劉靜 解放軍信息工程大學(xué)

創(chuàng)新城市應(yīng)急管理文化建設(shè)的思考

劉靜 解放軍信息工程大學(xué)

加強應(yīng)急管理文化建設(shè)，提升城市應(yīng)急管理能力和綜合發(fā)展水平，是城市戰(zhàn)略管理的當務(wù)之急。為此，要加強宣傳教育，培養(yǎng)危機意識，創(chuàng)新應(yīng)急管理精神文化建設(shè)；建立健全應(yīng)急法律法規(guī)等相關(guān)制度，創(chuàng)新應(yīng)急管理制度文化建設(shè)；提升多元力量協(xié)同能力，創(chuàng)新應(yīng)急管理行為文化建設(shè)；合理建配應(yīng)急物資與公共基礎(chǔ)應(yīng)急設(shè)施，創(chuàng)新應(yīng)急管理物質(zhì)文化建設(shè)。

城市應(yīng)急管理 應(yīng)急管理文化

近年來，我國持續(xù)處于突發(fā)公共事件的高度頻發(fā)期。城市作為應(yīng)災(zāi)主體之一，面臨的風(fēng)險越來越大，城市公共安全和應(yīng)急管理能力受到嚴峻挑戰(zhàn)。城市應(yīng)急管理能力日益成為衡量其綜合發(fā)展能力和現(xiàn)代化水平的重要標準。文化是民族的血脈，是人民的精神家園，具有引領(lǐng)風(fēng)尚、教育人民、服務(wù)社會、推動發(fā)展的作用。城市的文化是城市的靈魂。應(yīng)急管理文化是人類在應(yīng)急管理實踐活動中所創(chuàng)造的物質(zhì)財富和精神財富的總和，包括應(yīng)急管理精神文化、制度文化、行為文化和物質(zhì)文化，是城市文化的有機組成部分，是城市應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)。因此，加強應(yīng)急管理文化建設(shè)，提升城市應(yīng)急管理能力和綜合發(fā)展水平，是城市戰(zhàn)略管理的當務(wù)之急。

一、加強宣傳教育，培養(yǎng)危機意識，創(chuàng)新應(yīng)急管理精神文化建設(shè)

應(yīng)急管理精神文化，是在應(yīng)急管理實踐活動中受一定社會文化背景、意識形態(tài)影響而形成的精神成果和文化觀念，它以觀念、意識等形態(tài)存在，包括公眾的安全觀念、思維方式等，是組織意識形態(tài)的總和。它深刻反映了政府與社會組織在應(yīng)急管理實踐活動中的價值導(dǎo)向，反映了公眾的應(yīng)急管理意識。它是應(yīng)急管理文化體系的核心，從意識形態(tài)層面對突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)防與處置產(chǎn)生深刻影響。目前城市應(yīng)急管理文化的建設(shè)普遍能堅持以社會主義核心價值體系為指導(dǎo)，政府堅持以人為本、執(zhí)政為民，建設(shè)和諧城市，市民在應(yīng)急處置時表現(xiàn)出強烈的民族自尊心和責(zé)任感，迸發(fā)出強大的愛國熱情。但由于對應(yīng)急處置相關(guān)知識的宣傳教育不夠，應(yīng)災(zāi)主體的危機意識仍普遍比較淡薄。政府應(yīng)著重養(yǎng)成應(yīng)急主體、公眾的應(yīng)急意識，培育科學(xué)理性、有序的應(yīng)急管理文化氛圍。

一要構(gòu)建立體化應(yīng)急管理文化宣傳網(wǎng)絡(luò)，加大宣傳教育力度。媒體擁有強大的社會導(dǎo)向能力。特別是網(wǎng)絡(luò)、手機等新媒體具有信息容量大、資源豐富、傳輸快捷、交互性強、覆蓋面廣、形式多元等特點，可以使公共安全知識與信息大規(guī)模地、主動地、快速地、生動地傳播于應(yīng)急主體，起到較好的宣傳效果。

二要加強應(yīng)急管理專業(yè)培訓(xùn)。建設(shè)專門應(yīng)急管理培訓(xùn)中心，強化應(yīng)急管理培訓(xùn)工作的組織協(xié)調(diào)，編寫培訓(xùn)教材。結(jié)合各類突發(fā)公共事件特點和應(yīng)急管理工作要求，本著“少而精”、“能管用”的原則，確定綜合類、專項類應(yīng)急管理培訓(xùn)課程設(shè)置，明確培訓(xùn)內(nèi)容和標準，整合現(xiàn)有培訓(xùn)資源，充分利用各類培訓(xùn)教育資源和廣播、電視、遠程教學(xué)等手段，開展培訓(xùn)要求；保證應(yīng)急管理培訓(xùn)工作的經(jīng)費投入；加強應(yīng)急管理培訓(xùn)工作的考評考核。開展對應(yīng)急管理者與應(yīng)急救援人員的應(yīng)急知識理論與技能的定期培訓(xùn)，及時更新其應(yīng)急知識，避免在危機發(fā)生時“外行人指揮內(nèi)行人”，保障應(yīng)急管理文化知識的與時俱進。

三要加強社會教育。城市各級政府高度重視，將其作為一項日常的基本工作和重點工作，制定好實施計劃和方案，具體落實到位?？梢酝ㄟ^在基層開展應(yīng)急演練和建設(shè)危機主題博物館，模擬地震、火災(zāi)、水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)等進行應(yīng)急教育，把對市民應(yīng)急意識的培養(yǎng)融入到常規(guī)教育中?？梢越M織編發(fā)通俗易懂的各類應(yīng)急知識讀物，進行城市危機普及教育?？梢酝ㄟ^“應(yīng)急知識科普活動周”、“消防日”、“危機法制宣傳日”、“減災(zāi)日”等形式，開展內(nèi)容豐富的城市危機主題宣傳活動，動員市民參與，增強危機意識和應(yīng)急能力。可以通過定期舉辦論壇、講座、交流、科普展覽、知識競賽和專題文藝晚會等多種形式，從不同層面不同角度加大應(yīng)急管理工作交流和宣傳的力度，提高危機意識和應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

四要加強學(xué)校教育。通過在大、中、小學(xué)普遍設(shè)立應(yīng)急教育相關(guān)理論和演練課程，對市民從小就進行應(yīng)急知識的教育和應(yīng)急意識、能力的培養(yǎng)。在大學(xué)生軍訓(xùn)時也可以考慮增加應(yīng)急能力培訓(xùn)的內(nèi)容，以提高其危機應(yīng)對能力，從而為志愿者隊伍提供合格的人才。

二、建立健全應(yīng)急法律法規(guī)等相關(guān)制度，創(chuàng)新應(yīng)急管理制度文化建設(shè)

應(yīng)急管理制度文化，是人們在應(yīng)急實踐活動中建立的應(yīng)急管理體制、機制及相關(guān)法律制度，包括應(yīng)急管理機構(gòu)的設(shè)置、職能配置、人員配備與權(quán)力劃分等；應(yīng)急力量體系成員組成及各方職責(zé)；應(yīng)急管理活動的工作方式；參與各方應(yīng)遵循的行為準則等，具有強制性和規(guī)范性。它直接影響著應(yīng)急力量體系的整合效率，是整個應(yīng)急管理文化體系運作的有力保障。目前城市應(yīng)急管理制度文化建設(shè)普遍落實“一案三制”， 危機應(yīng)急管理工作已納入規(guī)范化、制度化、法制化軌道。但仍存在著體制不健全、機制不順暢、法制不完善的情況。

一要進一步完善應(yīng)急預(yù)案體系。堅持符合實際、職責(zé)清晰、可操作性強、齊全配套的原則，積極推動應(yīng)急預(yù)案全覆蓋，逐步形成上下貫通、條塊結(jié)合的應(yīng)急預(yù)案體系，詳細規(guī)定事前、事發(fā)、事中、事后等各個環(huán)節(jié)的工作運行機制，明確各相關(guān)主體的工作責(zé)任與工作流程，將責(zé)任落實到人，認真組織開展應(yīng)急預(yù)案評估工作，完善突發(fā)事件綜合應(yīng)急預(yù)案，重點抓好規(guī)模以上企業(yè)、高危行業(yè)企業(yè)以及學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等人員密集場所的預(yù)案編制工作。

二要逐漸規(guī)范應(yīng)急管理體制。進一步加強省會突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會對全市預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件的組織和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；市政府應(yīng)急辦作為委員會的辦事機構(gòu)充分發(fā)揮值守應(yīng)急、信息匯總綜合協(xié)調(diào)的作用；對全市現(xiàn)有的應(yīng)急指揮部進行整合規(guī)范，作為應(yīng)急委員會下設(shè)的處理相應(yīng)突發(fā)公共事件的專項應(yīng)急指揮部；各縣（市）區(qū)也要成立相應(yīng)的應(yīng)急管理機構(gòu)，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏的應(yīng)急管理體系。

三要繼續(xù)完善城市危機運行機制，尤其是危機預(yù)警機制。城市危機預(yù)警是城市危機管理的首要階段，也是城市危機管理的第一道防線。建現(xiàn)代應(yīng)急管理的核心就在于提高對可能發(fā)生的公共事件的認識和預(yù)警的能力。要堅持預(yù)防和應(yīng)急結(jié)合全力做好突發(fā)公共事件的預(yù)防預(yù)警工作，密切跟蹤突發(fā)公共事件事態(tài)發(fā)展，形成信息篩選、統(tǒng)計、分析機制，進行科學(xué)的預(yù)防和預(yù)警；通過科學(xué)技術(shù)研發(fā)，加大對重點山洪災(zāi)害和城區(qū)積水點的監(jiān)測預(yù)警，有效掌握災(zāi)情水情。加強對飲用水源地水質(zhì)、排水水質(zhì)和洪澇旱情等監(jiān)測工作，防止各種“水事故”發(fā)生，減少水害危害人民群眾的生命健康。完善地震立體監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，改進技術(shù)裝備，增添工作人員，加快實施全市地震綜合減災(zāi)工程，完善地表和井下數(shù)字測量、前兆等監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，做到震前有預(yù)警，震中有防范。對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施進行風(fēng)險分析、脆弱性評估、分級管理，實施保護措施并開展效果評價，及時排除各種隱患。建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施突發(fā)事件監(jiān)測系統(tǒng)。建設(shè)“數(shù)字城市”系統(tǒng)，結(jié)合視頻系統(tǒng)建設(shè)，對重要市政設(shè)施進行在線實時監(jiān)控，實現(xiàn)應(yīng)急反應(yīng)和遠程控制一體化，增強公共市政設(shè)施監(jiān)測預(yù)警和綜合分析能力。重點加強對供氣、供水、供暖管道和供電線路監(jiān)測工作，及時對隱患進行整改，防止對公共秩序造成影響。適時利用廣播、電視、通訊、網(wǎng)絡(luò)等媒體和手段，及時向廣大群眾發(fā)布各類預(yù)警信息，并確定具有高度權(quán)威的、級別戒備狀態(tài)。建立公開、透明、及時的危機信息溝通機制，建立與公眾溝通有效的渠道，建立危機事務(wù)發(fā)言人制度。

四要不斷健全地方應(yīng)急法規(guī)。健全的法律法規(guī)是應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)和保障，地方應(yīng)急法規(guī)可以作為國家應(yīng)急管理法規(guī)的有力補充，共同構(gòu)建一個完備的法律體系。城市政府根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平與多發(fā)性突發(fā)公共事件特點，以及應(yīng)急管理實踐中的具體問題，以國家相關(guān)法律為本，制定相應(yīng)的地方性條例與法規(guī)。

三、提升多元力量協(xié)同能力，創(chuàng)新應(yīng)急管理行為文化建設(shè)

應(yīng)急管理行為文化，是人們在應(yīng)急管理實踐活動過程中產(chǎn)生的文化，約定俗成的習(xí)慣性行為定勢。常表現(xiàn)為應(yīng)急管理有關(guān)的民俗形態(tài)、自覺行為模式、有意識地服從應(yīng)急管理且表現(xiàn)為行動的行為模式。它是應(yīng)急管理精神文化的折射，是應(yīng)急管理制度文化、物質(zhì)文化得以呈現(xiàn)的載體，直接決定了應(yīng)急管理活動的有效性。應(yīng)急管理行為文化體現(xiàn)了政府、企事業(yè)單位和公民各方的權(quán)利和義務(wù)。應(yīng)急準備中的各項投入和建設(shè)既體現(xiàn)了政府的社會管理和公共服務(wù)職能，也體現(xiàn)了企事業(yè)單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任。政府采取的應(yīng)急救援、救助安置、應(yīng)急保障等措施是法定的公共服務(wù)和政府責(zé)任，不得懈怠和不作為；而應(yīng)急征用和征調(diào)、應(yīng)急控制、限制和禁止等措施，體現(xiàn)了單位和公民的義務(wù)，同時也強調(diào)政府行使緊急權(quán)力時應(yīng)受到特別嚴格的法律約束，并有嚴格的適用條件、程序等要求。應(yīng)急管理行為文化是應(yīng)急管理文化體系建設(shè)的重要支撐。

目前，城市應(yīng)急管理行為文化建設(shè)日益科學(xué)而理性。城市政府更加注重預(yù)防與應(yīng)急準備工作，加大投入編制預(yù)案、建立應(yīng)急隊伍、完善應(yīng)急保障、排查治理隱患、加強全民應(yīng)急教育等。監(jiān)測與預(yù)警工作普遍加強，對可監(jiān)測的突發(fā)事件等做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早預(yù)警、早準備，及早采取避災(zāi)和減災(zāi)措施，群眾對各種措施已經(jīng)理解、支持和配合，甚至主動關(guān)心和咨詢。政府針對突發(fā)事件的性質(zhì)、特點和危害程度，及時科學(xué)地采取處置和救援措施，努力減輕和消除事件對人民生命財產(chǎn)安全造成的損害。事后恢復(fù)與重建提供了一個至少能彌補部分損失和糾正混亂的機會，妥善解決處置過程中引發(fā)的矛盾和糾紛，同時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)指導(dǎo)以后的應(yīng)急活動。但仍在著公眾無效、無序參與的情況。

突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、復(fù)雜性與不確定性等特點，對其預(yù)防和處置需要政府動員更廣泛的社會力量和資源進行協(xié)同治理。特別是普通公眾往往是突發(fā)危機事件中最直接的受害者，同時也是處置突發(fā)事件過程中最直接的應(yīng)對者。相對于專業(yè)應(yīng)急救援力量，其數(shù)量較大，這就需要最大程度地動員公眾，讓公眾廣泛地參與其中，理性有序地應(yīng)對危機情勢，努力提升自救與互救技能，以增強在突發(fā)危機時的應(yīng)對能力。然而目前突發(fā)公共事件發(fā)生時，公眾的無序參與與應(yīng)對降低了政府應(yīng)急管理的效率，增加了應(yīng)急管理的成本，帶來無謂的損失。因此，政府要重視公眾參與，力求建立一個以公民社會為核心、多元互動的危機決策網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，其中，要有一個“指揮統(tǒng)一、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急救援力量體系，以解決應(yīng)急管理過程中力量結(jié)構(gòu)多元、缺乏科學(xué)統(tǒng)籌與有效協(xié)同、應(yīng)急救援整體能力和綜合協(xié)作能力相對較弱等問題，以提升多元應(yīng)急力量協(xié)同治理能力；可以通過經(jīng)常性應(yīng)急演練，提高公眾參與應(yīng)急管理的能力和自救、互救能力，同時通過演練檢驗預(yù)案是否完善、合理。

四、合理建配應(yīng)急物資與公共基礎(chǔ)應(yīng)急設(shè)施，創(chuàng)新應(yīng)急管理物質(zhì)文化建設(shè)

應(yīng)急管理物質(zhì)文化，是人們在應(yīng)急管理實踐中形成的一切物質(zhì)生產(chǎn)活動和產(chǎn)品的總和，是可觸知的具有物質(zhì)形態(tài)的文化事物。包括應(yīng)急管理實體設(shè)施、應(yīng)急文獻信息資源、危機應(yīng)急處置技術(shù)以及其它應(yīng)急保障物資等，是應(yīng)急管理精神文化、制度文化的物質(zhì)條件與基礎(chǔ)。應(yīng)急管理物質(zhì)文化與生產(chǎn)力關(guān)系密切，在一定程度上體現(xiàn)了應(yīng)急管理主體的管理理念、管理方式方法，反映了應(yīng)急管理行為文化的成效。目前，城市應(yīng)急管理物質(zhì)文化建設(shè)日益豐富，發(fā)展一批城市應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)了一些應(yīng)急產(chǎn)品、建設(shè)了不少應(yīng)急工程，但是仍在一定程度上存在著生產(chǎn)過剩與不足、公共基礎(chǔ)應(yīng)急設(shè)施匱乏的情況。為此，一要制定應(yīng)急物資儲備管理制度，加強應(yīng)急物質(zhì)儲備管理，建立健全規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、管理科學(xué)、運行高效的應(yīng)急物資儲備體系。建設(shè)市、縣（市、區(qū)）應(yīng)急物資儲備中心，對應(yīng)急物資實施集中調(diào)度管理，實現(xiàn)資源共享。加強應(yīng)急物資合理配置，即應(yīng)急物資要與現(xiàn)實的應(yīng)急需求緊密結(jié)合，本著對生命負責(zé)的態(tài)度，在應(yīng)急物資生產(chǎn)、配置與更新過程中要強質(zhì)量、講科學(xué)、重實效。

二要加大對公共基礎(chǔ)應(yīng)急設(shè)施的建設(shè)力度，公共基礎(chǔ)應(yīng)急設(shè)施建設(shè)是一個良心工程，體現(xiàn)著政府與社會在治理公共危機過程中的信念與決心。它是最為真實的應(yīng)急物質(zhì)保障，對它的重視與投入，是科學(xué)發(fā)展觀與和諧生態(tài)觀在公共危機應(yīng)急管理中的深刻價值映射與精神彰顯。要按照“統(tǒng)一標準、分級實施、因地制宜、安全便捷、平災(zāi)結(jié)合、結(jié)合利用”的原則，規(guī)劃建設(shè)應(yīng)急避難場所，將其納入城市發(fā)展總體規(guī)劃，以現(xiàn)有或新建、改擴建公園（游園）、綠地、廣場、體育場、學(xué)校操場、人防工程及室內(nèi)公共場館（所）等為依托，合理規(guī)劃、分級、分期建設(shè)應(yīng)急避難場所。

三要建立一個信息共享、多元協(xié)同的綜合性公共危機應(yīng)急管理信息平臺。融應(yīng)急安全知識的教育普及、應(yīng)急防災(zāi)的演練和應(yīng)急過程中的信息交流機制建設(shè)于一體，既可避免由應(yīng)急信息膨脹和碎片化所導(dǎo)致的危機謠言、信息欺詐等信息異化現(xiàn)象的發(fā)生，又可逐步實現(xiàn)對公共危機的科學(xué)應(yīng)對和有效治理。