■赫 然

（作者：長春理工大學法學院院長、教授）

黨的十八屆四中全會首次將“依法治國”作為會議主題進行專題研究。全會制定并通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》將完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系、加強憲法實施作為新時期全面推進依法治國戰(zhàn)略的重大任務之一。法律的生命力在于實施。作為國家根本大法的憲法，在我國的制度背景和現(xiàn)實國情之下，究竟應當如何實施？這既是一個重要的理論命題又是一個現(xiàn)實命題，值得認真研究。

一、憲法實施的概念分析

憲法實施是法律實施的一種具體形式。“只要在社會中存在法，法的實現(xiàn)就一直是并將永遠是社會關(guān)系的法律形式存在的特殊方式。法的實現(xiàn)是法的存在、作用和執(zhí)行主要社會職能的特殊方式。如果法的規(guī)定不能在人們和他們組織的活動中、在社會關(guān)系中得到實現(xiàn)的話，那么就什么都不是。”法律實施是發(fā)揮法律作用、實現(xiàn)法律目的、展示法律價值的主要途徑。如果說伯爾曼所說的“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”是在強調(diào)法律信仰的力量的話，那么這種力量只有借助法律實施才能夠真正實現(xiàn)。只有在法律實施的過程中，法律才能獲得持久的生命力，法律的權(quán)威才能建立起來。對此，習近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》（以下簡稱《說明》）中進行了精辟的闡述。習近平總書記指出：“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施?！煜轮?，不難于立法，而難于法之必行?！绻辛朔啥粚嵤?、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’?！蓖瑯樱瑧椃▽嵤┮彩菢淞椃?quán)威的根本途徑?！墩f明》明確指出：“必須把宣傳和樹立憲法權(quán)威作為全面推進依法治國的重大事項抓緊抓好，切實在憲法實施和憲法監(jiān)督上下功夫?！笨梢?，憲法實施是依憲治國的核心要義。“好的憲法，貴在實施。否則，憲法如果得不到充分實施，那么，法典寫得再美妙，亦屬徒然?！?/p>

如果說法律實施是法律從抽象到具體的過程，那么毫無疑問，憲法實施就是“將憲法文字上的、抽象的權(quán)利義務關(guān)系轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生活中生動的、具體的權(quán)利義務關(guān)系，并進而將憲法規(guī)范所體現(xiàn)的人民意志轉(zhuǎn)化為具體社會關(guān)系中的人的行為?！睉椃▽嵤┎⒉皇且粋€嶄新的命題，我國憲法學界對憲法實施的討論由來已久。但是，在《決定》重新突出憲法實施的地位和作用的背景之下，新時期我國的憲法實施應當?shù)玫竭M一步明確。

第一，憲法實施是指憲法條文的直接實施，而不是憲法條文的間接實施。長期以來，學術(shù)界圍繞憲法的直接實施和間接實施的爭論從來沒有停止過，憲法的直接實施和間接實施甚至已經(jīng)成為憲法實施的一種重要的類型劃分。從憲法學的理論研究而言，這不失為一個有意義的研究視角和研究思路。但是，在憲法實施的具體實踐中，直接實施和間接實施的旨趣卻截然不同。從憲法的間接實施觀點看來，“法律是立法機關(guān)依據(jù)憲法將憲法原則和規(guī)定予以具體化的行為規(guī)范，行政機關(guān)依法執(zhí)法、司法機關(guān)依法司法、社會組織和個人依法守法不僅使法律得到了實施，同時也使憲法得到了實施?！币源藖砜?，憲法的實施似乎已經(jīng)是一個不證自明的命題，但如果真是這樣，那么《決定》為什么要重提憲法實施呢？對此，《說明》進行了很好的解釋?！墩f明》在談到憲法的實施時指出，要想把我國的憲法實施要求提高到一個新的水平，就必須進一步健全憲法實施的監(jiān)督機制和程序。這就說明，《決定》對憲法實施的定位，絕不是指憲法的間接實施，而是指憲法的直接實施，即“將抽象的憲法規(guī)范與具體的憲法事件相聯(lián)系，也必然是將憲法規(guī)范應用于具體的憲法事件”。

第二，憲法實施應當立足我國的基本國情和制度背景，突出憲法實施的“中國特色”。我國從來就不缺乏憲法直接實施的制度載體?！稇椃ā返?7條已經(jīng)將憲法實施的權(quán)力賦予了全國人大常委會，而《立法法》第89條、第90條規(guī)定的備案審查制度和提請審查制度，就是我國的憲法實施制度，而且是通過直接適用憲法審查立法的合憲性來達到憲法實施的效果。所以，“言必稱希臘”式的司法審查模式，其實質(zhì)是忽視了我國憲法實施的本土資源。與此相對，《決定》立足我國的具體國情，要求完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制，正是在對我國憲法實施本土資源進行客觀分析和冷靜思考的基礎(chǔ)上提出的具有中國特色的憲法實施制度。

第三，憲法實施的重點是憲法監(jiān)督。憲法監(jiān)督是憲法實施的一種特殊形式，又被稱為憲法實施保障。憲法監(jiān)督在憲法實施中的地位和作用毋庸置疑?！稕Q定》在闡述我國的憲法實施制度時，也始終將重點放在憲法監(jiān)督制度的層面?！稕Q定》指出：“加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！睉椃ūO(jiān)督是實現(xiàn)憲法直接實施的主要路徑，是憲法實施的核心內(nèi)容。

二、憲法實施的內(nèi)容

憲法實施屬于法律實施的一種具體形式，但是與法律實施相比，它又有其特殊性。如果說法律實施是通過嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法等環(huán)節(jié)來實現(xiàn)法律權(quán)利的，那么憲法實施也有其獨特的目的和途徑，它們共同構(gòu)成了憲法實施的基本內(nèi)容。

第一，憲法實施的根本目的是公民基本權(quán)利的實現(xiàn)。關(guān)于憲法實施的根本目的，習近平總書記在2012年首都各界紀念“82憲法”頒行30周年紀念大會上的講話中指出：“只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權(quán)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動?！庇纱丝梢?，憲法實施的根本目的是為了實現(xiàn)公民的基本權(quán)利。基本權(quán)利相較于法律權(quán)利而言，是不證自明的權(quán)利，不僅決定了公民在國家中的地位，而且也是一般法律權(quán)利產(chǎn)生的依據(jù)?；緳?quán)利的實現(xiàn)，必須依靠國家保護義務的履行?！霸诜椒ㄕ撘饬x上，國家保護義務概念與憲法關(guān)系相關(guān)聯(lián)，也是權(quán)利義務相一致關(guān)系的體現(xiàn)。憲法調(diào)整國家與公民之間的關(guān)系，公民的基本權(quán)利表現(xiàn)為國家的義務?！?/p>

第二，憲法實施的途徑包括憲法遵守、憲法解釋、憲法監(jiān)督、憲法修改等，其中憲法監(jiān)督是憲法實施的核心內(nèi)容。憲法實施主要由兩部分構(gòu)成：一是憲法適用，即一定國家機關(guān)對憲法所進行的有目的的干預；二是憲法遵守，即一切國家機關(guān)、社會組織和公民個人嚴格依照憲法的規(guī)定從事各項活動。但是，憲法實施的關(guān)鍵在于具體的制度實行。所以，我們有必要回歸到憲法文本，以憲法文本為原點，從中總結(jié)和概括我國憲法實施的具體途徑?；凇稕Q定》對憲法實施的定位主要是在憲法的直接實施層面，因此諸如立法機關(guān)依憲立法、司法機關(guān)依憲司法、行政機關(guān)依憲執(zhí)法、執(zhí)政黨依憲執(zhí)政，乃至于法律適用者在法律適用時應當依據(jù)憲法的規(guī)定和精神來解釋位階較低的法律的依憲解釋，都不是對憲法的直接實施，而屬于憲法的間接實施。如果上述憲法間接實施的活動也都納入憲法實施的范疇，那么憲法實施和法律實施也就沒有本質(zhì)的區(qū)別了，《決定》中提及的嚴格執(zhí)法、公正司法等也就沒有單獨羅列的必要了。所以，綜合考慮憲法實施的具體性和獨特性，憲法實施的途徑主要是憲法遵守、憲法解釋、憲法監(jiān)督、憲法修改。其中，憲法監(jiān)督是憲法實施的核心內(nèi)容。

三、我國憲法實施需要解決的問題

《決定》的出臺，為我國憲法學理論研究提出了新的目標和要求，也為憲法學研究明確了若干模糊認識。

第一，黨的領(lǐng)導和憲法實施的關(guān)系?！稕Q定》指出，黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證。憲法實施作為依法治國戰(zhàn)略的重要舉措，也必須堅持黨的領(lǐng)導，只有堅持黨的領(lǐng)導，憲法實施才能得到最根本的保證。與此同時，黨的領(lǐng)導也必須符合憲法的規(guī)定，不能違反憲法實施的要求。既然憲法和法律是在黨的領(lǐng)導下制定的，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，那么黨只有依憲執(zhí)政，才能真正保障憲法的實施?！案骷夵h組織、黨員、黨政干部嚴格依法辦事、服從法律，在憲法和法律范圍內(nèi)活動，就是堅持黨的領(lǐng)導，就是講黨性，就是講政治?！彼?，要加強和改進黨的領(lǐng)導，改善黨依憲執(zhí)政領(lǐng)導方式和工作制度，在維護黨的領(lǐng)導地位的同時，不斷提升黨依憲執(zhí)政的水平和能力。

第二，加強中國特色社會主義憲法學理論研究，為憲法實施提供理論依據(jù)。我國的憲法實施必須立足國情，符合我國的政治體制?！稕Q定》對我國憲法實施制度的分析，為憲法學理論研究提供了一個范本。今后，憲法學界的一個重要任務，就是按照《決定》對我國憲法實施制度的描述和定位，為我國的憲法實施提供中國化的理論支撐。中國化的理論支撐，既不能固步自封，更不能崇洋媚外，而是要在尊重客觀國情的基礎(chǔ)上，冷靜分析西方憲法學理論的優(yōu)劣，有選擇地借鑒和吸收，實現(xiàn)憲法學理論研究從“我注六經(jīng)”到“六經(jīng)注我”的轉(zhuǎn)變。

第三，推動憲法實施制度的創(chuàng)新。目前，我國已經(jīng)有包括憲法修改、憲法解釋、憲法監(jiān)督等在內(nèi)的諸多憲法實施制度，如何提高這些憲法實施制度的實效性，是今后我國憲法實施研究的重點。我們應當首先對現(xiàn)行的憲法實施制度的運行情況進行梳理，在完成實證分析的前提下，總結(jié)我國憲法實施制度存在的不足，然后有針對性地提出完善的措施和建議，推動憲法實施制度實現(xiàn)創(chuàng)新。例如，當前我國備案審查制度面臨審查彈性過大、審查權(quán)限沖突、審查標準模糊等問題，這需要我們依據(jù)憲法實施理論，逐一為這些問題提供解決方案，真正提升備案審查制度的實效性。