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        屠宰行業(yè)兩會建言概述

        2015-07-12 00:48:50
        中國豬業(yè) 2015年3期
        關(guān)鍵詞:肉品屠宰場定點

        本刊記者 彭 華

        專題報道SpecialReporst

        屠宰行業(yè)兩會建言概述

        本刊記者 彭 華

        第十二屆全國人民代表大會第三次會議和政協(xié)第十二屆全國委員會第三次會議分別于2015年3 月15日和3月13日順利落下帷幕。兩會期間,分布在全國各地的畜牧業(yè)代表們帶著議案、建議和提案齊聚北京,就獸藥監(jiān)管、養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)電子商務(wù)、農(nóng)業(yè)資金籌集、生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展等議題積極參政議政(具體建言見附表1)。通過梳理與統(tǒng)計,發(fā)現(xiàn)35位代表(代表名錄見附表2)在年齡結(jié)構(gòu)、性別、行業(yè)分布等方面呈現(xiàn)獨特的特點。在年齡結(jié)構(gòu)方面,代表以60后為主體,35位代表中,60后有21位。在性別結(jié)構(gòu)方面,女性代表的比例超過30%,遠(yuǎn)高于第十二屆全國人大女性代表的平均比例23.4%。在地區(qū)分布方面,代表人數(shù)最多的省份是養(yǎng)殖業(yè)比較發(fā)達(dá)的廣東省,達(dá)到7位之多。而在行業(yè)分布方面,來自養(yǎng)殖企業(yè)的代表占絕大多數(shù),而來自飼料、屠宰和乳品加工企業(yè)的代表人數(shù)雖不多,卻大部分是重量級的人物,多是大型企業(yè)集團(tuán)的當(dāng)家人,其建言在行業(yè)內(nèi)舉足輕重。如2015年兩會期間,來自屠宰行業(yè)的全國人大代表、雙匯集團(tuán)董事長萬隆只提了一個建議,就是廢除生豬定點屠宰,參照發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗,與其他食品生產(chǎn)企業(yè)的管理一樣,實行許可證制度。這個建議頗具“震撼力”,引來了業(yè)內(nèi)人士的廣泛關(guān)注。

        本刊記者對近年來兩會上有關(guān)屠宰行業(yè)以及2015年兩會有關(guān)畜牧業(yè)的議案、建議和提案進(jìn)行了梳理、匯編,并刊發(fā)如下,以饗讀者。

        屠宰立法

        立法現(xiàn)狀

        目前我國屠宰行業(yè)立法方面,僅有國務(wù)院發(fā)布的《生豬屠宰管理條例》(以下簡稱“條例”),條例自1998年施行以來,已經(jīng)2007年和2011年兩次修訂。2008年商務(wù)部制定實施了《生豬屠宰管理條例實施辦法》(以下簡稱“辦法”),將條例進(jìn)一步細(xì)化,使之具有可操作性。條例、辦法自實施以來,對加強(qiáng)生豬屠宰管理、保證生豬產(chǎn)品質(zhì)量、保障人民群眾身體健康發(fā)揮了積極作用。

        立法原因

        ⑴屠宰和肉品衛(wèi)生管理較好的國家和地區(qū)都是通過屠宰立法,治理和管理屠宰業(yè)。如英國130多年前就制定了世界上第一部《屠宰場法》,美國1891年制定了《肉類檢驗法》,日本、香港制定了《屠宰場法》,歐洲制定了《保護(hù)屠宰用動物歐洲公約》、新加坡制定了《有益健康的肉類和魚類(屠宰場)法》等。

        ⑵條例存在諸多缺陷。一是條例只是一部行政法規(guī),立法層次和處罰權(quán)限較低。打擊犯罪往往以罰代法,違法成本低,成為加工病死豬、制售注水肉、添加“瘦肉精”等現(xiàn)象屢禁不止的原因。日本的《屠宰場法》明確規(guī)定,沒有經(jīng)過批準(zhǔn)設(shè)置屠宰場的、以食用目的在屠宰場外進(jìn)行宰殺的,要處三年以下的徒刑,而我國的條例中對于私屠亂宰并沒有設(shè)置明確的處罰依據(jù),對這種行為的處罰還要借助其他法律法規(guī),如食品安全法等。二是條例管理范圍窄。除了目前政府的定點屠宰場外,35%的牛、羊、雞等民間屠宰都未在監(jiān)管范圍之內(nèi)(圖1)。盡管一些地方政府對生豬以外的畜禽屠宰作出了規(guī)定,但地方頒布的管理辦法位次低,缺乏對畜禽屠宰主體行為的制約。一些地方雖然實行牛、羊定點屠宰,但由于法律不健全,行政執(zhí)法人員怕引起行政訴訟,只管理、不處罰,甚至不敢管、不敢罰,致使一些地方牛、羊、禽屠宰市場比較混亂,肉品安全質(zhì)量令人擔(dān)憂。三是立法范圍僅限于規(guī)范屠宰加工環(huán)節(jié),未涵蓋肉品后續(xù)流通環(huán)節(jié),而肉品流通市場的混亂并不亞于屠宰市場。我國雖然有食品衛(wèi)生法、產(chǎn)品質(zhì)量法、動物防疫法等相關(guān)配套法律,但往往難以顧及肉類流通中出現(xiàn)的許多復(fù)雜情況和特殊問題。

        ⑶時機(jī)已成熟。2013年3月,十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,明確了食品安全監(jiān)管主要由農(nóng)業(yè)、食藥兩部門負(fù)責(zé),規(guī)定農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理,將商務(wù)部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部,包括起草相關(guān)法律法規(guī)草案,制定配套規(guī)章、規(guī)范,制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃,負(fù)責(zé)行業(yè)統(tǒng)計,負(fù)責(zé)屠宰環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理。目前,商務(wù)部與農(nóng)業(yè)部已完成了生豬屠宰監(jiān)督管理職責(zé)移交工作,隨著監(jiān)管體制的理順,肉類產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈的質(zhì)量安全管理可以得到實現(xiàn)。

        圖1 2014年我國肉類結(jié)構(gòu)示意圖

        代表建言

        馮平(第十屆至第十二屆全國政協(xié)委員,中國肉類食品綜合研究中心總工程師)

        2003年:建議國家盡快制定“畜禽屠宰法”,全面規(guī)范豬、牛、羊、禽屠宰行為,堅決取締私屠濫宰,嚴(yán)格執(zhí)法,對違法者加大處罰力度,使之心存畏懼,從源頭上消滅產(chǎn)生食品安全危害的風(fēng)險。

        2004年:盡快制定“畜禽屠宰法”,與國際接軌。

        2009年:建議全面取消代宰,明晰屠宰場對其產(chǎn)品的責(zé)任,盡快完善相關(guān)法律法規(guī),適時出臺“屠宰法”。

        2012年:認(rèn)為屠宰應(yīng)該是有具體的法規(guī)規(guī)定,內(nèi)容應(yīng)該有可操作性,建議將國際上廣泛采用的屠宰企業(yè)肉品安全責(zé)任保障制度、安全風(fēng)險評估制度、預(yù)警制度等都寫入法規(guī)。

        2014年:盡快出臺“畜禽屠宰法”,填補(bǔ)立法空白。將國際廣泛采用的安全責(zé)任保障、安全風(fēng)險評估、安全預(yù)警、安全危機(jī)處理、事故處理、事故賠償、責(zé)任追究、缺陷產(chǎn)品召回等重要內(nèi)容寫入該法。將建立肉類食品安全追溯體系以及病死畜禽、廢棄物和屠宰污水的處理,動物福利等有關(guān)內(nèi)容寫進(jìn)該法。同時,配套相關(guān)法規(guī),依法行政,有效監(jiān)督。

        馮 平

        曹家富(第十屆全國人大代表,河南華英禽業(yè)集團(tuán)董事長)

        2007年:建議我國應(yīng)盡早制定一部“畜禽屠宰及肉類產(chǎn)品流通法”,對屠宰廠的設(shè)置和肉類的生產(chǎn)經(jīng)營作出嚴(yán)格規(guī)定,把屠宰和肉品流通環(huán)節(jié)全面納入法制軌道,從而保障肉品質(zhì)量符合食用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)我國肉類產(chǎn)品的生產(chǎn)發(fā)展和走向國際市場。

        曹家富

        高洪(第十屆、第十一屆全國人大代表,云南農(nóng)業(yè)大學(xué)教授)

        2011年:為了我國的肉食品安全,適應(yīng)加入世貿(mào)組織后國際貿(mào)易的需要,建議制定出臺“動物屠宰法”,以填補(bǔ)這一立法空白。目前沒有一部法律對畜牧業(yè)生產(chǎn)和肉品銷售等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范,所以必須單獨立法,絕不是其他法規(guī)可以包容或替代的。

        高 洪

        萬?。ǖ诰艑弥恋谑萌珖舜蟠怼㈦p匯集團(tuán)董事長)

        2013年:應(yīng)盡快出臺“屠宰法”,依法治理屠宰行業(yè),實現(xiàn)屠宰業(yè)的依法、有序、健康發(fā)展,保障肉品安全。

        2014年:呼吁將屠宰立法。

        萬 隆

        落實情況

        雖然目前屠宰立法并未啟動,但新修訂的《食品安全法》預(yù)計2015年上半年出臺,在新版本中,我們看到農(nóng)產(chǎn)品銷售將首次被納入監(jiān)管范圍,在行政責(zé)任方面,新增加了行政拘留,提高了行政罰款額度。

        減輕屠宰企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)

        屠宰企業(yè)稅費(fèi)現(xiàn)狀

        目前我國屠宰加工配送環(huán)節(jié)征收的稅費(fèi)過多、征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、稅費(fèi)征收不盡合理的問題十分突出,不僅推進(jìn)了肉類產(chǎn)品價格的上漲,增加了經(jīng)營者和消費(fèi)者的負(fù)擔(dān),而且成為私屠濫宰屢禁不止的重要原因。

        建議減稅原因

        ⑴現(xiàn)行的稅收征管政策考慮到的初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者多為農(nóng)戶、合作社或小微型農(nóng)企,農(nóng)產(chǎn)品購進(jìn)的增值稅抵扣政策與工業(yè)品不同,不但可憑增值稅專用發(fā)票抵扣,也可根據(jù)普通發(fā)票和納稅人自填的“收購發(fā)票”抵扣,并且普通發(fā)票、收購發(fā)票是按價稅合計金額的13%提取進(jìn)項稅。而生豬屠宰加工企業(yè)在銷售時開據(jù)增值稅專用發(fā)票,將不含稅價格作為計稅的基礎(chǔ)。此外,生豬屠宰企業(yè)具有投資額大、技術(shù)含量低、勞動力密度高、流動資金占用大、產(chǎn)品附加值低等特點。一直以來,冷鮮豬肉的銷售毛利率約為5%,而不少只有屠宰初加工業(yè)務(wù)、無高低溫熟食深加工業(yè)務(wù)的企業(yè),銷售毛利率更低于這一指標(biāo)。以上原因造成了在現(xiàn)行稅收制度下,我國生豬屠宰企業(yè)的增值稅進(jìn)項稅無法全部抵扣,且留抵額較大,出現(xiàn)嚴(yán)重倒掛。從稅制角度,要求將留抵額轉(zhuǎn)增利潤,且企業(yè)需繳納相應(yīng)的所得稅。但因這并非企業(yè)真正的利潤,若企業(yè)再為此加重稅收負(fù)擔(dān),將使本來就微利經(jīng)營的生豬屠宰企業(yè)經(jīng)營更加困難,不利于生豬屠宰行業(yè)、肉類產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展;同時,也不利于我國稅收制度的規(guī)范。

        ⑵根據(jù)國家財稅[2012]75號文《關(guān)于免征部分鮮活肉蛋產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)增值稅政策的通知》,從2012年10月1日起,實行全面免征鮮豬肉流通環(huán)節(jié)的增值稅?,F(xiàn)在生豬生產(chǎn)、加工、批發(fā)、零售的流通環(huán)節(jié)中,生產(chǎn)、批發(fā)、零售等環(huán)節(jié)的增值稅已全部免征,而唯獨屠宰加工仍執(zhí)行計征增值稅政策。屠宰加工作為流通環(huán)節(jié)上的中間一環(huán),投入最大,收益最低,未能享受政策帶來的實惠,有失公平、合理,應(yīng)納入政策享受范圍。

        代表建言

        劉永好(第九屆至第十一屆全國政協(xié)委員,第十二屆全國人大代表,新希望集團(tuán)董事長)

        2005:建議對生豬屠宰企業(yè)因增值稅進(jìn)項稅倒掛而被要求增加的、實際不應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)按照實事求是的原則實行扣除,或稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)生豬屠宰行業(yè)的特殊性,承認(rèn)其增值稅倒掛的現(xiàn)狀,并積極組織專家隊伍進(jìn)行調(diào)研、磋商,尋求更加徹底和完善的解決辦法。

        劉永好

        祝義才(第十屆、第十一屆全國人大代表,雨潤集團(tuán)董事局主席)

        2008年:減少稅費(fèi)征收項目,在生豬屠宰環(huán)節(jié)做到只收生豬屠宰費(fèi);降低稅費(fèi)征收額度,農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)稅率全部按13%抵扣和征收;改進(jìn)稅費(fèi)征收方式,對防疫費(fèi)和產(chǎn)地檢疫費(fèi),應(yīng)堅持在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收,而銷售市場管理費(fèi),應(yīng)堅持在市場環(huán)節(jié)征收;免征初級產(chǎn)品所得稅。

        祝義才

        張國權(quán)(第十一屆、第十二屆全國人大代表,廣東三友集團(tuán)董事長)

        2013年:建議國家適當(dāng)調(diào)低屠宰加工環(huán)節(jié)增值稅稅收負(fù)擔(dān),實行對生豬屠宰企業(yè)免征增值稅或統(tǒng)一按3%征收率的簡易征收辦法,以減輕生豬屠宰企業(yè)的負(fù)擔(dān),扶持生豬屠宰加工行業(yè)的發(fā)展。

        張國權(quán)

        落實情況

        為進(jìn)一步做好免征和取消有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)政策落實工作,2015年2月12日,農(nóng)業(yè)部下發(fā)關(guān)于落實免征和取消有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)政策的通知,決定對小微企業(yè)免征動物產(chǎn)品檢疫費(fèi),部分定點屠宰場有望不再繳納檢疫費(fèi)。

        定點屠宰制度改革

        現(xiàn)狀

        生豬定點屠宰是自1998年1月1日起施行的原《生豬屠宰管理條例》確立的一項重要制度。該制度的實行,對于保障肉品質(zhì)量安全起到了積極的作用。但從近年來的情況看,生豬屠宰環(huán)節(jié)仍存在一些較為突出的問題。主要是:一些地區(qū)私屠濫宰活動屢禁不止;對生豬和生豬產(chǎn)品注水以及屠宰病害豬、注水豬的現(xiàn)象時有發(fā)生;銷售、使用病害肉、注水肉等不合格生豬產(chǎn)品的情況還不同程度地存在;有的生豬定點屠宰廠(場)行為不夠規(guī)范,甚至成為制售病害豬肉、注水肉的窩點。

        改革原因

        表1 2013年我國屠宰企業(yè)基本情況?。▊€)

        ⑴由于定點屠宰場壟斷了生豬價格,即使生豬養(yǎng)殖戶虧損,屠宰場依然能享受較高的利潤,打擊了養(yǎng)殖戶的積極性。而消費(fèi)者作為直接客戶終端,吃的也是價格高昂的豬肉,增加了群眾負(fù)擔(dān)。

        ⑵由于生豬定點屠宰監(jiān)管體系不完善,私屠濫宰仍然存在,無法從根本上控制病死豬生產(chǎn)銷售以及其他違法行為;區(qū)域性農(nóng)貿(mào)市場監(jiān)測手段的缺失,導(dǎo)致病死豬交易泛濫,嚴(yán)重威脅消費(fèi)者的健康。

        ⑶定點屠宰制度不利于改變屠宰行業(yè)散、亂、差的現(xiàn)狀。據(jù)農(nóng)業(yè)部2013年調(diào)查統(tǒng)計,我國共有各類型屠宰企業(yè)2萬余家(表1),其中70%以上企業(yè)還處于小規(guī)模、作坊式,手工或半機(jī)械加工的落后狀態(tài),具備必要的產(chǎn)品檢測能力、能夠采用現(xiàn)代技術(shù)裝備、建立完善食品安全管理體系的企業(yè)數(shù)量較少,肉品質(zhì)量安全存在著諸多隱患。按照《肉類工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》,到2015 年,全國手工和半機(jī)械化生豬屠宰等落后產(chǎn)能將淘汰50%以上。但是由于定點制度和管理體制等原因,定點容易撤點難。定點過多監(jiān)管難,淘汰落后產(chǎn)能推進(jìn)起來困難很大,屠宰行業(yè)小、散、亂、差的現(xiàn)狀無法得到根本改變。必須改革管理制度,通過屠宰立法,實行行政許可,標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入,嚴(yán)格監(jiān)管,依法取締不達(dá)標(biāo)的屠宰廠點,打擊私屠亂宰,提高屠宰企業(yè)參與國際競爭的能力。

        代表建言

        李泉山(第十屆全國人大代表,天津市委商務(wù)工委原副書記)

        2007年:建議明確對生豬定點屠宰實行行政許可管理,明確行政許可部門,細(xì)化行政許可條件,強(qiáng)化許可事后監(jiān)督;轉(zhuǎn)變現(xiàn)有監(jiān)管體制,實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致;明確各地地方政府設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和隊伍,并給予人員經(jīng)費(fèi)保證;加大處罰力度,追究刑事責(zé)任。

        李泉山

        龍秋華(第十二屆全國人大代表,湖南龍華畜牧公司董事長)

        2014年:建議降低生豬定點屠宰場的設(shè)立門檻,萬頭以上的規(guī)模型生豬養(yǎng)殖企業(yè)都可以設(shè)立定點屠宰點,以增加競爭,通過市場手段解決定點屠宰場壟斷價格的問題。

        龍秋華

        宮學(xué)斌(第十屆、第十一屆全國人大代表,龍大食品集團(tuán)董事長)

        2011年:建議規(guī)范生豬定點屠宰廠的設(shè)置,研究制定生豬定點屠宰廠設(shè)置規(guī)劃,通過嚴(yán)格控制總量、合理優(yōu)化布局、依法建設(shè)場點、推動企業(yè)升級等措施,逐步提高生豬屠宰加工行業(yè)的整體水平;建設(shè)區(qū)域性屠宰監(jiān)管平臺;建設(shè)質(zhì)量安全追溯體系,開發(fā)由生豬屠宰、配送中心、大賣場、集貿(mào)市場、團(tuán)體采購信息等子系統(tǒng)組成的追溯體系,采用統(tǒng)一編碼規(guī)范,做到從生豬進(jìn)入屠宰廠、生豬屠宰、肉品流通各個環(huán)節(jié)中的“一物一碼”。

        宮學(xué)斌

        萬?。ǖ诰艑弥恋谑萌珖舜蟠?、雙匯集團(tuán)董事長)

        2015年:撤銷定點屠宰制,實行許可制。設(shè)立許可條件,由相關(guān)部門依據(jù)國家法律法規(guī)和許可條件驗收,合格后由農(nóng)業(yè)部門發(fā)放屠宰許可證,工商部門依據(jù)許可證頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。針對許可條件,設(shè)計年屠宰規(guī)模不小于50萬頭(日屠宰規(guī)模不小于1000頭)。授予許可證前,屠宰企業(yè)必須由環(huán)保部門出具達(dá)標(biāo)證明文件,農(nóng)業(yè)畜牧獸醫(yī)部門出具檢驗、檢疫、設(shè)備、工藝、人員達(dá)標(biāo)證明,農(nóng)業(yè)部門出具工藝、規(guī)模達(dá)標(biāo)證明。

        落實情況

        2014年2月28日,農(nóng)業(yè)部發(fā)布關(guān)于征求《生豬屠宰管理條例(修訂草案)(第二次征求意見稿)》意見的函,按照“市場在資源配置中起決定性作用”的改革導(dǎo)向,草案中將生豬定點屠宰制度調(diào)整為生豬屠宰許可制度,實行屠宰行業(yè)準(zhǔn)入管理,提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻,推動行業(yè)轉(zhuǎn)型升級,并為之前取得定點屠宰資格的屠宰廠(場)設(shè)置了過渡期。

        附表1 2015年兩會畜牧業(yè)議案、建議、提案匯總

        附表2 2015年全國兩會畜牧行業(yè)代表名錄

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