郭淑芬 ，裴耀琳

（1.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院，山西太原030031；2.山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究院，山西太原030006）

一、引言

山西省長(zhǎng)期以來的經(jīng)濟(jì)支柱煤炭行業(yè)在2012年結(jié)束“黃金十年”后，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“斷崖”式下滑[1]。因此，尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為山西省各級(jí)政府亟待解決的問題，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展無疑是一種轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)選擇。從1999年開始，我國(guó)的文化發(fā)展從“市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”開始逐步向“產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)化，文化產(chǎn)業(yè)逐漸形成，并上升到國(guó)家戰(zhàn)略性地位，各類文化產(chǎn)業(yè)政策逐漸密集出臺(tái)。伴隨國(guó)家對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的重視，山西省各級(jí)政府也逐漸相繼出臺(tái)各類政策以引導(dǎo)、支持文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策體系的復(fù)雜性也明顯加強(qiáng)。然而，只有形成相互配合、相互支持的政策，才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展[2]?！肮舱呃碚摗币舱J(rèn)為，政策主體在制定和執(zhí)行政策時(shí)，必須促成各政策間的相互結(jié)合，才能形成功能互補(bǔ)、相互配合的協(xié)同效應(yīng)[3]。目前，山西省還沒有形成系統(tǒng)的支持文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的政策體系，考慮協(xié)同機(jī)制在山西文化產(chǎn)業(yè)政策制定過程中顯得更加重要。

在政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中，政策力度與政策工具間、各政策工具之間、政策目標(biāo)與政策工具間的協(xié)同運(yùn)用，能在很大程度上影響政策體系的效果。本文以山西2002年至2014年間頒布的文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策為研究對(duì)象，從政策力度、政策措施及政策目標(biāo)三個(gè)維度來探討山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策的協(xié)同狀況。

二、文獻(xiàn)綜述

Tarun Kabir、Ching Chyi（2004）[4]認(rèn)為，“協(xié)同”是事物與事物之間和諧、正向匹配的關(guān)系，“協(xié)同發(fā)展”是事物之間的相互促進(jìn)、同步向前變化的動(dòng)態(tài)關(guān)系。因此，事物的協(xié)同作用能夠比其自身單獨(dú)作用帶來更大的意義。在政策領(lǐng)域，有很多學(xué)者從不同角度來研究“政策協(xié)同”，但這一概念仍沒有統(tǒng)一的定論，分歧主要在于是將政策協(xié)同看作一個(gè)“過程”還是看作一個(gè)“結(jié)果”。Mulford和Rogers認(rèn)為，政策協(xié)同是指兩個(gè)以上的組織創(chuàng)造新規(guī)則或利用現(xiàn)有決策規(guī)則，共同應(yīng)對(duì)相似任務(wù)環(huán)境的一個(gè)過程[5]。Bolleyer研究認(rèn)為，政策協(xié)同是使政策實(shí)現(xiàn)最大化連貫、有序的狀態(tài)[6]。關(guān)于政策協(xié)同的內(nèi)容和方式，學(xué)者們普遍認(rèn)為政策協(xié)同表現(xiàn)為多元主體的協(xié)同、空間和時(shí)間的協(xié)同，以及不同深度或?qū)哟蔚膮f(xié)同[8，9]。但是，多數(shù)政策協(xié)同的研究文獻(xiàn)都忽視了政策力度或政策內(nèi)容[10，12]。仲為國(guó)等(2008)[11]借鑒Libecap構(gòu)建法律變革指數(shù)的思想實(shí)現(xiàn)政策量化，對(duì)技術(shù)政策類型、影響程度、詳細(xì)程度、支持力度等方面的標(biāo)準(zhǔn)賦值打分，從定量的角度分析政策協(xié)同，為政策協(xié)同研究提供了新的思路和方法。

20世紀(jì)70年代，伴隨著發(fā)達(dá)國(guó)家決策者對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的觀念性轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新政策應(yīng)運(yùn)而生[12]。隨著創(chuàng)新政策理論基礎(chǔ)的演化和創(chuàng)新實(shí)踐的要求提升，創(chuàng)新政策演化到第三代——將創(chuàng)新擺在各政策領(lǐng)域的中心位置，并注重不同政策領(lǐng)域之間的協(xié)同運(yùn)行[13]。綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，對(duì)于創(chuàng)新政策協(xié)同的研究由于受政策自身特殊性的局限，研究的政策樣本主要集中于技術(shù)創(chuàng)新政策領(lǐng)域或高新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，且大多研究集中在國(guó)家層面，對(duì)于與文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策協(xié)同研究成果則較少。因此，本文在前人研究的基礎(chǔ)上，通過定量方法，從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的角度進(jìn)行山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策的協(xié)同研究，以期為山西未來文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策的制定提供理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）政策量化標(biāo)準(zhǔn)

本文從政策力度、政策措施及政策目標(biāo)三個(gè)維度對(duì)政策協(xié)同進(jìn)行考察，并在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上根據(jù)山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策具體內(nèi)容制定相應(yīng)的政策量化標(biāo)準(zhǔn)。

政策力度代表政策對(duì)創(chuàng)新主體的影響程度，受頒發(fā)部門層級(jí)和政策類型的共同影響[11]，是描述政策效力的指標(biāo)，對(duì)政策力度的賦值量化標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

政策措施是政府為實(shí)現(xiàn)既定目的而運(yùn)用的方法和手段?；谏轿魑幕a(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策的實(shí)際情況，本文將山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策措施分為行政措施、財(cái)政措施、稅收措施、金融措施、人才措施和其他措施（價(jià)格調(diào)整、土地優(yōu)惠等）六類。根據(jù)各項(xiàng)政策措施的詳細(xì)程度，分別制定量化標(biāo)準(zhǔn)：以5分表示某項(xiàng)政策措施被明確提出并有多種手段，且實(shí)施方案詳細(xì)；4分表示某項(xiàng)政策措施從某些方面提出，但支持方案不夠詳細(xì)；3分表示僅對(duì)該項(xiàng)政策措施進(jìn)行強(qiáng)調(diào)和要求，力度有限；2分表示明確強(qiáng)調(diào)該項(xiàng)政策措施給予支持，但未做具體規(guī)定；1分表示政策內(nèi)容僅提及與該項(xiàng)政策有關(guān)的字詞，未做詳細(xì)闡述（以金融措施為例說明）。

創(chuàng)新政策目標(biāo)指直接和間接地為企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及國(guó)家創(chuàng)新創(chuàng)造良好的環(huán)境[14]。由于山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策數(shù)量和內(nèi)容的局限性，本文對(duì)創(chuàng)新政策目標(biāo)間的協(xié)同不進(jìn)行詳細(xì)討論。對(duì)創(chuàng)新政策目標(biāo)的賦值詳見表3。

（二）指標(biāo)計(jì)算方法

按照上述賦值標(biāo)準(zhǔn)分別計(jì)算政策力度、政策措施和政策目標(biāo)的年度得分。

計(jì)算公式為：

其中：i表示時(shí)間區(qū)間為2002～2014年；N為某年頒布的政策數(shù)量；j為同年頒布的政策；TPGi為第i年某項(xiàng)政策目標(biāo)或措施的年度值；PGij為同年政策j的某項(xiàng)目標(biāo)或措施的得分；Pij為同年政策j的力度；計(jì)算第i年的政策力度時(shí)，Pij=1。

（三）協(xié)同度模型選擇

本文采用模糊數(shù)學(xué)中的隸屬度來描述山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策的協(xié)同程度。

首先，建立狀態(tài)協(xié)同度函數(shù)。

式中：u（e/f），表示狀態(tài)之間協(xié)同度；TPGi表示 e狀態(tài)在某年的實(shí)際值；TPGi*表示同年?duì)顟B(tài)f要求的狀態(tài)e的協(xié)調(diào)值；S2表示措施e的實(shí)際值的方差。

其次，計(jì)算狀態(tài)協(xié)同度指標(biāo) u（e/f）和 u（e/f）靜態(tài)協(xié)同度。

式中：U（e，f），表示狀態(tài)e與狀態(tài)f間的協(xié)同度。U（e，f）的大小取決于 u（e/f）與 u（f/e）的接近程度，二者越接近，協(xié)同度越大，協(xié)同的程度越高；反之，U（e，f）值越小，表示協(xié)同度越低；當(dāng)兩者相等時(shí)，U（e，f）為 1，說明兩狀態(tài)完全協(xié)同[14]。

第三，計(jì)算狀態(tài)協(xié)同指標(biāo)的動(dòng)態(tài)協(xié)同度。

式中：U（t-T+1），U（t-T+2）…，U（t）為產(chǎn)業(yè)政策在（t-T）-t這幾年中各年的動(dòng)態(tài)協(xié)同度，表示對(duì)任意t2〉t1，如果 U（t2）〉U（t1），則兩指標(biāo)間處于協(xié)同發(fā)展的狀態(tài)。

四、實(shí)證分析

OECD（1982)將創(chuàng)新政策定義為與政府在經(jīng)濟(jì)問題上的認(rèn)識(shí)和與其總體科學(xué)技術(shù)政策密切相關(guān)，就是為了把科技政策與政府其他政策，尤其是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和產(chǎn)業(yè)政策，包括能源、教育和人力資源政策形成一個(gè)整體。由于山西文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展較晚，有關(guān)政策制定的數(shù)量、內(nèi)容都相對(duì)具有局限性，因此，本文將所有有利于營(yíng)造和優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境及培育文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新主體的全部政策均看作是文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策。

（一）樣本收集、政策量化及指標(biāo)計(jì)算

本文把山西省2002～2014年頒布實(shí)施的省級(jí)層面的有關(guān)支持山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的相關(guān)政策作為研究對(duì)象。通過對(duì)各部門官方網(wǎng)站以及其他相關(guān)網(wǎng)站公布的產(chǎn)業(yè)政策的搜集，共篩選出42項(xiàng)文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策作為本文的研究樣本，包括綱要、規(guī)劃、通知、辦法等多種政策類型，各年份的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策所涉及的頒發(fā)部門及政策類型如表4所示。之后，按照表1-表3給出的政策力度、措施和目標(biāo)的賦值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)搜集到的42項(xiàng)政策分別進(jìn)行量化，并運(yùn)用式（1）進(jìn)行計(jì)算。

表4 2002-2014年山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策頒發(fā)部門及政策類型統(tǒng)計(jì)表

（續(xù)表4）

（二）回歸分析

對(duì)創(chuàng)新政策力度、措施、目標(biāo)之間，以及政策措施兩兩之間，分別進(jìn)行回歸分析（部分回歸結(jié)果如表5所示）。從回歸中結(jié)果中可以看出，由于我們單獨(dú)對(duì)各項(xiàng)政策進(jìn)行賦值的主觀影響，使得部分政策措施間的回歸關(guān)系不顯著，只有財(cái)政措施、稅收措施、金融措施三個(gè)政策措施之間存在相對(duì)顯著的回歸關(guān)系。

表5 部分指標(biāo)擬合回歸分析結(jié)果

（三）政策協(xié)同分析

政策措施的回歸分析以財(cái)政措施、稅收措施和金融措施為主。采用式（2）～式（4）分別計(jì)算政策措施之間的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)協(xié)同指標(biāo)值。

1.靜態(tài)政策協(xié)同分析。

（1）政策措施靜態(tài)協(xié)同分析。圖1～圖3分別為其中某項(xiàng)政策措施與另兩項(xiàng)政策措施之間的協(xié)同度演化情況。由圖中可以看出，首先，財(cái)政措施、稅收措施及金融措施之間基本上存在高度的協(xié)同關(guān)系，各年的協(xié)同度都保持在0.993以上；其次，除金融措施與稅收措施以外，各項(xiàng)政策與其他政策的協(xié)同度指標(biāo)在各年間都存在很大的波動(dòng)，且協(xié)同度存在同升同降的趨勢(shì)。金融措施與稅收措施的協(xié)同度在2013年下滑后于2014年又快速提升，這可能與2014年山西省加大對(duì)文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重視程度而頒發(fā)了多項(xiàng)相關(guān)政策有關(guān)。

圖1 財(cái)政措施與其他措施靜態(tài)協(xié)同演化趨勢(shì)

圖2 稅收措施與其他措施靜態(tài)協(xié)同演化趨勢(shì)圖

3 金融政策與其他政策靜態(tài)協(xié)同演化趨勢(shì)

（2）政策力度、措施及目標(biāo)靜態(tài)協(xié)同分析。從山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的政策力度、政策措施及政策目標(biāo)量化的綜合值所形成的時(shí)間序列來看，2002～2014年間，三者各自的綜合值基本上保持著“同升”或者“同降”（如圖4所示）。政策力度與政策目標(biāo)的波動(dòng)比較平穩(wěn)，而政策措施的波動(dòng)則相對(duì)較大。2008年前后，受北京奧運(yùn)會(huì)和世界性金融危機(jī)的影響，山西省各級(jí)政府都加強(qiáng)了對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的重視，并頒布政策加以扶持，因此，2007年、2009年山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策指標(biāo)波動(dòng)較大。從2009年起，山西煤炭產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)下滑，政府不斷加大對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的關(guān)注，同時(shí)加大對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的支持、引導(dǎo)力度。從2010年開始，政策力度、措施及目標(biāo)都開始穩(wěn)定上升，而為了保證政策目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，在各個(gè)階段都擴(kuò)大了政策措施使用的數(shù)量和范圍。因此，無論在哪個(gè)時(shí)期，政策措施指標(biāo)值都明顯高于政策力度值和政策目標(biāo)值。

政策力度、措施和目標(biāo)之間存在顯著的線性關(guān)系，通過對(duì)三者中任意兩者之間的協(xié)同度進(jìn)行計(jì)算，由結(jié)果可繪制出圖5。由圖5可以看出，任意兩者之間的協(xié)同度基本上存在相同的變化趨勢(shì)。例如，2004年協(xié)同度同時(shí)出現(xiàn)較大幅度的下降，2008年又同時(shí)出現(xiàn)較大幅度的上升。從2010年開始，雖然三者的綜合指標(biāo)值逐漸上升，但兩兩之間的協(xié)同度卻在不斷下降。這也表明，雖然山西省各級(jí)政府都重視對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的扶持力度，但忽視了政策力度、措施和目標(biāo)之間的互相配合，這反而會(huì)成為制約山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸。政策力度與政策措施之間的協(xié)同度在多數(shù)年份都接近于零，表明一些政府部門雖然頒布了相關(guān)政策文件，但真正能夠?qū)Ξa(chǎn)業(yè)創(chuàng)新起到作用的措施卻在數(shù)量或具體的措施內(nèi)容上存在不足，使得政策措施難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

圖4 山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策力度、措施及目標(biāo)靜態(tài)協(xié)同演化

圖5 山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策力度、措施及目標(biāo)協(xié)同度指標(biāo)演化

2.動(dòng)態(tài)政策協(xié)同分析。在政策措施間的動(dòng)態(tài)協(xié)同演化方面，稅收政策和金融政策的動(dòng)態(tài)協(xié)同指標(biāo)值從2002～2014年基本上保持在一個(gè)穩(wěn)定的且接近于1的程度上，表明這兩項(xiàng)政策之間的協(xié)同大體保持一個(gè)穩(wěn)定的狀態(tài)。財(cái)政政策和稅收政策、金融政策和財(cái)政政策則在各年有不同程度的變化，這兩項(xiàng)動(dòng)態(tài)協(xié)同指標(biāo)在2002～2005年保持穩(wěn)定狀態(tài)，在2006～2009年有不同程度的波動(dòng)，曲線上升表示兩者之間處于協(xié)同發(fā)展的狀態(tài)，下降則表示兩者協(xié)同狀態(tài)降低。2011年以后，財(cái)政政策和金融政策之間的協(xié)同趨于平穩(wěn)，而金融政策和財(cái)政政策則開始出現(xiàn)一定的背離，協(xié)同發(fā)展?fàn)顟B(tài)減弱（圖6）。

從政策力度、措施及目標(biāo)之間的動(dòng)態(tài)協(xié)同來看，2002～2004年，兩兩間的協(xié)同狀態(tài)均是降低的。也就是說，在這幾年中，政策措施的制定忽視了政策力度、措施和目標(biāo)之間的協(xié)同。2005～2014年，政策力度與措施、政策力度與目標(biāo)之間的動(dòng)態(tài)協(xié)同指標(biāo)保持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)上，各年份間有輕微波動(dòng)。政策力度與措施間的動(dòng)態(tài)協(xié)同指標(biāo)值，除2008年略微上升外，其余年份均是下降的，表明政策制定者并沒有重視自身力度與措施之間的協(xié)同性（圖 7）。

圖6 政策措施間動(dòng)態(tài)協(xié)同演化趨勢(shì)圖

圖7 政策力度、措施及目標(biāo)間動(dòng)態(tài)協(xié)同演化趨勢(shì)圖

五、結(jié)論與啟示

（一）主要研究結(jié)論

1.從靜態(tài)協(xié)同角度來看，山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策力度、措施及目標(biāo)的總體值以及這三者兩兩間協(xié)同度的變化趨勢(shì)均相同。三者之間總體值的變化趨勢(shì)與當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)狀況相關(guān)，尤其是從2010年開始，受山西煤炭產(chǎn)業(yè)下滑的影響，以及對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的不斷提倡，政策力度、措施及目標(biāo)總體值均呈現(xiàn)逐漸遞增的態(tài)勢(shì)。山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策力度和政策措施的協(xié)同度欠佳，2002～2014年，政策力度和政策措施的動(dòng)態(tài)協(xié)同度除個(gè)別年份達(dá)到0.6以外，其他年份基本上都接近于零。政策措施中，財(cái)政措施、金融措施及稅收措施之間的兩兩協(xié)同的變化趨勢(shì)基本相同且均呈現(xiàn)上下波動(dòng)，各年所有的政策措施間的協(xié)同度基本上都是同方向變化的。

2.從動(dòng)態(tài)協(xié)同角度來看，政策力度、政策措施及政策目標(biāo)間，尤其是政策力度和政策措施之間的動(dòng)態(tài)協(xié)同度在不斷減弱。除了稅收政策與金融政策的協(xié)同度常年保持穩(wěn)定狀態(tài)之外，其他政策之間并沒有表現(xiàn)出協(xié)同發(fā)展的趨勢(shì)，其中，金融政策和財(cái)政政策之間在2012年以后甚至開始背離協(xié)同發(fā)展的趨勢(shì)。

（二）政策建議

從本文的研究結(jié)論可以看出，山西文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策措施之間存在一定的協(xié)同關(guān)系，而且從頒布的政策數(shù)量以及各項(xiàng)指標(biāo)的綜合值也能看出，山西省各級(jí)政府部門對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的重視程度都是不斷加強(qiáng)的，這有利于山西文化產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。但是，我們也應(yīng)該看到，各項(xiàng)政策由不同的政策主體頒布，加之山西文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，必須依靠政府給予財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融扶持等方式才能推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，為了達(dá)到政策目標(biāo)，必須依靠多項(xiàng)政策措施配合使用，才能突出對(duì)文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新主體的扶持和引導(dǎo)作用。其次，資源的協(xié)同是建立在各方利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上的，但不同措施的主管部門不同，部門利益的訴求不同會(huì)影響文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策力度、措施、目標(biāo)以及措施間的協(xié)同，難以使政策的各項(xiàng)維度間達(dá)到最佳的配合。再次，由于政策制定者忽視了自身效力對(duì)政策措施實(shí)施效果的影響，尤其表現(xiàn)在政策頒發(fā)部門級(jí)別越高，相應(yīng)的政策措施越宏觀、越不具體，因而造成了政策力度和政策措施之間的協(xié)同程度有限，政策措施對(duì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的作用不太顯著。因此，在今后的政策制定中，要格外關(guān)注以上問題，通過良好的政策協(xié)同，更好地促進(jìn)山西文化產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

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