林吉霞+楊紅

摘 要：我國的城市化進程已成一個不可逆轉(zhuǎn)的歷史趨勢。在城市化進程中，城市政府往往通過征用近郊農(nóng)村土地來實現(xiàn)其擴張。烏魯木齊市社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，城市規(guī)模不斷擴張，不斷將城市郊區(qū)土地納入中心城區(qū)。以新市區(qū)城中村改造為研究對象，通過對烏魯木齊市新市區(qū)的城中村改造工作調(diào)查分析，揭示城中村改造中關(guān)鍵問題，提出加強地方農(nóng)民的宣傳教育及相關(guān)單位協(xié)調(diào)工作，在城中村改造工程中逐漸引入市場化機制，完善改造規(guī)劃，科學管理機制對策建議。城中村改造工作就是為中心區(qū)提供發(fā)展空間，提高城郊土地利用效率，提升人民生活水平和生活生產(chǎn)環(huán)境的措施。

關(guān)鍵詞：城中村;改造;調(diào)查;新市區(qū)

現(xiàn)實“城中村”存在著諸多問題，“城中村”的管理體制與城市社區(qū)管理體制不適應(yīng)，許多管理關(guān)系不清、責任不明，遮掩在城市角落里的村莊成為城市管理上的“盲點”[1～2]。如何解決“城中村”改造過程中的問題?？陀^需要認真研究不同區(qū)域“城中村”改造過程中面臨的具體問題，深入剖析這些問題產(chǎn)生的根源，提出行之有效的解決問題的措施及對策。

一、研究區(qū)城中村現(xiàn)狀調(diào)查分析

烏魯木齊是新疆首府城市，全疆的政治、經(jīng)濟和文化中心，是全疆經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展的引擎，起著示范和標桿的作用。高新區(qū)（新市區(qū)）（以下簡稱“新區(qū)”）的城中村是指農(nóng)村村落在城市化進程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)。新市區(qū)包括南區(qū)、中區(qū)和北區(qū)兩個城中村分布片區(qū)。

南區(qū)城中村分布點多、總建筑面積大、容積率高。南區(qū)是城中村分布點最多、最散亂、建筑密度最高、和城市交織的最為緊密的區(qū)域。中區(qū)城中村分布相對較少、較集中，總體規(guī)模不大。主要分布在河北東路北側(cè)、四平路兩側(cè)、長春路西側(cè)、鯉魚山路東側(cè)。北區(qū)城中村分布點多、單片規(guī)模巨大。主要分布在長春路兩側(cè)、城北主干道南側(cè)、安寧渠路兩側(cè)、迎賓路兩側(cè)、中亞北路兩側(cè)。城中村市政基礎(chǔ)設(shè)施比較差。市政基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)與快速發(fā)展的城市建設(shè)不均衡。城市基礎(chǔ)設(shè)施管網(wǎng)未能夠全面覆蓋，特別是城中村、撤村建居區(qū)域的市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等受用地現(xiàn)狀局限。

二、城中村改造的關(guān)鍵問題

1.城中村改造要與城市總體功能定位協(xié)調(diào)的問題。城中村改造是主城區(qū)城市綜合功能提升迫切。需要城中村的形成與我國的城鄉(xiāng)二元管理體制是分不開的，在我國的城市化進程中，有些村莊從界址范圍來看已經(jīng)在城區(qū)范疇之內(nèi)，還是行政村的行政管理模式。因而村莊和外界形成了獨立的區(qū)域，純粹以經(jīng)濟利益為主導，偏離了城市化進程的目標和要求。城中村問題形成的根本原因在于城市北擴發(fā)展一直缺乏長遠有效的規(guī)劃，在于長期專注于解決眼前問題、謀求短期利益，回避了困難、堆積了問題，城中村問題只是后遺癥之一。

2.村民合理安置補償和生活可持續(xù)改善的問題。房屋補償面積認定問題。補償面積認定是制定補償標準、達成補償協(xié)議的關(guān)鍵。國務(wù)院2011年1月頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定：補償協(xié)議包括：“補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項。”村民生產(chǎn)、生活可持續(xù)改善能力有待提高。村民受教育程度普遍較低，缺少職業(yè)培訓，就業(yè)能力低、門路少;部分村民主要靠出租房屋、開店鋪維持生計，害怕失去房屋后，自身收益受到影響，因而難免會提出過高的拆遷補償要求。

3.改造可利用土地空間不足與管理體制不順的矛盾。公建配套占用大，缺少安置開發(fā)用地。南區(qū)城中村內(nèi)房屋建筑密度高、間距小，被稱為“握手樓”“一線天”;周邊已和城市相互交織，銀川北路東側(cè)尚有小塊土地，四平路東側(cè)空地也已被圈占。房屋征收與補償由政府部門組織實施，先補償、后搬遷，禁止建設(shè)單位參與搬遷活動等。面對由此帶來的巨額房屋征收補償費用與新區(qū)有限財力矛盾的困境，如何運作市場化改造，如何實現(xiàn)和諧拆遷，缺少可借鑒的經(jīng)驗，需要尋求有效的解決方法和路徑。

4.城中村改造周期長、不確定因素多，進行風險控制的問題。嚴防突擊遷戶、搶建違建、釘子戶等問題。城中村改造項目前期補償安置投入大、改造周期長，出現(xiàn)釘子戶必然影響改造項目的實施進程，增大項目的財務(wù)成本和風險。城中村改造項目一旦實施，大量房源上市，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、供應(yīng)量與市場需求、容量的協(xié)調(diào)也是一個不容忽視的問題。積極研究應(yīng)對與城中村改造相關(guān)政策，增大改造項目招商引資的難度，需要認真分析研究對策。

5.改造模式選擇的問題。城中村改造模式主要有村民自主改造模式、政府直接投資模式、市場化改造模式三種。采用村民自主改造模式，即村集體、村民通過集資、引資自主進行改造，需要村集體、村民有較為雄厚的經(jīng)濟實力，改造也須滿足發(fā)展規(guī)劃，這與現(xiàn)狀不符，基本不具備可行性。采用政府直接投資模式改造，即由政府直接出資進行改造，無論是采用實物補償還是貨幣補償方式改造，都需要直接投入大量資金，安置補償資金籌集是最大難題[3]。采用市場化模式改造，即通過招商引資吸引開發(fā)商參與改造[4]，需要進行項目經(jīng)濟平衡測算，涉及到安置成本，開發(fā)商的收益保證，政府在土地、稅收、費用等方面的政策配套，以及房地產(chǎn)市場情況等;需要解決好項目籌劃、運作、管理等方面的問題。

三、對策建議

1.加強地方農(nóng)民的宣傳教育及相關(guān)單位協(xié)調(diào)工作。城中村改造是一個系統(tǒng)工程，各方訴求不同、利益關(guān)系復(fù)雜，故必須首先應(yīng)地方政府應(yīng)做好農(nóng)民的宣傳教育工作，同時也需要加強相關(guān)單位的協(xié)調(diào)工作，理清利益關(guān)系、統(tǒng)籌各方資源、兼顧各方利益，要把握好各利益方的重點，共同推動城中村改造工作的進程[5]。地方政府在進行城中村改造中，首先應(yīng)對當?shù)剞r(nóng)民進行宣傳：改造工作首先是立足保障村民的利益為第一前提，主要體現(xiàn)在安置補償標準和方式上;其次，村集體經(jīng)濟的發(fā)展將是對村民生活水平改善提供了必要的基礎(chǔ)。同時區(qū)政府力促地方經(jīng)濟建設(shè)、城市建設(shè)、社會事業(yè)全面改善和提高，市政府要將新區(qū)內(nèi)的國有儲備用地予以配套供給，為改造提供政策支持[6～8]。endprint

2.在城中村改造工程中逐漸引入市場化機制。城中村改造工作，首先是政府為了城市發(fā)展、改善居民生活環(huán)境等方面考慮，提出的政策性工程，政府是主導者[9～10];其次就是改造過程是需要企業(yè)和相關(guān)部門參加的，在這項系統(tǒng)工作中，需要更多的企業(yè)參與，這就需要對改造工程提出市場化運作。政府作為城中村改造主體，在整個改造工作中做好管理者角色。實時給予企業(yè)參與扶持政策，政府做到讓利、配套土地，逐漸降低項目的啟動成本。新市區(qū)政府對于土地出讓金政府應(yīng)先征后返，稅收地方留成部分政策返還，比照棚戶區(qū)改造工程優(yōu)惠各項費用[11]。同時，協(xié)調(diào)烏魯木齊市政府將國有儲備用地劃撥新區(qū)為城中村改造配套，土地出讓金的征收、返還，交由新區(qū)支配。

3.完善改造規(guī)劃，建立科學的管理機制。政府主導、規(guī)劃先行。新市區(qū)將城中村改造作為一項長期重點工程納入新區(qū)黨委、政府的議事日程，并組織領(lǐng)導小組，完善城中村改造規(guī)劃。同時新區(qū)設(shè)立專業(yè)部門統(tǒng)一負責拆遷工作，統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)劃先行，高起點規(guī)劃、高標準改造。將規(guī)劃、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)部門共同協(xié)調(diào)配合參與改造規(guī)劃的編修工作，實施過程要確保規(guī)劃科學性和實施有效性。特別是對于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城中村禁止批準新的宅基地和房屋建設(shè)項目，應(yīng)及時給予協(xié)調(diào)處理，避免新建問題出現(xiàn)。同時對于項目區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城中村凍結(jié)新的戶籍遷入，避免引起對集體經(jīng)濟相關(guān)問題[12～13]。

四、小結(jié)

本文對新市區(qū)主城區(qū)的城中村改造進行調(diào)查研究，對中區(qū)、北區(qū)和南區(qū)城中村的特點和改造中存在的問題還有待進一步加大力度調(diào)查研究，為下一步改造方案打下基礎(chǔ)。需要針對隨時可能出現(xiàn)的新問題、新矛盾，及時找出應(yīng)對對策。在城市不斷發(fā)展的過程中，城中村的改造已經(jīng)是勢在必行，面對改造過程中的諸多困難和問題。新市區(qū)城中村改造工作也積累了一些經(jīng)驗和教訓。

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