馬義玲 郭文棟

中國人民銀行渭南市中心支行

金融功能視角下我國農(nóng)村金融體系重構(gòu)研究

馬義玲 郭文棟

中國人民銀行渭南市中心支行

農(nóng)業(yè)是立國之本，強國之基。2004年至2015年，中央連續(xù)十二年發(fā)布以“三農(nóng)”為主的中央一號文件，凸顯了“三農(nóng)”問題在我國社會主義現(xiàn)代化建設時期的“重中之重”地位。2015年一號文件指出，“當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，已從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，如何在經(jīng)濟增速放緩背景下，繼續(xù)強化農(nóng)業(yè)基礎地位，促進農(nóng)民持續(xù)增收，是必須破解的一個重大課題”。要破解這一重大課題，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，金融支持必不可少。相對城市金融體系，農(nóng)村金融體系市場化、多元化、社會化、規(guī)范化程度都比較低，對現(xiàn)行農(nóng)村金融體系進行重構(gòu)具有重要的現(xiàn)實意義，完善的農(nóng)村金融體系是我國農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展的重要保障。

農(nóng)村 金融 功能視角 體系重構(gòu) 研究

一、我國農(nóng)村金融體系的現(xiàn)狀及其缺陷

改革開放以來，為了適應我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟的深入發(fā)展，中央政府通過加快農(nóng)村信用社改革步伐、推進農(nóng)業(yè)銀行轉(zhuǎn)制改革、調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務范圍與服務功能，啟動郵政儲蓄改制、探索小額農(nóng)貸組織試點等，全面推進農(nóng)村金融改革和發(fā)展，初步形成了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行等為主導的正規(guī)金融，與農(nóng)村合作基金、私人借貸、私人錢莊等民間非正規(guī)金融并存的農(nóng)村金融組織格局。這種以合作金融為基礎，政策性商業(yè)性金融為支撐，非正規(guī)金融為補充的農(nóng)村金融體系，一定程度上推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但是，隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的深化，農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)有農(nóng)村金融體系已經(jīng)不能滿足“三農(nóng)”發(fā)展需求，甚至一定程度上制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。

（一）服務體系配置失衡，金融支農(nóng)功能弱化

國有商業(yè)銀行戰(zhàn)略緊縮，大量從縣域農(nóng)村地區(qū)撤出，農(nóng)貸資金日益萎縮。政策性金融機構(gòu)支農(nóng)功能不健全。受農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務限制以及農(nóng)業(yè)銀行趨利化需求影響，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村信用社成為了支農(nóng)主力軍，但農(nóng)村信用社“一社”難支“三農(nóng)”。雖然自2007年以后，郵儲銀行開始辦理信貸業(yè)務，小額貸款發(fā)展迅猛，但長期以來受“只存不貸”業(yè)務限制，從農(nóng)村地區(qū)的“抽資”效應依然非常明顯。民間非正規(guī)金融地位尷尬，由于其缺乏有效的金融監(jiān)管和風險補償機制，合法地位受限，一直處于合理性與非法性的博弈之間農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展滯后。

（二）信貸管理模式缺陷，金融支農(nóng)效果不明顯

長期以來，受工業(yè)化和城市化偏好的強烈驅(qū)使，農(nóng)業(yè)信貸政策偏向。農(nóng)村資金需求戶多面廣，地域分散，金融機構(gòu)不但要求網(wǎng)點多，而且貸款以信用貸款為主，在機構(gòu)設置與經(jīng)營管理上要實行粗放式管理。而現(xiàn)實中，農(nóng)村金融部門為了提高經(jīng)營集約化和扁平化程度，實行減員增效、收縮戰(zhàn)線的發(fā)展戰(zhàn)略，造成了信貸資金管理“盈利性、流動性、安全性”經(jīng)營原則與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“高風險、分散性、波動性、長期性”之間的矛盾。同時金融機構(gòu)信貸門檻過高；貸款周期與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期背離；貸款抵押擔保難，金融機構(gòu)支農(nóng)作用受到制約。目前金融機構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款基本以信用保證為主，形成當前農(nóng)村信貸高風險的普遍現(xiàn)狀，且這種高風險普遍由農(nóng)民以高息方式“買單”。

（三）農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境建設滯后，“三農(nóng)”貸款投入受掣肘

一是農(nóng)業(yè)發(fā)展水平層次低下。受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)制約，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)民收入增長緩慢，決定了農(nóng)村金融交易成本高、風險大、回報率低，難以承載高成本的商業(yè)性全融。二是法制建設不完善。缺乏《農(nóng)村金融法》等專門法律規(guī)范，執(zhí)法效率低、司法執(zhí)行難等問題十分突出。三是信用意識淡薄。由于我國征信業(yè)發(fā)展起步較晚，對于信用的關注度還比較低，束縛了金融工具的創(chuàng)新。四是行政干預過多。我國農(nóng)村普遍存在行政力量介入和干預農(nóng)村金融的現(xiàn)象，扭曲了農(nóng)村金融生態(tài)自然演化的規(guī)律。五是中介機構(gòu)缺乏社會公信力。多數(shù)中介機構(gòu)掛靠國家行政部門，在行政權(quán)力推動下開展中介服務，專業(yè)化和誠信水平不能適應市場經(jīng)濟和金融生態(tài)環(huán)境建設要求。

（四）農(nóng)村金融服務產(chǎn)品單一，市場活力受抑制

一是服務機構(gòu)單一。在金融支農(nóng)制度安排上，雖然確立了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行和農(nóng)村信用社共存的局面，但由于業(yè)務側(cè)重不同，實質(zhì)上成了農(nóng)村信用社包攬全局的現(xiàn)實。二是服務品種單一。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的深化，農(nóng)民對資金、結(jié)算、投資理財、票據(jù)融資等全方位金融服務需求在大幅提升，而目前農(nóng)村金融服務仍然以傳統(tǒng)的存、貸、匯業(yè)務為主，缺乏有效創(chuàng)新。三是結(jié)算手段單一。雖然近年來針對農(nóng)村地區(qū)開展的農(nóng)村支付服務體系建設力度不斷加大，但是受傳統(tǒng)思維和支付工具普及力度的影響，部分支付服務功能還處于推廣階段，非現(xiàn)金支付應用比重仍然較低。

二、金融功能視角下我國農(nóng)村金融體系重構(gòu)

從上述存在問題我們不難看出，解決“三農(nóng)”問題的重要性與農(nóng)村金融支持嚴重不足形成了巨大反差。因此，重構(gòu)農(nóng)村金融體系，實現(xiàn)農(nóng)村金融市場有效供給與實際需求的均衡，是深化貫徹“三農(nóng)”政策的必然選擇。

（一）金融功能理論的選擇

在理論界關于農(nóng)村金融理論的認識存在兩種觀點。一種是金融機構(gòu)觀，這種觀點認為，只有在現(xiàn)有的金融體系下，金融才能發(fā)揮其對經(jīng)濟的支持作用，遵循的是“結(jié)構(gòu)-功能-行為績效”的思路；另一種是金融功能觀，這種觀點是從所處的金融環(huán)境和經(jīng)濟目標出發(fā)，考察金融與外部環(huán)境的關系，并在此基礎上根據(jù)成本-收益原則，選擇能滿足系統(tǒng)環(huán)境對金融需求的機制。我國政策性金融機構(gòu)業(yè)務面太窄，不能發(fā)揮調(diào)控農(nóng)村金融的作用；商業(yè)性金融經(jīng)營重心偏移，不愿意在農(nóng)村金融領域開展業(yè)務；合作類金融股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)營模式僵化。據(jù)此可以看出，我國農(nóng)村金融體系的癥結(jié)不在于“機構(gòu)路徑”視角下的金融機構(gòu)的設立或調(diào)整，而在于功能視角下的農(nóng)村金融功能的完善與發(fā)揮。

（二）金融功能觀的優(yōu)勢所在

與金融機構(gòu)觀相比，金融功能觀是一種由外至內(nèi)目標先行的方法，它遵循的是“外部環(huán)境-功能-結(jié)構(gòu)”的思路。首先，金融機構(gòu)結(jié)構(gòu)通常隨著時間而變化，并隨著政治地域的細分而有所不同，即使是同一機構(gòu)，在不同時期發(fā)揮的功能也會存在差異。而金融功能的變化要比金融機構(gòu)更穩(wěn)定，可以獲得一個更加持久的參照構(gòu)架。其次，金融功能理論認為，具有金融功能的載體可以是各種金融組織，同一金融功能可以由不同的金融產(chǎn)品來實現(xiàn)，幾種功能組織的組織體可以組成一項金融業(yè)務。這一理論為我國農(nóng)村金融體系重構(gòu)提供了一個新的視角，即農(nóng)村金融體系的設計應根據(jù)其相應的經(jīng)濟功能來設置或建立，從而促使農(nóng)村金融體系能更有效的降低交易費用，提高金融效率。第三，從金融功能觀出發(fā)建立的農(nóng)村金融體系，表現(xiàn)為政策性金融機構(gòu)與商業(yè)性金融機構(gòu)職能的交叉，商業(yè)性金融機構(gòu)和合作性金融機構(gòu)職能的交叉，實現(xiàn)了不同性質(zhì)的金融機構(gòu)即分工明確又存在交叉領域的目的，有利于競爭機制的形成。

（三）基于金融功能理論視角的我國農(nóng)村金融體系設計

基于前文的闡述，一國金融體系的重構(gòu)要考慮金融機構(gòu)及其調(diào)整，更要研究如何發(fā)揮金融機構(gòu)的金融功能。因此，在重構(gòu)我國農(nóng)村金融體系的過程中，應當立足于“金融功能觀”的視角，根據(jù)外部經(jīng)濟環(huán)境的變化，發(fā)展出能夠?qū)崿F(xiàn)金融功能的規(guī)則、制度等具體的金融形態(tài)，并不斷進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化。其核心就是要立足“三農(nóng)”經(jīng)濟運行的特點，按照中央“四個全面”建設的戰(zhàn)略部署，建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系，包括構(gòu)建分工合理、投資多元、功能完善、服務高效的農(nóng)村金融組織體系，較為發(fā)達的農(nóng)村金融市場體系和業(yè)務品種較為豐富的農(nóng)村金融產(chǎn)品體系，以及高效合理的農(nóng)村金融監(jiān)管體系，顯著增強其為“三農(nóng)”服務的功能，為農(nóng)村經(jīng)濟社會和諧發(fā)展提供有力的金融支持。

三、功能視角下重構(gòu)我國農(nóng)村金融體系的具體措施

（一）深化政策性金融政策支農(nóng)作用

在農(nóng)村金融體系的重構(gòu)過程中，應當把農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行逐步改造成集政策性和開發(fā)性金融服務與一體的政策性金融機構(gòu)。一要明確市場定位。作為政策性金融機構(gòu)要體現(xiàn)政府意圖、帶型政府職能、彌補市場缺陷，引導農(nóng)業(yè)資金流向；二要創(chuàng)新經(jīng)營管理模式。通過分賬管理或母子公司的模式，實現(xiàn)政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務的制度性分離。三要建立資本補充長效機制。通過發(fā)行金融債券、吸收郵政儲蓄存款、社會保證基金融資，以及境外籌集，政府及國際金融組織優(yōu)惠貸款等多種途徑爭取資金來源，優(yōu)化負債結(jié)構(gòu)。四要拓寬業(yè)務領域。在繼續(xù)做好糧棉油收購貸款的同時，將重心向農(nóng)業(yè)科技開發(fā)推廣、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)副產(chǎn)品加工等項目上來。

（二）完善商業(yè)性金融組織體系

金融商業(yè)化是一個基于內(nèi)外部條件的有機推進過程。立足于我國經(jīng)濟基礎和金融環(huán)境的實際，我國金融商業(yè)化的模式也必須要和我國的基本國情相結(jié)合。一是農(nóng)業(yè)銀行既要以收益最大化為經(jīng)營導向，通過市場配置信貸資源，又要明確支農(nóng)定位，通過機構(gòu)建設、業(yè)務創(chuàng)新等提高對農(nóng)村金融市場的影響力。二是郵政儲蓄銀行要強化服務“三農(nóng)”功能定位，利用其資金和網(wǎng)點優(yōu)勢，構(gòu)建覆蓋全面的金融服務網(wǎng)絡，通過產(chǎn)品創(chuàng)新滿足多樣化的農(nóng)村金融需求。同時通過各類資金業(yè)務，加大對農(nóng)村地區(qū)基礎設施建設的金融支持力度，實現(xiàn)儲蓄資金向農(nóng)村地區(qū)回流。三是放寬農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)準入政策，降低準入門檻，培育和發(fā)展農(nóng)村中小民營商業(yè)銀行，活躍農(nóng)村金融市場。

（三）強化合作金融支農(nóng)主體地位

我國合作金融的實踐表明，合作性金融不僅是適應我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實際需要的金融制度安排，也是當前乃至今后一個時期我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟領域的基礎性金融。我國農(nóng)村合作金融的構(gòu)建應當從以下幾方面下功夫。一是充分吸收民間資本、外資等，改變單一資本構(gòu)成。二是按照股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化、投資主體多元化原則，開展產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。三是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實行自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展。四是結(jié)合農(nóng)村地區(qū)金融需求主體是特點，合理確定發(fā)展規(guī)模。

（四）合理引導非正規(guī)金融的合法化建設

在目前農(nóng)村正規(guī)金融缺位的情況下，農(nóng)村非正規(guī)金融發(fā)揮了重要的支農(nóng)作用。金融監(jiān)管當局應當立足實際，有效監(jiān)管，充分保障非正規(guī)金融支農(nóng)活力。一方面合理界定合法非正規(guī)金融和非法非正規(guī)金融，嚴厲打擊非法集資和高利貸行為。另一方面盡快制定民間借貸相關政策，建立和完善農(nóng)村非正規(guī)金融市場，正確引導非正規(guī)金融資金流向。

（五）優(yōu)化農(nóng)村金融體系重構(gòu)的外部環(huán)境

農(nóng)村金融體系重構(gòu)涉及領域多、影響面廣，需要各參與主體的共同努力。一是加大財稅政策、貨幣政策、市場準入政策的支農(nóng)作用，改善農(nóng)村金融政策環(huán)境。二是構(gòu)建多層次、多元化的農(nóng)村信用擔保組織體系，創(chuàng)新適應“三農(nóng)”融資特點的抵質(zhì)押擔保方式。三是加大農(nóng)村信用體系建設力度，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。四是逐步建立政策性農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)業(yè)再保險體系。五是通過相關立法，明確農(nóng)村金融機構(gòu)的法律地位、職能定位、業(yè)務范圍等，有效維護農(nóng)村金融秩序。

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馬義玲（1979-），女，甘肅莊浪人，經(jīng)濟師，碩士，主要研究方向為農(nóng)村金融和征信理論與實務；郭文棟（1987-），男，陜西潼關人，經(jīng)濟師，本科，主要研究方向農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。