(nèi)部路徑。農(nóng)村公共服務(wù)既能整合村莊社會，凝聚村民家庭的公共服務(wù)需求，又能將需求傳達給國家，并作為合法主體有效地與市場談判；同時，提供部分公共服務(wù)給村莊社會。重視村莊共同體的功能既有利于重塑“內(nèi)源式”公共服務(wù)的供給機制，構(gòu)建參與式的公共服務(wù)體系，也有利于“多中心農(nóng)村公共服務(wù)機制”真正運轉(zhuǎn)起來。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村公共服務(wù)；政府；市場；村莊共同體

中圖分類號：D422.6；D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-890X（2015）15-00-02

公共服務(wù)的供給既是基層治理的重要內(nèi)容，也是一項尚待解決的難題。政府、市場、社會力量等供給主體自身存在諸多局限，尤其是各主體之間難以協(xié)調(diào)合作而導(dǎo)致“碎片化”格局，最終使得公共服務(wù)供給乏力、結(jié)構(gòu)失衡、效率低下。因此，整合相關(guān)主體及其資源進行協(xié)同治理是破解農(nóng)村公共服務(wù)難題的主要出路。

1 農(nóng)村公共服務(wù)的政府供給路徑與限度

政府作為公共部門，由其提供農(nóng)村公共服務(wù)具有必然性。這一路徑有兩個重要的理論基礎(chǔ)。首先，現(xiàn)代化理論認為，在中國“后發(fā)外生”的現(xiàn)代化進程中，由于所面臨的復(fù)雜環(huán)境與問題的累積式發(fā)展，無法完全依靠市場這種相對緩慢的、自發(fā)的力量來推動，國家與政府遂成為推動社會變革的主導(dǎo)力量。這要求政府在農(nóng)田水利、交通通訊、產(chǎn)業(yè)市場、環(huán)境生態(tài)等方面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些都不是靠村莊的分散力量所能完成的，因此，必須依靠政府的力量，發(fā)揮政府的推動作用。

其次，以P·薩繆爾森為代表的福利經(jīng)濟學(xué)家認為，由于公共物品具有非排他性和非競爭性特征，以及考慮到社會公平、公正等問題，通過市場方式提供公共物品，不僅在操作困難且成本高昂，在規(guī)模上也缺乏效益，導(dǎo)致市場在提供公共物品時存在失靈現(xiàn)象。政府掌握著其他主體所沒有的政治權(quán)力和社會資源，因而其成為主要的公共服務(wù)供給主體。

在實踐中，政府在農(nóng)村公共服務(wù)的政策制定、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)安排與組織動員等方面發(fā)揮了重要作用。其中，強大的財政資源、權(quán)威的政策供給和有效的政策執(zhí)行體系是農(nóng)村公共服務(wù)政府化的優(yōu)勢。但農(nóng)村公共服務(wù)的政府化路徑也存在一定限度。

首先，官僚體制在具體運作中，形成了決策權(quán)的單一體制與層級傳遞機制。政府自上而下的行政命令與考核體系導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中存在失真、變通與錯位等現(xiàn)象，削弱了公共服務(wù)的供給效果。在實踐中，農(nóng)村公共服務(wù)大多由各級政府自上而下進行決策，缺乏規(guī)范的公共服務(wù)選擇機制，無法有效回應(yīng)農(nóng)民需求，導(dǎo)致政府在履行公共服務(wù)職能時缺乏與過剩兩種狀態(tài)并存，浪費了有限的社會資源。同時，由于政府提供的公共服務(wù)具有一定的強制性，這往往導(dǎo)致農(nóng)民的集體反感甚至引發(fā)抵制。

其次，政府的財政能力影響著公共服務(wù)的供給。在財政包干體制下，除了少數(shù)大型項目由國家承擔(dān)外，大部分公共服務(wù)則由地方政府尤其是基層政府來承擔(dān)。在資源匱乏型財政體制下，地方財政的短缺導(dǎo)致政府在公共服務(wù)供給方面顯得力不從心。稅費改革前，農(nóng)村基層政府的財政基本上來源于當?shù)氐母鞣N稅收，并通過增加“費”的比例來擴大政府財政數(shù)額，導(dǎo)致了農(nóng)村稅費的沉重。國家稅費改革雖然減輕了農(nóng)民負擔(dān)，但同時也大大減少了縣鄉(xiāng)財政收入。在財政匱乏與壓力型體制的雙重約束下，縣鄉(xiāng)政府日益“懸浮”，既要維持日常的機構(gòu)運轉(zhuǎn)，又要應(yīng)付來自上級的各種考核與任務(wù)，公共服務(wù)的供給職能逐漸被擱置甚至被忽視。

最后，政府“趨利性”的經(jīng)營方式造成公共服務(wù)中“政府失靈”。盡管政府是一個公共部門，但其機構(gòu)與成員在實踐中卻追求現(xiàn)實的經(jīng)濟利益，并以利益最大化為目的。這導(dǎo)致涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共物品提供嚴重不足，部分公共物品的提供損害了農(nóng)民的利益；政府的決策具有較強的短視與功利色彩，影響了資源的有效配置；部分官員為了謀取私利，侵吞公共物款，降低了公共服務(wù)的質(zhì)量。

2 農(nóng)村公共服務(wù)的市場供給路徑與限度

政府的低效與失靈，在一定程度上打破了其在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的壟斷地位。隨著市場體制的發(fā)展和完善，市場開始在公共服務(wù)供給中發(fā)揮重要作用。農(nóng)村公共產(chǎn)品的市場化就是以政府為主導(dǎo)，以市場和社會為主體，以公眾滿意為標準，打破政府壟斷，引入競爭機制，建構(gòu)政府、私營部門（非政府組織和私營企業(yè)），私人相互合作的公共服務(wù)體系，其實質(zhì)就在于給予公眾更多的選擇空間，即“用腳投票的機會”，使公眾自主選擇公共服務(wù)主體，通過刺激競爭提高公共服務(wù)質(zhì)量[1]。市場作為優(yōu)化資源配置的一種手段，產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售完全由競爭性的市場機制與價值規(guī)律作為引導(dǎo)，而政府則提供制度化規(guī)則以保證這種競爭秩序的有效運轉(zhuǎn)。對于那些具有排他性和競爭性的公共產(chǎn)品而言，通過市場來進行供給更加高效。

公共服務(wù)供給的市場化可以實現(xiàn)資源的合理、科學(xué)、優(yōu)化利用，有利于滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的多樣化需求，擴大農(nóng)民在公共產(chǎn)品上的選擇性，賦予農(nóng)民極大的權(quán)利與自由。市場競爭機制在破除政府壟斷的基礎(chǔ)上，刺激政府提高行政效率并轉(zhuǎn)變職能，注重績效與社會公正。

但公共服務(wù)的市場化也有自身的缺陷。首先，資本的趨利特性導(dǎo)致資源更多地流入城市，而不是農(nóng)村。城市以其合理的資金聚集、誠信的融資平臺，更容易吸引資本的進入并獲得放大性效益。但由于農(nóng)村相對貧困，交通不便，集市系統(tǒng)不發(fā)達，購買力較低，使得資本不僅難以流向農(nóng)村，反而更多地流向獲益更高的城市。其次，由于信息的不對稱，在面對鋪天蓋地的市場信息時，農(nóng)民缺乏篩選、分析與整合能力，往往無所適從，而農(nóng)民求穩(wěn)求安的群體性格也使他們在實際行動中盡力規(guī)避市場風(fēng)險。再次，盡管政府與市場兩者能在一定程度上實現(xiàn)協(xié)調(diào)配合，但當前，政府權(quán)力運作的不規(guī)范與市場產(chǎn)權(quán)的不明確，勢必使市場機制的作用大打折扣。在資源配置方面，市場的優(yōu)勢在于以最低的成本來生產(chǎn)各類物品，但可能導(dǎo)致無序競爭并造成資源浪費。

3 村莊共同體的供給路徑及其整合

滕尼斯認為，共同體是一種有機的小群體，是一種持久的和真正的生活，各成員之間都是建立在互相默認一致、本能的中意和有關(guān)社區(qū)記憶基礎(chǔ)上的[2]。改革開放后，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了重大變化，但農(nóng)民對村莊的依賴仍無法消退。由于城市的容納能力有限，大多數(shù)農(nóng)民仍然要在原來的村莊中進行生產(chǎn)、生活、交往和聯(lián)系。村莊在長期的歷史積淀中形成了某種天然性，塑造了村民之間的互信機制，并由此構(gòu)成了其共享的情感模式、價值體驗和村莊意識。村民通過對這些意識和精神的內(nèi)化理解，強化了彼此之間的依存感和集體感。在此基礎(chǔ)上，村民之間往往會以一種換位思考來處理村莊內(nèi)部事務(wù)，從而形成一種和諧的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。同時，村莊在發(fā)展中形成了一定的自閉性特征，排斥外來力量介入村莊內(nèi)部生活，以維系村莊原有的精神，防止村莊作為一個整體的功能被虛化甚至解體。

對于公共服務(wù)而言，村莊是國家政策的落實者，是部分公共產(chǎn)品的提供者和組織者，也是公共服務(wù)需求信息的集中和向上傳達的重要中樞。在當前“鄉(xiāng)政村治”的格局下，村委會作為村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，是村莊公共服務(wù)的重要載體。村委會組織法規(guī)定，村委會的基本職能是，“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護社會治安”?？梢姡逦瘯送瓿缮霞壍恼稳蝿?wù)外，還要處理“村務(wù)”，其中主要是充當村莊公共服務(wù)的載體。在具體操作上，村民選舉產(chǎn)生的村干部是村民利益的代表，他們可以通過其私人的社會聯(lián)系和高存量的社會資本來為村莊的公共建設(shè)爭取項目和資金。如果村干部能夠相互合作、互相促進，就能促進村莊公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。但如果村干部之間發(fā)生內(nèi)耗，比如兩委之間相互推諉，各行其是，互不相讓，則會導(dǎo)致村莊資源的嚴重分散，影響村莊公共服務(wù)的供給。

但實踐中，村委會在行使自治權(quán)力時傾向于以“政務(wù)”替代“村務(wù)”，導(dǎo)致村委會過度行政化，甚至成為具有行政權(quán)力的“準政府”。這樣，村委會的雙重角色困境導(dǎo)致其在實踐中更加傾向于扮演政府代理人的角色，其與村莊利益經(jīng)常存在沖突。村委會本來是農(nóng)民權(quán)利的體現(xiàn)者和主張者，卻成為個別村干部利用村莊公共資源謀取私利的工具，不僅難以準確反映村民的意愿，也難以對公共資源的利用進行有效監(jiān)督。由此，計劃體制下公共服務(wù)供給決策的強制性與行政指令性特征仍無法消除，限制了村莊服務(wù)職能的發(fā)揮。

為此，要使多中心的公共服務(wù)體系真正運轉(zhuǎn)起來，真正發(fā)揮政府、市場、村莊共同體等的協(xié)同服務(wù)職能，必須重構(gòu)村莊共同體的權(quán)責(zé)邊界與服務(wù)意識，培育農(nóng)民的村莊認同感、社會資本以及公共精神。近年來，許多地區(qū)誕生出一些農(nóng)民專業(yè)協(xié)會、村莊用水協(xié)會等非正式組織，有效地提升了村莊社會的服務(wù)質(zhì)量。這些組織完全根據(jù)村民意愿自發(fā)組成，通過監(jiān)督政府對公共服務(wù)的供給情況，規(guī)范公共服務(wù)供給的競爭秩序，有力地促進了農(nóng)村公共利益的最大化。同時，這些非政府機構(gòu)利用其豐富的資源與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，集中民間力量組織提供公共服務(wù)，為公共服務(wù)的社會化創(chuàng)造了條件，推動了公共服務(wù)的社會化進程。在偏遠地區(qū)的農(nóng)村，由于社會組織的分散，更需要發(fā)揮各種社會組織的服務(wù)職能，克服政府與市場在公共服務(wù)供給中的失靈問題。因此，國家要允許農(nóng)民在法律的許可范圍內(nèi)建立自己的組織，制定扶持農(nóng)民專業(yè)組織發(fā)展的政策并引導(dǎo)其健康發(fā)展，促進其服務(wù)職能的發(fā)揮。同時，要尊重農(nóng)民的意愿，因地制宜地發(fā)展形式多樣的專業(yè)組織，為農(nóng)民提供多樣化的社會服務(wù)，而不能強制農(nóng)民接受某一服務(wù)模式。要充分發(fā)揮傳統(tǒng)機構(gòu)的功能，加快推進政社分離，推動農(nóng)民專業(yè)組織自我管理、自我發(fā)展，為公共服務(wù)提供有力的組織保障。

參考文獻

[1] [美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996：54.

[2] [德]斐迪南·滕尼斯.共同體與社會：純粹社會學(xué)的一個基本概念[M].北京：商務(wù)印書館，1999：2-3.

（責(zé)任編輯：劉昀）