鄧郁 李珍 劉宇

河北農(nóng)業(yè)大學(xué)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用現(xiàn)狀、問題及對(duì)策研究
——以DZ市為例

鄧郁 李珍 劉宇

河北農(nóng)業(yè)大學(xué)

2014年12月中央通過了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在一定前提下實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。在改革全面實(shí)施之前，需要全面掌握農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀和存在的主要問題。本文通過問卷調(diào)查和實(shí)地走訪的形式，對(duì)DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的現(xiàn)狀、問題進(jìn)行了深入的分析，并以入市改革為切入點(diǎn)總結(jié)了相關(guān)對(duì)策。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地 利用現(xiàn)狀 土地定價(jià)及收益分配

一、引言

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵期，存在的問題也日趨明顯，其中，農(nóng)村土地制度改革成為這些因素的核心和基礎(chǔ)。近年來，黨和國(guó)家高度重視農(nóng)村土地問題出臺(tái)了一系列改革措施，旨在改革完善農(nóng)村土地制度，推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)部分。

2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

目前，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村土地制度改革已“箭在弦上”，需要在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，提出切實(shí)可行、科學(xué)合理的具體實(shí)施方案。

二、DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用現(xiàn)狀

摸清目前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用現(xiàn)狀和存在的主要問題是進(jìn)一步制定相關(guān)改革政策的基礎(chǔ)。利用問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，從總量和結(jié)構(gòu)兩個(gè)角度分析目前DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用情況。

（一）DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總量現(xiàn)狀

根據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，近年來DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基本上保持了穩(wěn)中有升的態(tài)勢(shì)，從2012年的24060畝上升到25920畝，其中南城區(qū)和西城區(qū)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增長(zhǎng)明顯。

（二）DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

近年來，DZ市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，形成了一批具有鮮明特色和一定聚集度的產(chǎn)業(yè)，并帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。根據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要以工業(yè)用地為主達(dá)到總面積的84.18%，而且各個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)特色鮮明。商業(yè)用地主要集中在城郊的南城區(qū)和西城區(qū)，占總面積的6.67%。

（三）DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用方式現(xiàn)狀

現(xiàn)有的法律對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的利用方式進(jìn)行了一些限制，因此，現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要以出租方式為主，對(duì)DZ市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查結(jié)果也印證了這一點(diǎn)（出租方式占總面積的87.39%）。然而，盡管法律上有限制，但是在實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了入股甚至轉(zhuǎn)讓的情況，這也說明市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的利用方式提出了更多的要求。

（四）DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用價(jià)格及收益分配現(xiàn)狀

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)格及收益分配問題關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，同樣也是此次改革的重點(diǎn)和核心。

（1）DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用價(jià)格現(xiàn)狀。影響農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用價(jià)格的因素較多，在目前改革尚未全面展開的情況下，區(qū)域、利用方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是主要的影響因素。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果來看，區(qū)域因素目前是影響農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格的主要因素。距離市中心較近的南城區(qū)和西城區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格明顯高于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時(shí)，這些價(jià)格較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也較好。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果來看，在三種主要產(chǎn)業(yè)形式下，商業(yè)用地的價(jià)格最高，其次是工業(yè)用地，畜牧業(yè)用地的價(jià)格最低。

式中，σr為隨機(jī)橫向偏移量Δr的標(biāo)準(zhǔn)差.當(dāng)通信系統(tǒng)存在隨機(jī)角抖動(dòng)時(shí)，偏差角θ為隨機(jī)變量，因此與隨機(jī)偏差角θ相對(duì)應(yīng)的光纖端面橫向偏移量Δr也是一個(gè)隨機(jī)變量.當(dāng)兩模光纖發(fā)生橫向偏移Δr時(shí)，其模場(chǎng)分布如式(8)所示.當(dāng)通信系統(tǒng)存在隨機(jī)角抖動(dòng)時(shí)，耦合效率應(yīng)為橫向偏移量Δr所有狀態(tài)的系綜平均，即平均耦合效率.由1.1節(jié)分析可知，比起單模光纖，少模光纖對(duì)橫向偏移有更高的容忍度，因此相比單模光纖，少模光纖在隨機(jī)橫向偏移下的平均耦合效率也應(yīng)更高.于是易得少模光纖對(duì)隨機(jī)角抖動(dòng)的容忍度更高.那么在焦平面處，空間光到兩模光纖的平均耦合效率可表示為[21]

（2）DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配現(xiàn)狀。目前，DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益分配主要包括留在村集體內(nèi)部、用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、分給村民和其他的幾種方式。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果來看，大部分被調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益留在了村集體內(nèi)部（占到總量的58%），而且需要注意的一個(gè)問題是還有很多受訪者選擇了不清楚土地收益的去向（占到總量的31.54%），這也表明目前部分地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益不透明、不公開。

三、DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用存在的問題

摸清目前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用中存在的問題是制定改革思路的基礎(chǔ)和前提。根據(jù)調(diào)查，目前DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用中存在的問題主要體現(xiàn)在定價(jià)過程不合理、利益分配不均等問題。

（一）定價(jià)中存在的問題

通過上述分析，不同區(qū)域間農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格存在著很大差異，這是由一些客觀因素所決定的。然而，部分地區(qū)相鄰區(qū)域間、同一利用方式下農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格也存在著很大的差別。這些情況說明目前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在定價(jià)過程中存在著一些問題。

（1）定價(jià)方式不合理。在此次150份有效回收問卷中，有15份村級(jí)問卷，其中村級(jí)問卷有一個(gè)關(guān)于通過何種方式確定租賃價(jià)格的問題，其中大部分受訪者選擇了與租賃方協(xié)商的方式（占到總量的73.33%），這種方式存在著很大的主觀性和隨意性。沒有受訪村聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)價(jià)。

（2）定價(jià)過程不透明。作為集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，村集體內(nèi)部的廣大村民對(duì)于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用途、方式和價(jià)格具有決策權(quán)和知情權(quán)。然而，在調(diào)查過程中大部分受訪村并沒有對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的租賃價(jià)格和定價(jià)過程進(jìn)行公示（占到總量的56.69%）。缺乏監(jiān)督的定價(jià)過程和定價(jià)結(jié)果會(huì)產(chǎn)生一定的隨意性和主觀性，不利于保障村集體內(nèi)部廣大農(nóng)民的利益。

（二）利益分配中存在的問題

目前，利益分配不均是受訪農(nóng)民反映最為集中也最為強(qiáng)烈的一個(gè)問題。其中，問題主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)間利益分配不均、村集體內(nèi)部之間利益分配不均。

（1）城鄉(xiāng)間利益分配不均?，F(xiàn)行的土地制度建立在“二元”經(jīng)濟(jì)體制背景下，農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地在“身份”上的差異導(dǎo)致兩者價(jià)值差距很大。然而，一旦由農(nóng)村土地的身份轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)土地，大量的增值收益大部分流向了城鎮(zhèn)。以DZ市為例，2014年城市建設(shè)用地拍賣價(jià)格為210萬元/畝，按照目前對(duì)于糧食作物種植的農(nóng)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（包括各種補(bǔ)償費(fèi)用）補(bǔ)償農(nóng)民的費(fèi)用為13萬元/畝，增值收益大部分流向了城市。

另外，即便不是通過農(nóng)用建設(shè)用地轉(zhuǎn)成城市建設(shè)用地把土地增值收益轉(zhuǎn)移到城市，同樣臨近位置的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)格與城市建設(shè)用地相比仍有較大差距。例如，南城區(qū)和西城區(qū)位于DZ市中心周邊，相鄰區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的每畝租金相對(duì)于城市建設(shè)用地租金約低1200元/月左右。

上述數(shù)據(jù)說明，由于“身份”的差異，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益遠(yuǎn)低于城市建設(shè)用地，這也導(dǎo)致大量的收益流向了城市。

（2）部分村集體內(nèi)部利益分配不透明。在調(diào)查過程中，群眾們反映最集中的問題仍是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地租賃收入在村集體內(nèi)部的分配問題。在調(diào)查中，很多村集體并沒有完善透明的賬目和利益分配機(jī)制。有59.33%的受訪村集體并沒有建立完善的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配公示制度。這種情況也為收益分配的不公平埋下隱患。

四、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革對(duì)策

通過上述分析，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的需求量將不斷上升。然而，目前農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用過程中還存在著很多的問題和矛盾。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革可謂“箭在弦上不得不發(fā)”，然而改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性復(fù)雜工程，需要循序漸進(jìn)、穩(wěn)步實(shí)施。然而，在實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革之前必須有完善的配套制度和體系予以支持。

（一）完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值稅收體系

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等、同權(quán)”入市，必將對(duì)城市國(guó)有土地市場(chǎng)產(chǎn)生一定的影響和沖擊，與此同時(shí)土地增值的收益分配問題也將成為各方關(guān)注的重點(diǎn)和核心。因此，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后大量的土地增值收益，必須建立完善的稅收征集體系，以確保各方利益的平衡。

（二）完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地定價(jià)和利益分配機(jī)制

目前，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地各種利用方式定價(jià)存在很大的隨意性，必須建立完善的價(jià)值評(píng)估體系以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。另外，必須在各村集體建立規(guī)范的定價(jià)和利益分配的協(xié)商制度和公示制度，真正由村集體內(nèi)部農(nóng)民決定收益的分配。

［1］前無古人的創(chuàng)新：中央提出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革三條底線 ［EB/OL］. http://news.qq.com/ a/20141202/065656.htm.

［2］農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地［EB/OL］. http://baike.baidu.com/link

［3］蔡繼明. 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體和利益分配［J］.學(xué)習(xí)論壇. 2010（7）

本文為2015年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究民生調(diào)研專項(xiàng)課題（課題編號(hào)：201501101）、2015年度保定市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（課題編號(hào)：201505018）研究成果。