呂靈華 張友良

中共湖南省委黨校

著力推進(jìn)湖南省直管縣（市）體制改革

呂靈華 張友良

中共湖南省委黨校

為了釋放縣域經(jīng)濟活力，培育更多的區(qū)域經(jīng)濟增長極，推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革勢在必行。通過省直管縣（市）經(jīng)濟體制改革試點，用3年左右的時間，在全省率先建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、公正透明、廉潔高效、治理創(chuàng)新的縣級行政管理體制和運行機制。

省直管縣 體制改革

為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，為了釋放縣域經(jīng)濟活力，培育更多的區(qū)域經(jīng)濟增長極，結(jié)合外省的試點經(jīng)驗，著力推進(jìn)湖南直管縣（市）體制改革勢在必行。

一、湖南推行省直管縣（市）改革的背景

湖南的省直管縣（市）改革是在借鑒浙江等省強縣擴權(quán)等經(jīng)驗的情況下，從2004年開始起步。2010 年，湖南省委、省政府下發(fā)了《關(guān)于完善財政體制推行“省直管縣”改革的通知》，除了湘西州幾個少數(shù)民族縣以及長沙、望城兩縣之外，在79個縣（市）全面推進(jìn)財政直管體制改革。2010 年 11 月，湖南省政府下發(fā)了《關(guān)于擴大縣（市）部分經(jīng)濟管理權(quán)限的決定》，對縣級擴權(quán) 260 項。2012年10月，省委、省政府在《關(guān)于進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的決定》中，選擇瀏陽市、耒陽市、澧縣、沅陵縣為擴大經(jīng)濟管理權(quán)限試點縣（市）。2014年省政府工作報告明確提出要繼續(xù)推進(jìn)擴權(quán)強縣試點工作。2015年，省直管縣（市）經(jīng)濟體制改革納入省委確定的15項先行先試的改革試點之一，省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于開展省直管縣體制改革試點工作的意見》。2015年6月5日召開省直管縣（市）經(jīng)濟體制改革試點工作動員大會，正式發(fā)布了我省納入改革試點的13個縣（市）名單，分別是：瀏陽市、耒陽市、茶陵縣、湘鄉(xiāng)市、武岡市、平江縣、石門縣、慈利縣、安化縣、宜章縣、藍(lán)山縣、溆浦縣、新化縣。這次開展省直管縣（市）改革，旨在探索建立事權(quán)、財權(quán)、行政權(quán)三統(tǒng)一的省直管縣（市）管理體制，培育新的經(jīng)濟增長點，促進(jìn)縣域經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展。

湖南省總?cè)丝?180萬，居全國第7位，轄 14 個市（州），共122個縣市區(qū)，其中，35個市轄區(qū)，16個縣級市，71個縣，平均每個地級市（州）轄2.5個市轄區(qū)、6.2個縣（市）。與江蘇相比較，江蘇總?cè)丝跒?866萬，居全國第5位，轄13個地級市，共100個縣市區(qū)，其中，55個市轄區(qū)，23個縣級市，22個縣，平均每個地級市轄4.2個市轄區(qū)、3.4個縣（市）。湖南與江蘇的總?cè)丝谳^為接近，但湖南比江蘇的市轄區(qū)少20個，縣級市少7個，而縣多49個，說明湖南的縣多且規(guī)模小，“市弱縣弱”問題突出，而且越是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地級市的轄縣（市）數(shù)量反而越多，使得湖南的“小馬拉多架車”的問題尤為突出，轄縣（市）量較多的地級市依次有：懷化（11個）、邵陽（9個）、永州（9個）、郴州（9個）和湘西（8個）。以中心城區(qū)總?cè)丝诤偷貐^(qū)生產(chǎn)總值占地級市總?cè)丝诤偷貐^(qū)生產(chǎn)總值的比重作為衡量城市首位度的指標(biāo)，懷化中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?.7%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為21.9%；邵陽中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?.6%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為20%；相對較強的長沙和湘潭轄縣（市）數(shù)量均是3個，長沙中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?1.7%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為63%；湘潭中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?1.9%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為60%。

由于湖南多數(shù)地級市轄縣數(shù)量較多，自身經(jīng)濟不發(fā)達(dá)，在“市管縣”體制下不僅沒有足夠的財政實力和輻射能力支持和帶動周邊轄縣的發(fā)展，成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的增長極，反而經(jīng)常出現(xiàn)“市（州）刮縣”、“市（州）壓縣”、“市（州）吃縣”等問題，制約了縣域經(jīng)濟的壯大和發(fā)展。同時，由于市本身的經(jīng)濟實力較弱，市（州）府所在地的中心區(qū)與管轄范圍內(nèi)的各個縣之間在地理距離、經(jīng)濟發(fā)展、文化認(rèn)同等方面的關(guān)聯(lián)度普遍不高，地級市很難對轄縣（市）發(fā)揮有效的經(jīng)濟輻射和帶動作用。也就是說，在“市管縣”體制下，對于湖南多數(shù)地區(qū)而言，不僅縣域經(jīng)濟很難得到發(fā)展壯大，而且，由于地級市的發(fā)展包袱普遍較大，市域經(jīng)濟也很難大有作為，客觀上不利于“以城促鄉(xiāng)”、“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”等制度預(yù)期的實現(xiàn)。所以，“市管縣”體制已經(jīng)在很大程度上成為制約區(qū)域經(jīng)濟進(jìn)一步發(fā)展的阻礙因素，區(qū)域經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展，需要從市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律出發(fā)，打破行政區(qū)劃的地域限制，實現(xiàn)資源要素的自由流動。省直管縣（市）體制改革，一是可以增強縣域經(jīng)濟活力，同時也可以使城市專注于自身發(fā)展，更有利于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展；二是可以充分發(fā)揮省級政府在地區(qū)發(fā)展中的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，避免重復(fù)建設(shè)和惡性競爭，積極促成市縣之間的優(yōu)勢互補，進(jìn)而實現(xiàn)市縣雙贏的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)；三是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律決定了市場要素必須跨越行政區(qū)劃的限制，在更廣闊的地域范圍內(nèi)自由流動才能實現(xiàn)資源要素的最優(yōu)配置。因此，在這種背景下，湖南適時啟動“省直管縣（市）”體制改革試點工作很有必要，有助于在客觀上盡快突破地級市之間的行政區(qū)劃限制，使資源要素在更為廣闊的地域空間范圍內(nèi)自由、合理地得到最優(yōu)配置。

二、湖南推進(jìn)省直管縣（市）改革的著力點

要緊緊圍繞十八大和十八屆三中全會的精神，根據(jù)中央深化行政體制改革以及推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，按照權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一、財力與事權(quán)相匹配和創(chuàng)新社會治理等要求，用3年左右的時間，省直管試點縣（市）在全省率先建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、公正透明、廉潔高效、治理創(chuàng)新的縣級行政管理體制和運行機制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，理順條塊關(guān)系，減少行政層級，降低行政成本，提高行政效率，科學(xué)劃分省和縣級政府職責(zé)，依法探索省直管縣（市）的體制機制，擴大縣級政府社會管理和經(jīng)濟管理權(quán)限，進(jìn)一步激發(fā)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力，充分發(fā)揮縣級決策自主權(quán)和要素資源優(yōu)化配置的優(yōu)勢，培育新的經(jīng)濟增長極，加快推進(jìn)我省全面小康進(jìn)程。

（一）調(diào)整管理體制

省直管縣（市）的改革涉及多方利益的調(diào)整和兼顧，為兼顧地級市的利益，我國省直管縣（市）改革的模式主要是采取維持試點縣（市）行政區(qū)劃、統(tǒng)計口徑隸屬關(guān)系和干部管理體制不變的情況下，由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)試點縣（市）的政府工作，試點縣（市）享受地級市一級的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，如江蘇的改革方案就是在政府層面由省直管，黨委、人大、政協(xié)、司法以及干部管理體制維持不變，這樣客觀上形成省和地級市對試點縣（市）的雙重領(lǐng)導(dǎo)，造成試點縣（市）負(fù)擔(dān)加重、行政效率不高、干部交流受阻等問題突出。相對河南的改革更為徹底，黨委、人大、政協(xié)、群團組織、司法及條條管理體制都實施了省直管。建議我省采取河南全面行政省直管的管理體制。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能

省直管縣（市）改革是對省、地級市、縣（市）之間的政府職責(zé)進(jìn)行重新劃分，縣級自主權(quán)擴大，所行使的職能要適應(yīng)新的變化。一是試點縣（市）要以簡政放權(quán)為核心，充分發(fā)揮縣級決策自主權(quán)和以市場為主體優(yōu)化資源配置的優(yōu)勢，按照推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，實行政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權(quán)，要零門檻，無壁壘，激發(fā)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力，大力發(fā)展民營經(jīng)濟，培育新的經(jīng)濟增長極。二是政府要進(jìn)一步完善社會服務(wù)體系，強化政府公共管理能力、政府改革政策執(zhí)行能力，提高政府服務(wù)的水平和效率，增強政府的公信力和執(zhí)行力。重點發(fā)展縣域特色經(jīng)濟、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；加強農(nóng)村制度建設(shè)，推進(jìn)和保障農(nóng)村改革發(fā)展；做好面向農(nóng)村基層和群眾的服務(wù)與管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，保障和改善民生；強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管，增強處理突發(fā)公共事件和社會治安綜合治理能力，維護(hù)市場秩序和社會安定，促進(jìn)經(jīng)濟和社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是推進(jìn)城鄉(xiāng)行政管理體制一體化，大力推進(jìn)擴權(quán)強鎮(zhèn)改革。加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，依法探索將部分行政管理職能和社會管理權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，行政執(zhí)法中心下移。

（三）確保擴權(quán)直管到位

省直管縣（市）體制改革能否取得預(yù)期成效，關(guān)鍵在地市級政府能否將下放的各項經(jīng)濟社會管理權(quán)限落實到縣（市），以及如何有效實現(xiàn)省直部門與直管縣（市）職能部門之間的直接業(yè)務(wù)完全對接上，受到市縣關(guān)系的影響較大。一是省里要出臺試點縣（市）與原隸屬地級市合作規(guī)范意見。強化試點縣（市）與原隸屬的地級市之間的協(xié)調(diào)配合，重點加強土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防止重復(fù)建設(shè)，自覺保護(hù)資源環(huán)境，促進(jìn)市場要素的合理配置和自由流動，實現(xiàn)重大公共基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，優(yōu)勢互補，共同發(fā)展，構(gòu)建互利共贏的新型市縣關(guān)系。二是試點縣（市）與原隸屬地級市可嘗試建立跨行政區(qū)劃、跨行政層級的公共服務(wù)體系，為深化省直管縣（市）改革，提供一些新思路。

（四）打造新的區(qū)域經(jīng)濟增長極

省直管縣（市）體制改革是為了釋放縣域經(jīng)濟活力，培育更多的區(qū)域經(jīng)濟增長極。瀏陽市作為強市（長沙市）管強縣的代表，是湖南第一人口大縣（市），第二縣域經(jīng)濟強縣（市），有條件成為湖南東部、湘贛邊境的區(qū)域中心城市，長沙市的副中心城市。從當(dāng)年的花炮產(chǎn)業(yè)一枝獨秀，轉(zhuǎn)型升級到如今電子信息、生物醫(yī)藥、機械制造、生態(tài)旅游、文化創(chuàng)意等花開滿園。2014年，瀏陽首次進(jìn)入全國30強，位列第28名，3年躍升32位，成為中國百強縣中進(jìn)位最快的縣（市），有條件成為區(qū)域經(jīng)濟新的經(jīng)濟增長極。耒陽市是湖南第三大人口縣（市），GDP總量排第五，區(qū)位條件較好，聚集輻射能力強，可發(fā)展成為擁有50萬城市人口的區(qū)域中心城市。新化縣是我省第一批旅游特色縣域經(jīng)濟強縣，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間和潛力大，輻射帶動能力強，通過省政府三年3個億的特色縣域經(jīng)濟強縣扶持，旅游產(chǎn)業(yè)將成為拉動縣域經(jīng)濟的新增長極。茶陵縣、湘鄉(xiāng)市、武岡市、平江縣、石門縣、慈利縣、安化縣、宜章縣、藍(lán)山縣和溆浦縣均為弱縣及貧困縣，是各市省管縣體制改革的試點，要采取因地制宜、分類改革和分類指導(dǎo)，探索省管縣體制的合適模式和路徑。

（五）促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

省直管縣（市）體制改革在解放縣域經(jīng)濟的同時，也要充分考慮地級市的未來發(fā)展問題。一是省級政府可以出臺專門針對地級市政府的補償性政策和扶植性政策，對地級市的未來發(fā)展問題全面規(guī)劃，切實保障地級市在省直管縣（市）體制改革中的發(fā)展利益，盡量降低改革對地級市發(fā)展利益的負(fù)面影響；二是為緩解試點縣（市）給原隸屬的地級市帶來城市發(fā)展的空間約束，可將市縣關(guān)聯(lián)度大，離中心城市近的縣（市）改區(qū)，如江蘇將蘇州市的昆山實施省直管的同時，將緊鄰蘇州中心城區(qū)、縣域經(jīng)濟發(fā)達(dá)的吳江市改為蘇州市的吳江區(qū)；也可探索將一些中心城市的衛(wèi)星鎮(zhèn)調(diào)整為市直管，如東莞市是市直管鎮(zhèn)體制。

（六）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

省直管縣（市）體制改革有利于將一批大縣、強縣、特色縣培育成區(qū)域中心城市。要通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，強鎮(zhèn)擴權(quán)，做大做強鎮(zhèn)域經(jīng)濟；通過合并村改社區(qū)、統(tǒng)建居民集中區(qū)，做大縣城，做強中心鎮(zhèn)，打造特色城鎮(zhèn)；通過土地流轉(zhuǎn)，園區(qū)開發(fā)，產(chǎn)業(yè)集中，促進(jìn)產(chǎn)城融合，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快推進(jìn)我省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

［1］張占斌.中國省直管縣改革研究［M］.北京，國家行政學(xué)院出版社，2012.

［2］沈榮華.中國政府改革:重點難點問題攻堅報告［M］.北京，中國社會出版社，2012年.

［3］王雪麗.目標(biāo)、條件與路徑:“省直管縣”體制改革研究［N］.優(yōu)秀博士論文，南開大學(xué)，2013年5月.

呂靈華，中共湖南省委黨校工商管理教研部教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟、經(jīng)濟管理；張友良，中共湖南省委黨校經(jīng)濟學(xué)部教授，湖南省縣域經(jīng)濟研究會常務(wù)副理事長，研究方向:經(jīng)濟學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟。

本文系湖南省社科基金重大招標(biāo)項目《我省在人口大縣和經(jīng)濟強縣實行省直管縣（市）體制改革的思路與政策研究》［項目批準(zhǔn)號: 2014ZDA07］的階段性成果。