李瑜青 李思豫

民主制度化的有益嘗試

李瑜青 李思豫

村民自治是當(dāng)代中國(guó)民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，但在實(shí)踐中如何有效的實(shí)現(xiàn)，不少地方進(jìn)行了積極探索。上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)的《村村都有“草根憲法”》項(xiàng)目，是使村民自治這種民主建設(shè)的實(shí)踐制度化、法律化有效嘗試，其所內(nèi)涵的價(jià)值突出在三個(gè)方面：一是，村民自治中黨的有力領(lǐng)導(dǎo)；二是，國(guó)家法治框架下民間法的創(chuàng)新；三是，民主制度化、法律化有機(jī)統(tǒng)一。

一

村民自治的實(shí)踐，不能離開黨的有力領(lǐng)導(dǎo)，這是上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)的《村村都有“草根憲法”》項(xiàng)目體現(xiàn)的重要經(jīng)驗(yàn)，反映中國(guó)法治道路發(fā)展具有規(guī)律性的重要內(nèi)容。但深入分析可以看到，這里黨的領(lǐng)導(dǎo)卻要重視其方式的創(chuàng)新。

可以說(shuō)黨的十八大報(bào)告就村民自治中黨的領(lǐng)導(dǎo)有明確要求，黨的十八大報(bào)告指出：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。”在十八大精神的指導(dǎo)下，以基層黨組織為核心，搞群眾問題大家議，群眾問題大家管的實(shí)例已經(jīng)屢見不鮮。然而，我們所見的這些民主自治活動(dòng)中，大部分是由基層黨組織單方面作為發(fā)動(dòng)者，由基層自治組織作為活動(dòng)配合者，其基層民主自治活動(dòng)缺乏自覺性；大部分是靠規(guī)劃的一次性活動(dòng)，逢場(chǎng)作戲，缺乏時(shí)間上的持續(xù)性；大部分是單一的、分散的活動(dòng)，“就事論事”只為解決問題，缺乏各個(gè)議題上的關(guān)聯(lián)性。在這些問題中，基層民眾沒有認(rèn)識(shí)到甚至沒有被賦予應(yīng)有的自治權(quán)，基層自治組織缺乏自治的主動(dòng)性。上述兩者的缺乏活力又促使基層黨組織過(guò)分的參與到基層自治活動(dòng)中，使自治更加難以實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生惡性循環(huán)，從而形成了黨組織實(shí)際上在組織基層民主自治活動(dòng)而非我們期待的“黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層民主自治”。歸結(jié)起來(lái)，這都源于缺乏一個(gè)良好的黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層民主自治制度。

而上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)進(jìn)行村村都有“草根憲法”項(xiàng)目的過(guò)程中，基層黨組織和基層自治組織之間形成良性互動(dòng)，一步步探索和實(shí)踐，最終通過(guò)“草根憲法”，規(guī)范了基層民主自治的相關(guān)制度。

首先，上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委和村支部堅(jiān)持走群眾路線。走群眾路線，就是要一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去。上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委和村支部主要進(jìn)行了了解情況、指導(dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)這幾項(xiàng)工作。了解情況是為了能更貼近村民的需求，了解村民要解決的現(xiàn)實(shí)問題，了解村集體面對(duì)的主要難題，通過(guò)了解情況，使得群眾的需求變得明確，一切為了群眾不再是紙上談兵，而是具有可操作性、具有針對(duì)性的解答。指導(dǎo)不是具體實(shí)施自治活動(dòng)，而是一方面是充分發(fā)揮黨組織的先進(jìn)性，引領(lǐng)村委會(huì)自覺地進(jìn)行自治行為；另一方面發(fā)動(dòng)村委會(huì)，在村內(nèi)傳播自治意識(shí)，以喚起村民參與自治。監(jiān)督不僅是對(duì)基層自治組織和基層民主自治過(guò)程的監(jiān)督，也是對(duì)黨組織內(nèi)部的監(jiān)督。在合慶鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委的指導(dǎo)下，村權(quán)力清單共計(jì)50項(xiàng)被列出并經(jīng)過(guò)村民的廣泛認(rèn)可。同時(shí)，由第三方進(jìn)行財(cái)務(wù)和工程的監(jiān)督，加強(qiáng)清正廉潔建設(shè)的同時(shí)，也大大提高了群眾的信任感，村民對(duì)村干部的滿意率從2010年的86.2%提升至2013年的97%。服務(wù)表現(xiàn)為為群眾維權(quán)，妥善解決當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與村民之間的利益糾紛；為基層民主自治提供便利。

上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委和村支部從群眾中來(lái)，到群眾中去，充分了解群眾需求，一切為了群眾，加緊村民自治意識(shí)培養(yǎng)和自治條件的建設(shè)的同時(shí)，沒有過(guò)多參與到自治的實(shí)施中，而是堅(jiān)持一切依靠群眾。堅(jiān)持一切依靠群眾就是堅(jiān)持村民自治，村民始終是民主自治的主體，要使其在對(duì)應(yīng)角色中發(fā)揮中堅(jiān)力量，就要給予村民充分的權(quán)利和信任，并開展指導(dǎo)、輔助工作，幫助村民實(shí)現(xiàn)自治。

其次，黨組織必須成為一個(gè)強(qiáng)大的核心，把村民、村集體統(tǒng)一起來(lái)，對(duì)自治活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。但黨組織要成為強(qiáng)大的核心，其抓手很重要。在依法治國(guó)的條件下，這個(gè)核心的抓手必須使得村民、村集體能統(tǒng)一在一起，對(duì)之信服，可以說(shuō)“草根憲法”恰恰是這樣一個(gè)核心的抓手。“草根憲法”依照“1+1+X”的模式，第一個(gè)“1”是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，第二個(gè)“1”是村民自治章程，“X”是各個(gè)村按照具體情況制定的實(shí)施細(xì)則。在“1+1+X”的模式中，自治章程由每家每戶的戶代表出席會(huì)議進(jìn)行表決通過(guò)，實(shí)施細(xì)則由10到15戶海選代表出席會(huì)議進(jìn)行表決通過(guò)，投票過(guò)程中全鎮(zhèn)只有幾票棄權(quán)票，充分體現(xiàn)了程序的民主。而“草根憲法”的內(nèi)容體現(xiàn)了：“村官民選、村策民決、村情民知、村事民定、村財(cái)民管、村務(wù)民督、村績(jī)民評(píng)、村利民享”，切實(shí)符合村民、村集體的利益，又能指導(dǎo)基層自治活動(dòng)的展開。在處理具體問題上，通過(guò)村民普選產(chǎn)生的“草根憲法”更能解決個(gè)人利益和集體利益的沖突，更具有信服力；更具有滲透力，能深入群眾的內(nèi)心，成為群眾說(shuō)理的依據(jù)。

隨著“草根憲法”逐步完善，配套機(jī)制不斷建立，基于此上的基層民主自治實(shí)現(xiàn)了制度化的建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)了村民“依法”自治，更加有權(quán)利意識(shí)、自治意識(shí)；提升了基層自治組織的底氣，凡事都有了規(guī)矩；實(shí)現(xiàn)了黨組織效率的提升，從而基本實(shí)現(xiàn)了“黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層民主自治”。

二

“草根憲法”的表達(dá)當(dāng)然是具有特殊性的。從學(xué)理上來(lái)講，“憲法”一詞具有與生俱來(lái)的權(quán)威性和根本性，憲法的內(nèi)容所規(guī)定的往往是一國(guó)公民的基本權(quán)利、國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)置等最基本的事項(xiàng)等，而上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)“草根憲法”的實(shí)踐無(wú)論是從其權(quán)威性、根本性，抑或是從其內(nèi)容上來(lái)看，都與“憲法”有顯著地區(qū)別，充其量只是鄉(xiāng)規(guī)民約的范疇。也因此，“草根憲法”這一提法用引號(hào)的方式表達(dá)，但它的特殊用意在于，我們必須看到在生活實(shí)踐中有時(shí)國(guó)家法存在的滯后性的情況，而鄉(xiāng)規(guī)民約這種民間規(guī)則很值得我們重視。

“草根憲法”這一實(shí)踐可以說(shuō)實(shí)際是國(guó)家法治框架下民間法的創(chuàng)新。國(guó)家法是一種規(guī)范性的文件，具有效率性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，是由國(guó)家制定、認(rèn)可或解釋的，這是法律區(qū)別于其他規(guī)則的特征，是我們要堅(jiān)持和追求的。然而，中國(guó)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的發(fā)展，雖然有所謂的頂層設(shè)計(jì)，但國(guó)家的法律規(guī)則不是一下子就成熟的，有很多的方面要依靠民眾的實(shí)踐，使規(guī)則逐步出現(xiàn)、逐漸穩(wěn)定，并最后成為國(guó)家法。這也就決定了法律的構(gòu)建必然要建立在社會(huì)實(shí)踐的基礎(chǔ)之上，沒有長(zhǎng)期而大量的社會(huì)實(shí)踐磨礪，不能形成具有嚴(yán)謹(jǐn)性法律。另一方面，由于有時(shí)國(guó)家法存在的滯后性，社會(huì)實(shí)踐中出現(xiàn)的大量問題無(wú)法得以通過(guò)法律解決，法律無(wú)法“落地”的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)，在這種情況下，長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)自然地演變出了一些規(guī)則，這些規(guī)則起法律的作用卻未被或尚未納入國(guó)家法，進(jìn)而形成了許多非國(guó)家法律淵源。對(duì)于這些規(guī)則，用看待國(guó)家法的眼光去評(píng)判，一味考慮其不周全、不嚴(yán)謹(jǐn)之處，往往使有益的規(guī)則被排除在社會(huì)生活之外，致使法失去實(shí)效。因此可以說(shuō)“草根憲法”作為一種規(guī)則，是國(guó)家法治框架下民間法的創(chuàng)新，這種“草根憲法”不僅在理論上是站的住腳的，在實(shí)踐中也是極具價(jià)值的。

“草根憲法”屬于民間法范疇，是村民、村集體在村活動(dòng)中形成的規(guī)則。民間法是獨(dú)立于國(guó)家法之外的，某一領(lǐng)域內(nèi)長(zhǎng)期習(xí)慣沉淀所形成的、調(diào)整該領(lǐng)域內(nèi)各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系、由獲得民間社會(huì)組織或群體認(rèn)可的社會(huì)力量保障其實(shí)施的、具有一定約束力的行為規(guī)范，其主要表現(xiàn)為家法族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約、 民族規(guī)約和行業(yè)規(guī)程等。它具有特域性、自發(fā)性和內(nèi)控性的特征，是我們社會(huì)生活的“活法”。民間法是建立在一定民族和國(guó)家之中的，是國(guó)家和民族文化的共有組成部分，因民族和地域等因素而呈現(xiàn)千差萬(wàn)別的形態(tài)。

上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)的“草根憲法”，其立法者是村民代表大會(huì)；其約束力是特定的，即在對(duì)象效力指向村民，空間效力指向村的地理范圍；其內(nèi)容為當(dāng)?shù)卮迕?、村集體在村活動(dòng)中的權(quán)利和義務(wù)以及相關(guān)實(shí)施細(xì)則，在國(guó)家法治框架下形成如此的邏輯，即所謂“有法律依法律，無(wú)法律依鄉(xiāng)規(guī)民約”。總體來(lái)看，一村一冊(cè)的“草根憲法”來(lái)源于村民、村集體的實(shí)踐，其內(nèi)容有的依據(jù)于法律，有的來(lái)源于習(xí)慣，有的來(lái)源于道義，有的則是對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的利益平衡，它具有草根性，從大的方面說(shuō)屬于民間法的范疇。

當(dāng)然，這種提出社會(huì)規(guī)則多層視角是基于法律社會(huì)學(xué)的法律多元主義觀點(diǎn)，民間法，包括但不限于：市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范往往在社會(huì)治理中起到極大的作用，其作為一種“活法”能夠協(xié)同國(guó)家法調(diào)整社會(huì)秩序，有利于節(jié)約法律成本，化解糾紛。正是基于這樣的理論，上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)“草根憲法”有了存在的合理性和必要性。不過(guò)，“草根憲法”與一般的民間法是有所差異的。

從形式層面上來(lái)看，民間法往往缺乏規(guī)范的文本和體系，顯得雜亂繁多，少數(shù)擁有文本和體系的都是長(zhǎng)期演化的產(chǎn)物。而“草根憲法”經(jīng)過(guò)幾年整理和歸納，表現(xiàn)為《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》手冊(cè)。一村一本小冊(cè)子，發(fā)到每一戶人家的手中，使得“草根憲法”的運(yùn)行更為效率、便民。

一般的民間法沒有相應(yīng)的更替制度，容易出現(xiàn)重疊、競(jìng)合或者時(shí)間效力不明確的狀態(tài)?！安莞鶓椃ā背醪骄哂蟹ǖ男问?，因而在一方面，由于其民間法的性質(zhì)，“草根憲法”可以相對(duì)自由地進(jìn)行變更，更能跟上社會(huì)發(fā)展的速度，解決村集體、村民生活中遇到的實(shí)際問題。另一方面，“草根憲法”有配套的更替制度，變更時(shí)按照事項(xiàng)分別由村委會(huì)或者村民代表大會(huì)按照程序進(jìn)行決議；同時(shí)，每三年在舊版和實(shí)踐的基礎(chǔ)上出新的一冊(cè)，取代舊版。

從實(shí)質(zhì)層面上來(lái)看，貫徹落實(shí)“有法依法，無(wú)法依規(guī)，無(wú)法無(wú)規(guī)，村民自治”的指導(dǎo)思想，把習(xí)慣、道義、鄉(xiāng)規(guī)民約、利益平衡的內(nèi)容進(jìn)行抽象，讓村民掌握選擇、決定的權(quán)利，最終概括形成的“草根憲法”不僅成為統(tǒng)籌村內(nèi)各種民間規(guī)則的根本法，也對(duì)于法治體系健全和社會(huì)發(fā)展具有積極作用。

在“有法依法，無(wú)法依規(guī)，無(wú)法無(wú)規(guī)，村民自治”的指導(dǎo)思想下建立起來(lái)的這樣一種“草根憲法”，是其特定地域范圍內(nèi)鄉(xiāng)規(guī)民約的根本法，而不是特定地域范圍內(nèi)的根本法，更不是國(guó)家層面上所談的憲法，是對(duì)其具體鄉(xiāng)規(guī)民約如何實(shí)現(xiàn)自治的指導(dǎo)法。其中，“有法依法，無(wú)法依規(guī)”是對(duì)這一民間法位階和效力的界定。“草根憲法”調(diào)整的是法律未觸及的地方，有法律覆蓋的地方，依舊要以國(guó)家法律作為規(guī)范予以遵行，即便沒有國(guó)家法律的直接調(diào)整，也要以行政規(guī)章作為規(guī)范予以遵行。這就使“草根憲法”不會(huì)變質(zhì)成為某個(gè)地方高高在上的新權(quán)力頂點(diǎn)而依舊是我國(guó)法律體系的一個(gè)部分。而“無(wú)法無(wú)規(guī)，村民自治”是對(duì)這一民間法性質(zhì)的確定。一方面，“草根憲法”是補(bǔ)充性的，村民自治是有序的自治，而非無(wú)法無(wú)天的自治。另一方面，“草根憲法”代表一村統(tǒng)治階級(jí)——村民的意志，旨在維護(hù)村集體、村民的利益。

從作用機(jī)制上來(lái)看，“草根憲法”并不依托于影響國(guó)家法的制定和實(shí)施來(lái)發(fā)揮自身作用，自身也沒有裁判的效力，主要是通過(guò)成員的社會(huì)認(rèn)同發(fā)揮作用，輔以行政力量支持。在實(shí)際中，“草根憲法”確實(shí)起到了巨大的作用：黨組織威信提升、矛盾化解、資產(chǎn)增加、社會(huì)治理難題得以解決、規(guī)矩意識(shí)增加、社會(huì)風(fēng)清氣順。

“1+1+X”的模式中，特別有一項(xiàng)是黨的領(lǐng)導(dǎo)，這在過(guò)去的民間法中也是極為罕見的。這樣的做法是否合理合法也是值得探討的。但是就其實(shí)效而言，確實(shí)實(shí)現(xiàn)了基層民主制度的建設(shè)和國(guó)家法制體系下的民間法創(chuàng)新，并取得了良好的社會(huì)效果。

三

基于上述兩方面的分析，“草根憲法”一方面解決了黨組織在基層民主自治中遇上的難題，使基層民主自治實(shí)現(xiàn)了制度化運(yùn)行，另一方面又成為村民、村集體在村活動(dòng)中的根本規(guī)則，取得了頗為顯著的實(shí)效，可以說(shuō)是把基層民主的制度化和法律化有機(jī)統(tǒng)一的實(shí)踐。同時(shí)，由于“1+1+X”模式的存在，基層民主自治仍然在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。民間法在國(guó)家法治框架下有效的扮演了重要角色，推動(dòng)鄉(xiāng)村自治這個(gè)民主治理模式不斷創(chuàng)新，并取得輝煌成就。這個(gè)成就用上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)黨委總結(jié)的六個(gè)變化可以反映：其一，黨的威信提高；其二，當(dāng)?shù)貏?dòng)拆遷等社會(huì)矛盾減少；其三，村民規(guī)則意識(shí)提升：其四，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力大增加；其五，社會(huì)治理難點(diǎn)得到有效解決；其六，風(fēng)清氣順，社會(huì)和諧。

（李瑜青，華東理工大學(xué)法學(xué)院法社會(huì)學(xué)研究中心主任。李思豫，華東理工大學(xué)法學(xué)院研究生。本文是李瑜青主持中國(guó)法學(xué)會(huì)（部級(jí)）2011重大項(xiàng)目《法律實(shí)施的保障機(jī)制研究》和同濟(jì)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)跨學(xué)科研究團(tuán)隊(duì)《城鎮(zhèn)化與法律研究》（20142877）項(xiàng)目的研究成果之一。）