■ 周恩毅 喬嘉軒（西安建筑科技大學(xué)思想政治理論教學(xué)研究院西安 710055）

提升政府效率向來(lái)都是政府追求的目標(biāo)之一。那么，何為政府效率？從目前所查到的資料來(lái)看，直接研究政府效率的文獻(xiàn)并不多，而行政效率、行政管理效率等被較多的論述。在20世紀(jì)70年代之前，西方關(guān)于行政管理效率的研究更多的是從管理學(xué)視角下進(jìn)行的，忽視了公共部門(mén)效率研究的需求。20世紀(jì)70年代以后，隨著西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的興起，政府行政效率的研究凸顯出公共性的特點(diǎn)，并且出現(xiàn)了綜合的研究模式，即圍繞著政府管理活動(dòng)的各方面來(lái)探討如何提高其效率，而研究方法則更多以定性描述為主。

圖1 1978-2012年我國(guó)中央和地方財(cái)政支出狀況

目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)于政府效率的研究正逐漸超越管理學(xué)視角，在研究方法、內(nèi)容上更具多元化。北京師范大學(xué)教授唐任伍、江西師范大學(xué)教授唐天偉等從測(cè)度政府效率的角度，利用經(jīng)濟(jì)學(xué)模型對(duì)我國(guó)政府效率進(jìn)行了評(píng)估；西南政法大學(xué)的陳剛、聊城大學(xué)的高建剛等從財(cái)政分權(quán)的角度，應(yīng)用實(shí)證分析方法對(duì)我國(guó)政府效率的財(cái)政分權(quán)影響因素作出詳細(xì)論述；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)的劉祖云、中共成都市委黨校的陳潮升等人分別從行政文化形態(tài)、政府體制等方面分析了阻礙我國(guó)政府效率提升的因素。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家學(xué)者從各個(gè)視角和領(lǐng)域?qū)φ蔬M(jìn)行了不同程度的研究。但是，以公共選擇理論為主要研究方法對(duì)政府效率進(jìn)行研究的文獻(xiàn)較為鮮見(jiàn)。本文將從介紹公共選擇理論入手，揭開(kāi)政府效率低下的原因，并試圖從公共選擇理論的角度探尋提升我國(guó)政府效率的路徑。

公共選擇理論對(duì)政府效率提升的理論指導(dǎo)意義

公共選擇理論是由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南所提出的。該理論的基本特點(diǎn)是以“經(jīng)濟(jì)人”的假定為分析武器，探討在政治領(lǐng)域中經(jīng)濟(jì)人是怎樣決定和支配集體行為，特別是對(duì)政府行為的集體選擇所起到的制約作用。同時(shí)，其較為系統(tǒng)地思考了政府與市場(chǎng)的關(guān)系。這對(duì)于我國(guó)在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，避免政府失靈，提升政府效率具有重要指導(dǎo)作用。

首先，公共選擇理論強(qiáng)調(diào)政府官員“經(jīng)濟(jì)人”的屬性，認(rèn)為其政治行為中包含有一定的經(jīng)濟(jì)利益因素，這對(duì)于我們認(rèn)清傳統(tǒng)政府管理理論的缺陷，構(gòu)建健康有序的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有著重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

其次，公共選擇理論有助于我國(guó)政府的轉(zhuǎn)變職能。公共選擇理論認(rèn)為，政府在行政過(guò)程中的行為和認(rèn)知能力是有限的，再加上信息障礙等問(wèn)題，致使其行為的失效甚至負(fù)效應(yīng)。因此，要把握好政府與市場(chǎng)的界限，減少政府干預(yù)的范圍，就是要把政府的經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)到為市場(chǎng)提供服務(wù)和創(chuàng)造環(huán)境上，同時(shí)優(yōu)化其干預(yù)行為，保證政策實(shí)施的有效性，從而提升政府效率。

最后，公共選擇理論注重法治與制度建設(shè)思想對(duì)約束政府行為、提高政府效率有其重要意義。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為法治經(jīng)濟(jì)，只有與之相適應(yīng)的健全完善的法律法規(guī)制度并嚴(yán)格執(zhí)行，才能把政府的權(quán)力置于法律與制度中，使政府不能越權(quán)干涉具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，確保其專(zhuān)心從事自己應(yīng)做之事。而這正是公共選擇理論的題中之意。

我國(guó)政府效率低下的原因分析

我國(guó)政府效率低下的問(wèn)題由來(lái)已久，而造成其效率低下的原因是多方面的，具體來(lái)講有以下幾點(diǎn)：

（一）政府行為具有內(nèi)在效應(yīng)且缺乏成本利潤(rùn)觀念

政府形成后，其內(nèi)部的集團(tuán)也會(huì)有自己的利益，即政府部門(mén)和其官員作為經(jīng)濟(jì)人，從而表現(xiàn)出來(lái)的謀取部門(mén)利益和個(gè)人利益，而非公共利益或社會(huì)利益的傾向，這被稱(chēng)之為“內(nèi)在效應(yīng)”或“內(nèi)部性”。這種內(nèi)在效應(yīng)使得政府部門(mén)和其官員在參與公共決策時(shí)有自私的動(dòng)機(jī)，在此動(dòng)機(jī)的指引下，他們的行為有可能不代表公共利益，只代表他們自己的利益。

在我國(guó)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的“無(wú)限政府”、“全能政府”的管理模式強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的無(wú)限及政府職能的無(wú)所不容。這直接導(dǎo)致了我國(guó)政府公共服務(wù)的社會(huì)化程度較低，政府機(jī)構(gòu)龐大，人浮于事。對(duì)社會(huì)事務(wù)的總包總攬，使其無(wú)法專(zhuān)心于公共政策的制定及監(jiān)督，同時(shí)加大了行政成本。而降低成本并不能給政府帶來(lái)直接的收益，所以，政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員并不會(huì)擔(dān)心成本問(wèn)題，也不具備成本意識(shí)。再加上，作為“經(jīng)濟(jì)人”的官員，在追求政績(jī)的過(guò)程中，不考慮利潤(rùn)問(wèn)題，而是盲目上項(xiàng)目，搞建設(shè)，最終導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩，資源配置低效，社會(huì)福利減少，嚴(yán)重影響了政府效率。

（二）政府行為的財(cái)政擴(kuò)張性

德國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納的瓦格納法則表明，隨著國(guó)家職能的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家財(cái)政支出呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)。自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)中央和地方的財(cái)政支出均呈上漲趨勢(shì)，如圖1所示。

2008年，我國(guó)財(cái)政支出總額62592.66億元，比1998年的10798.18億元增長(zhǎng)了5.8倍，比1988年的2491.21億元增長(zhǎng)了25倍，比1978年的1122.09億元增長(zhǎng)了55.8倍。其中，2008年，中央財(cái)政支出13344.17億元，比1978年的532.12億元增長(zhǎng)了25倍；地方財(cái)政支出49248.49億元，比1978年的589.97億元增長(zhǎng)了83.5倍。

從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的結(jié)果來(lái)看，我國(guó)財(cái)政支出持續(xù)增長(zhǎng)，政府行為的財(cái)政擴(kuò)張性極大膨脹。多數(shù)政府官員希望自己的部門(mén)規(guī)模不斷擴(kuò)大，以此來(lái)增加財(cái)政預(yù)算，進(jìn)而達(dá)到其所追求的政績(jī)目標(biāo)。而政府及其官員的這種擴(kuò)張性與公眾對(duì)公共物品和服務(wù)的需求相一致，這又極易導(dǎo)致政府?dāng)U展其干預(yù)職能，增加其機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量，從而會(huì)造成財(cái)政支出繼續(xù)攀升，預(yù)算膨脹難以避免的惡性循環(huán)。

（三）政府內(nèi)部缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)

政府作為提供公共服務(wù)的唯一非市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，不存在替代性，也就不存在競(jìng)爭(zhēng)壓力，所以其缺乏提高效率的動(dòng)力。

一方面，政府內(nèi)部的公務(wù)人員間缺乏競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)政府公務(wù)人員的升遷在一定程度上不受其工作表現(xiàn)和工作業(yè)績(jī)的影響，而是與諸多不確定性的外部因素相關(guān)聯(lián)。特別是當(dāng)升遷缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)之時(shí)，公務(wù)人員升遷的壓力也會(huì)相對(duì)減小，從而制約政府工作效率的提高。再加上絕大部分公務(wù)人員的工作都保持相對(duì)的穩(wěn)定性，他們沒(méi)有足夠的動(dòng)力或壓力去努力提高其工作效率。另一方面，由于提供公共物品的政府機(jī)構(gòu)處于壟斷地位，并且部分公共物品本質(zhì)特性決定了政府提供的必要性。如此，也使得政府部門(mén)在提供公共物品上缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。

（四）政府缺乏有效監(jiān)督和約束

政府機(jī)構(gòu)及其官員手中握有的權(quán)力是壟斷的，具有“透支”的可能性。如果缺乏監(jiān)督和約束，權(quán)力就會(huì)變?yōu)闉槠渲\取個(gè)人或組織利益的工具。從理論上講，政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員并不能為所欲為，而是必須服從司法、審計(jì)及政治監(jiān)督， 以此來(lái)保證政府的效率。而在現(xiàn)實(shí)中，以上監(jiān)督形式很可能會(huì)因?yàn)樾畔⒌牟煌陚涠荒苓_(dá)到其應(yīng)有的效果。政府利用其所處的壟斷位置，掌握并封鎖部分關(guān)于公共物品生產(chǎn)及服務(wù)的成本等相關(guān)信息，而監(jiān)督者的信息來(lái)源于被監(jiān)督者—政府機(jī)構(gòu)。作為經(jīng)濟(jì)人的政府機(jī)構(gòu)，從自身利益出發(fā)，其所提供的信息很可能蒙蔽甚至欺騙了監(jiān)督者。如此看來(lái)，對(duì)政府行為無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)督和約束加劇了其低效率。

公共選擇理論視域下政府效率提升路徑選擇

公共選擇理論雖然產(chǎn)生于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，其產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景也與我國(guó)有著本質(zhì)差別。但它所提出的理論觀點(diǎn)，對(duì)于我國(guó)政府職能改革，政府效率提升無(wú)疑具有重要的借鑒作用；結(jié)合對(duì)我國(guó)政府效率低下的原因分析，筆者指出應(yīng)從以下方面來(lái)探尋有效提升我國(guó)政府效率的路徑。

（一）在政府內(nèi)部引入成本利潤(rùn)觀念

為使我國(guó)政府機(jī)構(gòu)像企業(yè)一樣思考，就要使其公務(wù)人員樹(shù)立成本利潤(rùn)觀念。首先，將行政成本指標(biāo)納入到對(duì)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員的考核中，培養(yǎng)每一個(gè)政府公務(wù)人員的成本意識(shí)，使其意識(shí)到資源的有限性。其次，在我國(guó)政府部門(mén)內(nèi)部建立激勵(lì)機(jī)制。作為“經(jīng)濟(jì)人”的政府部門(mén)及其公務(wù)人員首先考慮的是自身利益最大化，在此基礎(chǔ)上才是政府的效率問(wèn)題。比如，允許政府各部門(mén)分享預(yù)算結(jié)余，把預(yù)算結(jié)余用作個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)，用以激勵(lì)公務(wù)員的工作積極性和責(zé)任心。

（二）注重制度建設(shè)并進(jìn)行財(cái)政立憲改革

布坎南認(rèn)為，要改變一種游戲或者競(jìng)賽的結(jié)果，改變參加競(jìng)賽的人并不重要，重要的是改變競(jìng)賽規(guī)則。可見(jiàn)，改進(jìn)政府效率根本上是要改革政府的不良體制。

財(cái)政既是政府行為的支持力量，也是其約束力量。因此，對(duì)我國(guó)來(lái)講，要運(yùn)用基本法律來(lái)規(guī)范財(cái)政行為，以財(cái)政行為的規(guī)范性來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為的約束，從而提高政府效率。首先是在我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確規(guī)定財(cái)政資金的分配和使用權(quán)，并通過(guò)完善制度的建設(shè)和實(shí)施，來(lái)約束政府部門(mén)及其公務(wù)人員在行為過(guò)程中的隨意性。其次是要建立問(wèn)責(zé)追責(zé)制度。政府部門(mén)及其公務(wù)人員推諉扯皮，不依法依規(guī)行使財(cái)政權(quán)力，工作失職失察等都要問(wèn)責(zé)，并追究其行政、經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

（三）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率

公共選擇理論深信市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”在經(jīng)濟(jì)生活中的巨大效力，主張對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)導(dǎo)向性改革。因此，在政府機(jī)構(gòu)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于打破政府對(duì)公共物品的壟斷，也有利于提高其服務(wù)質(zhì)量和效率。

我國(guó)傳統(tǒng)的提供公共物品的方法是壟斷性的集中配置。而為了給“顧客”自由選擇的權(quán)利，提高政府機(jī)構(gòu)的效率，就要打破這種傳統(tǒng)，實(shí)行公共物品提供的分散化，迫使政府內(nèi)各部門(mén)為贏得“顧客”而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。

（四）強(qiáng)化政府行為監(jiān)督和約束機(jī)制

建立廣泛而強(qiáng)大的監(jiān)督和約束機(jī)制是提升政府效率的關(guān)鍵。對(duì)政府效率的監(jiān)督和約束，主要包括自律和他律。自律是指政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我監(jiān)督和約束機(jī)制，而他律則指權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民群眾和社會(huì)輿論對(duì)政府行為的監(jiān)控和約束。

除了要建立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督約束機(jī)制之外，多元監(jiān)督主體的協(xié)調(diào)機(jī)制也必須完善。一方面要健全專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督約束機(jī)構(gòu)，賦予監(jiān)督約束以權(quán)威；另一方面要強(qiáng)調(diào)上下級(jí)政府部門(mén)之間的相互監(jiān)督，用權(quán)力約束權(quán)力，形成一種上下結(jié)合、內(nèi)外聯(lián)系的強(qiáng)大的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

總之，政府的低效率是由于政府所處的壟斷地位及缺乏有效監(jiān)督約束等因素所造成的，而公共選擇理論對(duì)政府效率的提升具有重要的指導(dǎo)借鑒意義。正是基于公共選擇理論，本文探討了我國(guó)政府效率低下的原因，并提出了提升政府效率的路徑選擇。只要政府和社會(huì)力量長(zhǎng)期持續(xù)不懈的共同努力，我國(guó)政府的效率水平、執(zhí)政能力以及公信力就會(huì)有質(zhì)的提升。

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