柴海瑞 中共鄭州市委黨校

基于經(jīng)濟視角下對鄭州市完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的對策與思考

柴海瑞 中共鄭州市委黨校

農(nóng)地流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展大局，事關(guān)農(nóng)民切身利益，工作涉及面廣、政策性強，要規(guī)范有序推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

土地流轉(zhuǎn) 規(guī)模經(jīng)營 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

習近平強調(diào)指出，“土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向”。①近年來，鄭州市鼓勵和支持農(nóng)民按照“依法、有償、自愿”原則，促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推動了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。但也存在一些制約因素，針對問題與制約，要實行最嚴格的耕地保護制度，規(guī)范有序推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

一、鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

截止2014年年初，鄭州市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到70.24萬畝（不含鞏義），全市流轉(zhuǎn)土地共涉及農(nóng)戶數(shù)為13.7萬戶，占全市農(nóng)戶總數(shù)116.1萬戶的11.8%，共簽訂土地流轉(zhuǎn)合同10.8萬份，簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地流轉(zhuǎn)面積為62.1萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的74.5%。鄭州市土地流轉(zhuǎn)率為23.33%。鄭州市近幾年在加快土地流轉(zhuǎn)方面做了大量的工作，農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度在加快，流轉(zhuǎn)面積在增加，在促進土地有序健康流轉(zhuǎn)方面，取得了一定的成效。但是土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比仍然存在不少問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

1.農(nóng)民進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿、動力不足。鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要由基層政府來推動，其他市場主體沒有參與的積極性與主動性。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2014年11月出臺文件，鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。②政府雖然對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給予了明確的肯定，但仍有部分農(nóng)戶寧愿請人短期代為耕作或?qū)⑼恋亻e置，也不愿意進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。反租倒包、股份合作等新型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，更難以展開。由于農(nóng)民文化水平的限制，再加之農(nóng)村發(fā)起這種規(guī)?；?jīng)營模式的組織較少，以及中介組織的宣傳不到位，農(nóng)民對這種復雜的流轉(zhuǎn)模式不感興趣，即使農(nóng)民有進行土地流轉(zhuǎn)的想法，也因各種現(xiàn)實因素而放棄農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織不健全、服務(wù)滯后。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)不健全，沒有形成統(tǒng)一完善的服務(wù)平臺。鄭州市所有的縣市和有耕地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站），但是大部分鄉(xiāng)級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站多為兼職人員，全市鄉(xiāng)級服務(wù)站配備有專職人員不足30%，且人員調(diào)動頻繁，尤其是村級土地流轉(zhuǎn)信息聯(lián)絡(luò)員沒有誤工補貼，工作積極性不高，直接影響到土地流轉(zhuǎn)的供求信息搜集、政策咨詢、合同簽訂、檔案管理等工作。導致流轉(zhuǎn)供求信息對接不及時，流轉(zhuǎn)效率低，數(shù)字統(tǒng)計上報不及時、不全面、不準確，漏報現(xiàn)象嚴重。

3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象嚴重。鄭州市雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度在逐步加快，但其糧食產(chǎn)量卻沒有呈現(xiàn)出成比例的增長，農(nóng)地流轉(zhuǎn) “非糧”比例日益加重。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“非糧化”種植是造成這種現(xiàn)象最主要的原因。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)完成之后，流入方將原本用于種植糧食作物的土地飼養(yǎng)家禽、種植花卉，有的直接變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。對鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)后土地的用途調(diào)查結(jié)果顯示，發(fā)生在農(nóng)戶之間的小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)之后基本上是從事傳統(tǒng)的種糧活動。而發(fā)生在種植養(yǎng)殖大戶、合作社、企業(yè)之間的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后農(nóng)地的用途往往會發(fā)生改變，原因是糧食作物的凈收益較低。合作社等土地流入方具有一定的資金實力，他們有意愿、有能力選擇種植花卉、樹木等高收益作物，以獲取更高的利潤。這種“非糧化”種植現(xiàn)象的滋生必然會導致鄭州市糧食種植面積及糧食產(chǎn)量的下降。

4.農(nóng)地流轉(zhuǎn)手續(xù)不健全，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。目前鄭州市部分農(nóng)民不簽流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范的現(xiàn)象大量存在，強制流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象時有發(fā)生。主要表現(xiàn)在：一是無合同流轉(zhuǎn)。鄭州市目前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，存在許多無合同流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。在農(nóng)戶之間進行的小規(guī)模流轉(zhuǎn)中，多以口頭形式約定，不簽訂具有法律效力的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同。二是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。農(nóng)戶進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，必須實行備案登記制度。在屬地管理的原則下，應向土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）登記備案。但鄭州市不少農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)后，沒有及時到土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）備案登記，不利于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理。三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格混亂。鄭州市的流轉(zhuǎn)價格不統(tǒng)一，農(nóng)民不清楚應以何種價格進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

5.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府治理職能錯位或缺失。為避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的問題，需政府部門監(jiān)管。政府部門應該在政策的指導下，引導農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，并規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶的行為，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康有序的開展。但一些官員為追求政府部門的業(yè)績，濫用農(nóng)村土地；有的為滿足自身利益而損害農(nóng)民的合法利益。政府部門服務(wù)出現(xiàn)監(jiān)管混亂，越位、錯位或缺失，濫用權(quán)利，強迫農(nóng)民放棄對土地的自主權(quán)，強行買賣甚至征用農(nóng)民的土地。農(nóng)民原本具有的土地承包主動選擇權(quán)，在一些政府部門的干預下變成了土地流轉(zhuǎn)交易中的被動忍受者，褻瀆了國家放開土地流轉(zhuǎn)政策的初衷。政府部門沒有起到引導、監(jiān)管、促進土地流轉(zhuǎn)的作用，反而強制性的加速土地的非正常流轉(zhuǎn)。表面上加速了土地流轉(zhuǎn)，實際上卻嚴重損害了農(nóng)民的合法利益，制約了土地的正常流轉(zhuǎn)。

二、鄭州市完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的對策探討

農(nóng)地流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展大局，事關(guān)農(nóng)民的切身利益，涉及面廣、政策性強，必須依法依規(guī)有序推進。習近平今年強調(diào)指出“要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規(guī)做好耕地占補平衡，規(guī)范有序推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，像保護大熊貓一樣保護耕地?！雹?/p>

1.加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。針對農(nóng)民進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動力不足問題，首先大力扶持發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，鼓勵農(nóng)民積極自愿流轉(zhuǎn)承包地。開辟新的就業(yè)門路和就業(yè)空間，充分吸納農(nóng)村勞動力，增加農(nóng)民非農(nóng)收入，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，使農(nóng)民放棄種植少量的承包地，促進土地流轉(zhuǎn)。教育引導農(nóng)民自愿主動流轉(zhuǎn)土地。采取各種措施，激勵農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地。其次制定優(yōu)惠政策，吸引各種社會資金投資農(nóng)業(yè)，培育和發(fā)展新的農(nóng)業(yè)企業(yè)。鼓勵農(nóng)村種養(yǎng)大戶和村組干部帶頭發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。充分挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部的潛力，鼓勵農(nóng)村種田能手、種養(yǎng)大戶、農(nóng)村經(jīng)紀人利用自身在生產(chǎn)、技術(shù)、銷售等方面的優(yōu)勢，擴大經(jīng)營規(guī)模，促進土地流轉(zhuǎn)。第三鼓勵多類經(jīng)營主體參與土地流轉(zhuǎn)。鼓勵各類工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)、社會能人、城鎮(zhèn)居民等帶項目、帶技術(shù)、帶資金到農(nóng)村與農(nóng)民聯(lián)合興辦農(nóng)業(yè)企業(yè)，或者與農(nóng)民以不同形式進行聯(lián)合，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，促進土地流轉(zhuǎn)。

2.培育中介服務(wù)組織，建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。鄭州市目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)以農(nóng)戶間私下小規(guī)模流轉(zhuǎn)為主，且多采用口頭約定或者是不具有法律效力的契約形式，一方面很容易造成民事糾紛，另一方面不利于土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的快速擴張。針對此，鄭州市土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）應該真正發(fā)揮有效的作用，專門解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程出現(xiàn)的各種問題。或在農(nóng)村設(shè)立其它有效的中介服務(wù)組織，通過這些中介機構(gòu)形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息共享平臺，及時發(fā)布關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的需求和供給信息，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)的流入方和流出方能夠準確獲得有效的流轉(zhuǎn)信息，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)“配對”的成功率；對農(nóng)民的流轉(zhuǎn)提供建設(shè)性的合理意見，克服農(nóng)民盲目進行土地流轉(zhuǎn)，影響土地流轉(zhuǎn)的質(zhì)量。鄭州市除建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息共享平臺外還應建立以下中介機構(gòu)：一是流轉(zhuǎn)法律咨詢機構(gòu)，二是流轉(zhuǎn)價格指導機構(gòu)。中介機構(gòu)不僅要及時發(fā)布信息，指導簽訂合同，也要提供政策咨詢、價格評估等服務(wù)，同時也要對糾紛作出公正的處理，并對土地流轉(zhuǎn)的信息進行實時監(jiān)測，盡可能的準確掌握流轉(zhuǎn)的面積、類型、價格等關(guān)鍵信息，從而使農(nóng)民獲得適合自己流轉(zhuǎn)土地需要的信息，保障廣大農(nóng)民的切身利益，保證農(nóng)村土地的健康流轉(zhuǎn)。

進一步提高土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）建設(shè)水平，加大土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系工作人員的培訓力度，不斷提高人員素質(zhì)和能力，切實履行職責，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）管理和服務(wù)作用，加強對土地流轉(zhuǎn)的指導。要進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，搞好土地流轉(zhuǎn)動態(tài)和檔案管理，繼續(xù)實施流轉(zhuǎn)合同電子備案制度，搞好土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營情況統(tǒng)計工作。對管理規(guī)范、創(chuàng)新工作、農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營成效顯著的縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）進行獎勵，以提高土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)水平，促進土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展。

3.加大宣傳力度，嚴格控制“非糧”化現(xiàn)象。加大宣傳力度、促進土地良性流轉(zhuǎn)、增強民眾的糧食安全意識，是加快鄭州都市區(qū)建設(shè)的重要保障。目前鄭州市多數(shù)農(nóng)民對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認識不全面，一方面對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性不高，另一方面在流轉(zhuǎn)過程中的“非糧化”現(xiàn)象十分明顯。近幾年來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的速度在加快，市場意識日益增強的農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與者，在利益的驅(qū)動下，使鄭州市“非糧化”現(xiàn)象日益明顯。因此，實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的良性循環(huán)、提高民眾的糧食安全意識，必須加大政府的宣傳力度，正確引導流轉(zhuǎn)參與者進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，最終實現(xiàn)鄭州市農(nóng)地順利流轉(zhuǎn)。

要加強法律法規(guī)以及政策的宣傳，一是對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的典型進行大力宣傳，充分發(fā)揮其帶頭作用，增加農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的信心，打消顧慮。使單家獨戶分散經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)?；⒓s化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，使“小農(nóng)”意識轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念，變農(nóng)民的被動流轉(zhuǎn)為主動流轉(zhuǎn)。二是對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體流程和規(guī)范進行宣傳和教育，使農(nóng)戶充分認識流轉(zhuǎn)時的安全性和重要性，能夠在流轉(zhuǎn)過程中規(guī)范自己的行為、維護自己的利益；三是對糧食安全的重要性進行宣傳，加大糧食生產(chǎn)的扶持力度，鼓勵和支持流轉(zhuǎn)土地用于糧食生產(chǎn)，禁止以土地流轉(zhuǎn)之名搞非農(nóng)建設(shè)。糧食流轉(zhuǎn)的目的是為了實現(xiàn)撂荒土地的重新利用，實現(xiàn)流轉(zhuǎn)各方的利益的共贏，不能以犧牲糧食安全為代價。

4.完善法律法規(guī)，切實保障農(nóng)民權(quán)益。鄭州市為搞好農(nóng)地流轉(zhuǎn)，先后制訂了《鄭州市縣鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）工作職責和工作流程》、《鄭州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)項目實施方案》、《鄭州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）建設(shè)標準》等文件。但目前已有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范不全面，許多問題解決方式模棱兩可，沒有明文法律可以依照，尤其是土地流轉(zhuǎn)涉及方方面面，需要在土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展中不斷發(fā)現(xiàn)問題，從而完善有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，通過強制性的規(guī)定使土地流轉(zhuǎn)健康穩(wěn)步開展和進行。

鄭州市首先要加大對糧食生產(chǎn)的重視，逐步建立健全農(nóng)村土地承包責任權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。如對于土地“非糧化”問題，政府部門要用相關(guān)的法律法規(guī)對其進行介入和杜絕，防止糧食安全受到不利影響。其次要對農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律給予足夠的重視，用一些硬性措施來規(guī)范農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的行為。加大對《物權(quán)法》、《合同法》等通用經(jīng)濟法的宣傳，也要使《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)管理辦法》等具體法深入人心，解放群眾的思想，加強發(fā)展觀念，不斷消除小農(nóng)意識，克服土地流轉(zhuǎn)是對家庭承包制的否定。從農(nóng)民切身利益出發(fā)，對于在流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的問題，應該制定相應的法律法規(guī)，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)進行更加合理化、合規(guī)化。第三相關(guān)法律法規(guī)應當盡可能完善，保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中利益不受侵害，確保農(nóng)民能夠放心大膽的在法律法規(guī)的支持下進行土地流轉(zhuǎn)活動，在其權(quán)利受到侵害時，能夠正確的利用法律法規(guī)來進行流轉(zhuǎn)權(quán)利的維護。

5.強化政府服務(wù)職能，促進土地健康流轉(zhuǎn)。鄭州市在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)認識不統(tǒng)一、制度不完善、程序不規(guī)范等問題，關(guān)鍵在于政府角色模糊及政府行為的“錯位”、“越位”和“缺位”，造成土地流轉(zhuǎn)難以順利進行。農(nóng)民雖然是土地流轉(zhuǎn)的主體，但是政府起著主導的作用。政府在發(fā)揮作用時，必須從農(nóng)民的角度出發(fā)，充分考慮到農(nóng)民的意愿，不能損害農(nóng)民的利益，“有所為，有所不為”，充分為農(nóng)民提供好服務(wù)。

政府首先要營造良好的流轉(zhuǎn)環(huán)境。對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，政府要通過制定政策，營造一個更加有利于農(nóng)戶與市場連接的制度環(huán)境。政府應當充分扮演好其組織者的角色，使流轉(zhuǎn)工作健康有序，按照實際情況辦事；設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，列出一定比例的專項資金用于鼓勵適度規(guī)模經(jīng)濟，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；建立農(nóng)業(yè)風險保障制度，盡量避免和減少農(nóng)戶進行糧食種植的農(nóng)業(yè)風險，使其損失降到最低。其次政府要建立完善的流轉(zhuǎn)制度。簽訂規(guī)范的農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)合同，避免農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛。凡是參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，簽訂承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)合同，要明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、時間及當事人的權(quán)利和義務(wù)，并通過相關(guān)部門審核、調(diào)查之后進行鑒定和公正，建檔保管，以降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)經(jīng)濟糾紛問題，建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)機制，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)更加規(guī)范有序。第三，提供技能培訓。政府應該每年對農(nóng)民進行技能培訓，為就業(yè)開辟廣闊的道路，解決農(nóng)民承包農(nóng)村土地之后無事可干的局面。同時，把辦好農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)作為培育規(guī)模經(jīng)營大戶帶動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵措施來進行，以示范輻射大戶、大戶帶動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)吸引大戶開發(fā)的良性循環(huán)，促進農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)。

①③習近平《依法依規(guī)做好耕地占補平衡規(guī)范有序推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)》2015.5.27《人民日報》

②中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》2014.11.20《新華網(wǎng)》

柴海瑞，中共鄭州市委黨校哲學科社教研部主任、教授，研究生學歷，研究方向：馬克思主義中國化。