李中福

摘 要：就目前而言，我國城建檔案法制建設仍然較為薄弱，存在很多的問題和不足。我們必須要針對其問題和不足給予解決和彌補。本文就關于加強城建檔案法制建設研究進行了細致地分析。

關鍵詞：城建檔案；法制建設；立法歷程

隨著城市化進程的加快，城建檔案的作用也愈發(fā)突出和重要。依法治國，是我國的基本治國方略，同樣的，加強城建檔案管理也必須做到有法可依，所以，若要真正發(fā)揮城建檔案的作用，必須加強城建檔案法制建設。

1 重視對我國城建檔案立法歷程的研究

我國城建檔案立法經歷了形成和發(fā)展完善的過程，并對城市的發(fā)展規(guī)劃產生著巨大的影響，下面從國家層面和地方層面分別對我國城建檔案立法歷程作概述。

1.1 國家城建檔案法制建設

1957年，國務院頒發(fā)了《關于改進檔案資料工作的方案》，在方案中對各個部門管理的檔案資料方向作了明確規(guī)定，如：由農業(yè)部對農業(yè)建立資料管理工作、由地質部對地質建立資料管理工作等。

1960年，國家檔案局提交了《關于加強管理城市基本建設檔案的意見》及《關于如何加強城市基本建設檔案的報告》，并于1961年獲得了國務院的批轉。城建檔案管理工作開始被國家重視和關注。

1980年，我國發(fā)布了《科學技術檔案工作條例》，該條例中規(guī)定：各單位在對每一項科研成果、基建工程等技術項目進行鑒定和驗收時，應該有科技檔案部門參與，并對其進行鑒定和歸檔?！犊茖W技術檔案工作條例》的頒布，使城建檔案管理具有了正式的法律依據(jù)。

此后，建設部又頒布了《城市建設檔案管理規(guī)定》，并不斷對其進行了修改與完善。2000年，國務院頒布《建設工程質量管理條例》，其中對城建檔案管理工作做出了相應的規(guī)定。

1.2 地方城建檔案法制建設

（1）20世紀80年代至20世紀末

在這個階段，我國各個地區(qū)逐漸建立了城建檔案管理體制及城建檔案管理機構。而這一時期一般需要繳納一定的城建檔案保證金，目的是保證建設單位在工程竣工驗收后能夠主動報送城建檔案。一定程度上，有利于城建檔案工作的進行。

（2）2000年至2004年

這一時期，在我國的大部分地區(qū)都已逐漸取消檔案保證金制度。2000年，我國頒布了《中華人民共和國立法法》，也為城建檔案的立法工作提供了契機，逐步建立了工程檔案預登記制度以及工程竣工備案查驗建設工程檔案認可文件制度，這兩種制度的實施，確保了建設工程檔案的及時歸檔。

（3）2005年至今

這一時期立法成果比較多。我國于2004年頒布實施了《中華人民共和國行政許可法》，推進了政府職能由直接干預到宏觀調控的轉變。并對之前的城建檔案立法做了進一步的完善。

2 目前城建檔案立法存在的問題

2.1 法律依據(jù)不足

就目前而言，我國仍然缺乏專門的城建檔案管理方面的法律法規(guī)，其有關于城建檔案管理的規(guī)定僅僅散見于《科學技術檔案工作條例》及《建設工程質量管理條例》中，并且在條例中對城建檔案管理工作做了比較詳細的規(guī)定，但該條例屬于部門規(guī)章，因此，若作為行政許可設立的依據(jù)則未免周全。由于城建檔案管理缺乏上位法的支撐，缺乏有效的執(zhí)法手段，其立法工作也難以順利開展。

2.2 管理主體資格不明確

我國的《中華人民共和國檔案法》，對我國的檔案事業(yè)做了統(tǒng)籌規(guī)劃，對各級檔案行政管理部門管理的區(qū)域進行了明確規(guī)定；《城市建設檔案管理規(guī)定》中規(guī)定，全國城建檔案管理工作由國務院建設行政主管部門來負責，國家檔案部門對其進行監(jiān)督和指導。但兩部法律對管理主體的規(guī)定有所分歧，因此，在各地的城建檔案立法時，也常常對這個問題莫衷一是，影響立法的有效性，并一定程度上制約了城建檔案法制的建設。

2.3 對需要收集并歸檔的資料未明確界定

《城市建設檔案管理規(guī)定》中對城建檔案管理的重點做了詳細的規(guī)定，如城市規(guī)劃、園林設計、施工、監(jiān)理、環(huán)衛(wèi)以及市政等部門的業(yè)務管理和業(yè)務技術作為重點，但是，業(yè)務管理和業(yè)務技術的哪些資料必須進行收集并歸檔卻沒有給予明確規(guī)定，此外，由于部門眾多，因此，收集與歸檔也缺少有效的途徑和方法。由于《城市建設檔案管理規(guī)定》對于需收集和歸檔的資料界定模糊，所以，在實際工作中，該部分資料的收集與歸檔效果不佳。

2.4 一些地方法制建設比較滯后

從上世紀八十年代至今，收集到地方立法數(shù)目為四十余個，絕大部分屬于地方政府規(guī)章，而少數(shù)為地方條例，此外，有八個為城建檔案管理規(guī)定，但其屬于政府行政規(guī)范性文件，是對法律法規(guī)的補充，而不能完全代替法律法規(guī)的規(guī)定。另外，城建檔案保證金制度在這一時期已基本被取消，但在某些地方立法中卻未對其進行修改，地方法制建設滯后的現(xiàn)象比較突出。

3 加強我國城建檔案法制建設的對策

3.1 制定一部統(tǒng)一的城建檔案管理法律或法規(guī)

目前，我國尚缺乏一部統(tǒng)一的城建檔案管理法律或專門的行政法規(guī)，正因沒有一部其權威性的上位法，所以，在執(zhí)行中常常因缺乏明確的法律法規(guī)而受到阻礙，應該從法律上來確定城建檔案管理的地位和作用，從而保證城建檔案工作的順利進行。

3.2 明確城建檔案各部門職責

《城市建設檔案管理規(guī)定》與《高等學校檔案管理辦法》中均對檔案行政管理部門管理范圍作了規(guī)定，雖然管理主體有所差異，但都是各司其職，大同小異。兩者在根本上是一致的，管理主體資格的規(guī)定也相對明確。但缺乏上位法的支撐，在實際執(zhí)行中必定會遇到阻礙，因此，今后出臺的上位法若能對城建檔案管理主管部門的職責進行明確的規(guī)定，城建檔案管理的效果將會更好，且城建檔案法制建設也將更進一步。

3.3 明確收集和歸檔資料的范圍及途徑

對于業(yè)務管理和業(yè)務技術檔案收集及歸檔的范圍和途徑，我國的法律法規(guī)并未對此明確規(guī)定。必須對其進行明確界定，檔案收集和歸檔才更有針對性、有效率。此外，還應該理清檔案各個管理部分的關系以及各自的職責，從而選擇有效的途徑進行收集和歸檔，保證業(yè)務管理及業(yè)務技術檔案得以順利歸檔。

3.4 加快地方的城建檔案法制建設

若要加快地方的城建檔案法制建設，必須要統(tǒng)一兩者的法律，對于地方城建檔案管理法中不恰當?shù)囊?guī)定要予以規(guī)避，對于符合時代發(fā)展趨勢的要予以保留并給予補充和完善，并逐步以法律法規(guī)的形式進行確定，使其規(guī)定能夠在實際操作中具有執(zhí)行力和約束力，不會因為檔案管理者個人因素而發(fā)生改變，保證城建檔案管理工作的合法性和有效性。

3.5 提高城建檔案管理人員素質和能力

要加強對城建檔案管理人員的培訓和教育，讓其熟練掌握我國城建檔案的立法歷程、城建檔案現(xiàn)行的法律法規(guī)以及具體內容等，切實提高自身的業(yè)務能力和執(zhí)行能力。并加強對其素質教育，能夠提高自身的綜合素質，只有知法、懂法，才能更好地立法，為城建檔案法制建設服務。

4 結束語

我們在加強城建檔案法制建設的過程中，也要注重以下幾點：一是針對性，城建檔案管理立法要依據(jù)現(xiàn)狀有針對性地設定；二是前瞻性，在立足現(xiàn)狀的基礎上充分考慮未來的發(fā)展趨勢；三是實際性，立法條款的設立要與現(xiàn)實保持一致；四是創(chuàng)造性，立法條款在借鑒的基礎上，要體現(xiàn)時代性和獨創(chuàng)性。城建檔案法制建設并非一朝一夕就能完成的，需要不斷地補充和完善，而只有立法逐漸完善了，城建檔案管理才能真正發(fā)揮實效。

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