.臺灣中央警察大學管理學院　.臺灣中央警察大學警察政策研究所　章光明　 鄭陽錫

兩岸警務合作體制建構與實務

1.臺灣中央警察大學管理學院2.臺灣中央警察大學警察政策研究所章光明1鄭陽錫2

兩岸警務于2009年簽署《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》后，開始制度化的協(xié)處。制度的建立來自于法制經(jīng)驗的累積與創(chuàng)新。該文嘗試以國際合作制度與合作的共同目標為主軸，從國際與區(qū)際刑事司法互助合作發(fā)展的軌跡出發(fā)，對照兩岸警務合作法制與實務，探討這一協(xié)議的內容與制度設計，分別從理論與實務的角度提出意見，為兩岸警務合作體制的建構提出法治對話與政策建議。

司法互助警務合作海峽兩岸

1　前言

60多年來，兩岸關系經(jīng)歷對峙、開放與交流的變遷，兩岸事務的復雜化，是傳統(tǒng)的“國際政治”學科研究領域所無法包容的。但從國際與區(qū)域相互關聯(lián)理論研究的角度看，兩岸關系的變化之于亞太區(qū)域安全的發(fā)展，無論是戰(zhàn)略的選擇或是政策的判斷，都是極為重要的課題。2009年4月26日，《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》（以下簡稱“兩岸協(xié)議”）簽署后，兩岸刑事司法互助與警務合作制度逐步建立起跨境打擊犯罪及司法互助規(guī)范性的合作模式。本協(xié)議內容以框架式的合作呈現(xiàn)，分為“共同打擊犯罪”及“司法互助”兩大領域，并將偵查、起訴、審判及執(zhí)行面等合作項目集中于單一協(xié)議的制度化司法合作制度，為兩岸所特有。因兩岸仍存有政治對立與軍事對峙的問題，有關兩岸警務的合作，不僅必須思考兩岸司法行政體制上存在的差異，在刑事管轄上同時必須考慮軍事對政治上的立場。因此，借鑒國際及區(qū)域上警務合作制度與刑事法理理論研究，似可解決管轄爭議及有助于兩岸警務合作的體制建構。

2　國際與區(qū)際刑事司法互助

刑事司法互助，是指有關國家和地區(qū)在運用司法手段制裁國際犯罪和跨國犯罪時，依條約和慣例，或者遵循互惠而彼此提供支持、便利和幫助的司法行為和制度［1-2］。就其刑事管轄的范圍，有國際與區(qū)際之區(qū)分。

國際刑事司法互助，最廣義的定義，系指各國家為打擊國際犯罪、跨國（境）組織犯罪依1990年聯(lián)合國一系列之國際刑事司法合作模式公約進行定性的司法互助類型，主要包括文書送達、信息通報、調查取證、引渡、刑事案件的訴訟移轉以及外國刑事判決的承認和執(zhí)行等［3］，其中若排除引渡與刑事判決的承認和執(zhí)行，則為一般所稱狹義的司法互助。主要的依據(jù)是1990年12月14日聯(lián)合國第68次全體會議所通過的《刑事事件互助示范條約》（Model Treaty on Mutual Assistance in Criminal），目的在于促進建立會員國間刑事互助的雙邊或多邊的協(xié)議，以最廣泛的合作，共同打擊犯罪，也是一般所稱“警務合作”的范圍。

區(qū)域司法互助，主要是同一主權國家內部對不同法域之間的刑事司法互助；也有歸屬不同國家的特定地區(qū)間的刑事司法互助，是傳統(tǒng)國際司法互助的延伸類型［4］。中國即將其內地與香港、澳門與臺灣之間的互助關系定義為前述第一種類型的區(qū)域關系。另為因應兩岸四地不同的司法體系，中國區(qū)際刑事司法互助以“一國兩制”為框架，排除國際刑事司法互助上有關國家主權原則的適用①，并簡化了請求或受理途徑與格式，可由相關司法機關直接進行聯(lián)絡，不必經(jīng)由外交或中央主管機關途徑提出或受理，排除嚴格依被請求方法域之文書格式要求提出②。例如，《香港特別行政區(qū)基本法》第95、96條規(guī)定，香港特別行政區(qū)可與中國內地其他地區(qū)的司法機關，通過協(xié)商依法進行司法方面的聯(lián)系和相互提供協(xié)助。另在中央人民政府協(xié)助或授權下，香港特別行政區(qū)政府可與外國就司法互助關系作出適當安排。作為中國內地與香港兩個獨立法域，本項規(guī)定除揭示中國區(qū)際司法互助平等互惠與相關尊重的原則外，更重要的是來自于中央授權的司法自治事項。但對兩岸關系，此一制度設計仍難以解決現(xiàn)行兩岸的司法環(huán)境的差異。

3　兩岸警務合作理論的建構

兩岸關系，因地域各有管轄，雖有別于國際合作的獨立政體，但仍堅持一個中國原則處理爭議問題。從《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》的內容觀之，兩岸警務合作與司法互助，仍有借鑒“國際刑事合作”的相關內涵。

現(xiàn)行兩岸關系中存在“共同的利益”。事實上，自恢復兩岸兩會制度化協(xié)商以來，已舉行10次兩岸兩會高層會談，共簽署21項協(xié)議并達成2項共識，為兩岸的交流秩序建立明確的規(guī)范。其中“共同利益”的需求，則是兩岸建立合作制度和規(guī)則的依據(jù)。

基于此原則，為解決兩岸跨境犯罪問題此一“共同利益”，兩岸于2009年4月26日簽署《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》，即以“共同打擊犯罪”與“司法互助”為項目，制度化兩岸警務合作與司法互助的協(xié)處。本協(xié)議是以框架式的合作規(guī)范，借由特定特殊個案合作的累積，深化警務與刑事上的交流合作。本協(xié)議整體的思考邏輯與制度的設計，仍未脫離國際合作制度的模式③。

4　兩岸警務合作實務操作問題

兩岸警務合作的發(fā)展歷程，歷經(jīng)窗口移交時期（又稱第三地相互遣返時期，1989）、金門協(xié)議時期（紅十字會，1990）、汪辜會談共同協(xié)議時期（1993）、簽署共同打擊犯罪與刑事司法互助以后（2009以后）等4個時期?！秲砂秴f(xié)議》簽署生效后，兩岸刑事司法機關依協(xié)議規(guī)范建立全面性的合作機制，使兩岸共同打擊犯罪和司法互助邁入常態(tài)化、法制化的軌道發(fā)展④，也對兩岸刑事司法互助與警政合作的理論與實務產(chǎn)生深遠的影響。盡管如此，在實務上，兩岸警務合作仍然面臨以下幾點核心問題［5］：

4.1兩岸合作的政治因素問題

兩岸互涉刑事案件雙方管轄權沖突的原因，因歷史形成的政治分野，使得具體法律規(guī)定以及現(xiàn)行司法的實現(xiàn)而產(chǎn)生矛盾，加上兩岸刑事法律制度差異，不僅影響海峽兩岸合作打擊跨境犯罪與刑事司法互助的角色定位，同時影響兩岸警務合作的具體運作。

4.2兩岸刑事管轄權沖突問題

刑事管轄權為不同法域的國家和地區(qū)間司法管轄涵攝范圍的問題，亦即刑法上的空間效力。兩岸隸屬不同的法域，面對“一中原則”相互對彼此主張互有管轄權的前提下，兩法域的司法機關因刑法空間效力的規(guī)定，對特定的刑事案件同時享有管轄權，進而形成相互沖突的法律現(xiàn)象。特別是政治上的因素⑤，使兩岸間的刑事管轄沖突問題完全不同于中國內地與港澳間的區(qū)際沖突，使兩岸間的刑事管轄沖突更難以解決。

4.3框架性制度安排無法解決兩岸法律銜接問題

《兩岸協(xié)議》屬框架性立法，其中“共同打擊犯罪”與“司法互助”兩章規(guī)定，即屬“警務合作”與“司法互助”兩大部分?！熬瘎蘸献鳌迸c“司法互助”在學理論述及安排上仍有不同。特別是大陸的司法體制，公安為一般刑事案件之偵查主體與臺灣由檢察機關為偵查主體不同。實則，臺灣的刑事司法機關于偵查或審判上的司法作為，須有法院或檢察署制作之拘票、通緝書、起訴書或判決書等要式文件，以充實請求之要件及執(zhí)行之依據(jù)，是為法官保留。例如，兩岸間對于刑事犯遣返及兩岸協(xié)議相關規(guī)定，實帶有引渡性質的司法互助事項，已非單純的警務合作可以完成。以上雙方制度差異與認知分歧，仍面臨著法律銜接沖突與配套措施滯后等現(xiàn)實問題。

4.4警務合作內容仍偏向形式個案的點線合作

《兩岸協(xié)議》簽訂后，臺灣先后完成犯罪情報交流、代為調查取證、緝捕遣送嫌犯、贓款贓物追繳及刑案管轄移交等“作業(yè)規(guī)定”④。兩岸警務合作方式，依規(guī)定內容，主要系以經(jīng)法務部門授權后，再由司法警察機關或其他機關直接與大陸地區(qū)主管部門進行溝通協(xié)助，形成臺灣的司法警察機關從“警政署”、“海巡署”、“法務部調查局”、及“移民署”等單位，分別直接以個案合作的方式，與大陸公安機關個別“對口”單位取得線性的合作，缺乏整體機制。

4.5兩岸司法制度的實質問題

兩岸因司法制度的不同造成《兩岸協(xié)議》執(zhí)行上的制度性障礙。特別是大陸公安（警察）與臺灣警察在法律層面賦予警察權限的不同，使得臺灣警方透過大陸公安所取得的偵查證據(jù)，其證據(jù)力在面對臺灣司法制度時可能處于無效的窘境。此外，中國區(qū)域警務合作的開展主要是依靠上級政府強制開展的，此種非治理方式相較于臺灣對完成特定的警務任務雖然有顯著的效果，卻也存在著非制度化、形式化、短期化和唯上級化等缺點。

5　兩岸警務合作體制的建構

5.1借鑒“國際警務體制”，建立適宜的合作模式

兩岸警務合作體制的建構，首要以開放的態(tài)度參與制度的建制、改制與轉制。借鑒“國際警務制度”調和兩岸司法制度的落差，促進兩岸合作困境的改革，促進兩岸警務合作體制度的建構，并使警務合作的議題獲得有效指引與改革。

5.2建立犯罪數(shù)據(jù)庫，解決信息不對等的問題

跨國（境）犯罪偵查最大的問題，在于因不同法域與管轄障礙所造成的信息不對稱問題。作為國際警務合作機制的國際刑事組織（INTERPOL），建立了國際刑事罪犯材料的數(shù)據(jù)文件庫，供會員國家登錄查閱或下載相關數(shù)據(jù)，以促進有關數(shù)據(jù)庫的應用，期獲得更好的執(zhí)法效果。以上國際刑警組織建立數(shù)據(jù)庫的借鑒，可以解決臺灣司法機關與大陸公安部門，現(xiàn)行“分別直接”、“個案合作”缺乏整體機制的基礎問題。

5.3運用刑事法理解決管轄爭議

刑事管轄爭議屬法律上解釋的問題。兩岸刑事管轄沖突的問題，可運用刑法空間效力原則之法理及國際上各地區(qū)間解決管轄權爭議之慣例，提出進一步可能完善中國區(qū)際刑事管轄權沖突之理論發(fā)展與實務運作的具體建議。有關合作的制度原理、法律架構、操作方式等，都可作為開展兩岸警務合作與刑事司法互助制度建立的參考依據(jù)。

5.4建立點線面的區(qū)域合作發(fā)展

如何做到健全兩岸合作機制、提高合作效率、節(jié)約警務成本，是提升警務合作的層次和水平、建立點線面的合作發(fā)展為其不二法門。個案協(xié)助呈現(xiàn)點的合作關系，合作窗口與合作項目的建立是線的連接，而合作體制的建立則是全面性建構。兩岸警務的合作關系正因兩岸區(qū)域安全與社會安全維護的需要而不斷升華。推動警務合作向縱深發(fā)展，在合作范圍上向各項公安業(yè)務延伸、在合作對象上向社會部門延伸、在合作層級上向基層一線延伸，深化兩岸警務合作，引領兩岸刑事司法機關的法治對話，并不斷豐富區(qū)域警務合作形式、全面深化與政府其他部門警務合作、積極拓展兩岸區(qū)域警務合作，從而真正形成覆蓋各層級、各領域的全方位、全天候的警務合作格局。

6　結論

兩岸警務合作的沿革與發(fā)展，呈現(xiàn)出既沖突又合作的發(fā)展趨勢。目前，兩岸警務合作仍以偵防技術交流與人犯遣返為主。思考如何調整兩岸交流管制與整合的關系，提出兩岸警務交流與管理的有效方式，建立包括兩岸警務交流策略管理、交流管理制度化、區(qū)際交流模式、地方參與治理模式等合作模型，以作為未來兩岸警務機關、從事交流者或管理者的參考，具有重要的理論和實踐意義。

注釋：

① 例如人犯遣返議題上，國際間普遍適用的雙重犯罪原則、政治犯和軍事犯不引渡、本國國民（己方人民）不引渡、死刑犯不引渡等原則即不適用。

② 在刑事司法互助的具體措施上，無論是國際刑事司法互助或是區(qū)際刑事司法互助，都是由相關的警察機關、檢察機關、審判機關或是相關的司法行政機關來進行。惟國際刑事司法互助中，必須經(jīng)由中央機關作為專責的聯(lián)絡機關。

③ 不過臺灣與大陸于2009年所簽署的《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》，其內容不僅納入國際刑事司法互助通用原則，同時也指定聯(lián)系主體及設定操作程序，即顯示，除一國兩制之基本原則不變外 其關系架構與大陸所謂之“區(qū)際刑事司法互助”仍有所不同。

④ 臺灣方面完成《海峽兩岸犯罪情資交換作業(yè)要點》、《海峽兩岸送達文書作業(yè)要點》、《海峽兩岸緝捕遣返刑事犯或刑事嫌疑犯作業(yè)要點》、《海峽兩岸調查取證及罪贓移交作業(yè)要點》等細部作業(yè)要點。大陸方面也訂定“FT913”建立兩岸直接聯(lián)系的公共平臺，取代以“?；鶗薄ⅰ昂f(xié)會”兩會的民間協(xié)調模式。即現(xiàn)行兩岸涉警務與刑案的請求協(xié)助，無需再通過兩會代為聯(lián)系、轉達或經(jīng)原有渠道溝通、處置?！癋T913”受理請求協(xié)助，其常設兩岸警務聯(lián)絡員將在第一時間知會對有關事項，并及時反饋相關信息、協(xié)助、指導辦案單位妥善處理互涉事務。詳見：靖思，兩岸四地警務合作途徑比較研究［J］，法制博覽，2014（3）：315；張淑平，海峽兩岸刑事司法互助研究［M］，北京：九州島出版社，2011：178。

⑤ 因海峽兩岸之間并未如中國內地與港澳之間有中央憲法和特別行政區(qū)基本法可供遵循.

［1］ 齊文遠， 劉代華. 國際犯罪與跨國犯罪研究［M］. 北京： 北京大學出版社，2004.

［2］ 汪毓瑋. 刑事司法互助與兩岸執(zhí)法合作. 國境執(zhí)法［M］. 臺北： 元照出版有限公司，2013.

［3］ 趙秉志，陳燦平. 國際刑事司法協(xié)助專題整理［M］.北京： 中國人民公安大學出版社，2007.

［4］ 梁玉霞. 中國區(qū)際刑事司法協(xié)助研究［M］. 北京： 中國人民公安大學出版社，2009.

［5］ 鄭陽錫， 孫楊杰. 兩岸警務合作的沿革與發(fā)展［J］. 東南學術，2014（4）：93.