曹惠民，黃煒能（．中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，公共安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇徐州 6；．臺(tái)灣國(guó)立中山大學(xué)公共事務(wù)管理研究所，臺(tái)灣高雄 8044）

地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)估指標(biāo)體系探討

曹惠民1，黃煒能2
（1．中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，公共安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇徐州 221116；2．臺(tái)灣國(guó)立中山大學(xué)公共事務(wù)管理研究所，臺(tái)灣高雄 80424）

摘 要：近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變革，公共領(lǐng)域的不確定性和復(fù)雜性日益增強(qiáng)。特別是近兩年，公共安全事件頻發(fā)，給人民生命財(cái)產(chǎn)、公共領(lǐng)域的基礎(chǔ)實(shí)施的功能以及人們的心理都造成了現(xiàn)實(shí)或潛在的傷害，最近發(fā)生的天津8·12爆炸事故、上海踩踏事件等暴露出地方政府應(yīng)急能力及其評(píng)價(jià)的短板。地方政府是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件或沖突的核心主體。作為導(dǎo)向性功能極強(qiáng)的“抓手”，地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)估指標(biāo)體系是地方政府應(yīng)急管理能力建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)?；谡C(jī)管理職能系統(tǒng)整合創(chuàng)新的應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將是我國(guó)地方政府應(yīng)急管理能力建設(shè)的重要內(nèi)容，它的規(guī)范和系統(tǒng)研究將有效彌補(bǔ)我國(guó)應(yīng)急管理體制的“短板”，必將促進(jìn)地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)估的規(guī)范化、專業(yè)化和科學(xué)化，在“以評(píng)促建”中促進(jìn)地方政府應(yīng)急管理能力的穩(wěn)步提升和可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府；應(yīng)急管理能力；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；應(yīng)急管理體制

加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的總目標(biāo)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。2007年，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究，對(duì)于我國(guó)應(yīng)急管理能力建設(shè)具有最重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。天津8·12事故、上海踩踏事故以及河南魯山養(yǎng)老院的火災(zāi)事故都不同程度反映了我國(guó)地方政府應(yīng)急管理能力的短板：缺乏地方應(yīng)急能力的系統(tǒng)評(píng)價(jià)的“倒逼”機(jī)制，客觀上使得地方政府應(yīng)急管理能力建設(shè)缺少了導(dǎo)向性和“方向性”。如果有地方政府應(yīng)急能力的預(yù)警和治理機(jī)制，也許這些事件會(huì)減輕其對(duì)社會(huì)的危害甚至?xí)苊狻；诖?，我們要逐步建立完善地方政府?yīng)急管理能力評(píng)估體系的研究，這有助于科學(xué)評(píng)價(jià)地方政府的應(yīng)急管理能力，同時(shí)也能夠在“以評(píng)促建”中推動(dòng)地方政府應(yīng)急管理能力的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地方政府應(yīng)急管理能力的可持續(xù)發(fā)展。

一、地方政府應(yīng)急管理能力內(nèi)涵界定

在我國(guó)，突發(fā)事件的處置和響應(yīng)依然是地方政府為主，其他社會(huì)主體協(xié)同參與的格局。鑒于地方政府在應(yīng)急管理體系中的地位和作用，我們將地方政府的應(yīng)急管理能力作為我們的研究對(duì)象，重點(diǎn)研究如何建構(gòu)地方政府的應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，借助于該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)“以評(píng)促建”的組織評(píng)價(jià)功能，從而為科學(xué)、有效指導(dǎo)地方行政區(qū)域內(nèi)的自然災(zāi)害和突發(fā)事件的應(yīng)急能力提供新的動(dòng)力。為科學(xué)地建構(gòu)地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，我們首先有必要界定一下地方政府應(yīng)急管理能力的概念。

應(yīng)急管理是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中一個(gè)重要而迫切的現(xiàn)實(shí)議題。所謂應(yīng)急管理，就是通過一系列有效管理行為來預(yù)防和處理突發(fā)事件，使突發(fā)事件造成的損失和破壞降到最低。［1］地方政府的應(yīng)急管理能力是指在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，地方政府及其協(xié)同部門在自然災(zāi)害和突發(fā)事件發(fā)生過程中所表現(xiàn)出來的應(yīng)對(duì)和處置的行為表現(xiàn)及其公共安全責(zé)任和公共管理職能的履行程度。它反映的是政府應(yīng)急管理的主觀條件和綜合素質(zhì)。這種能力本身是一個(gè)復(fù)合概念，這種能力是地方政府、其他協(xié)同部門、社會(huì)公眾、NGOs和NPOs等多元主體相互耦合過程的具體體現(xiàn)。不同層級(jí)、不同部門的應(yīng)急管理能力具有差異性，有的處置成功，有的則不然，這也說明政府應(yīng)急管理能力評(píng)估體系構(gòu)建的重要性。Daniel Weisdorf在對(duì)應(yīng)急管理能力建設(shè)意義的研究之后，明確提出減少突發(fā)事件傷害的有效方法就是著重提高政府的應(yīng)急管理能力，并加強(qiáng)對(duì)其評(píng)價(jià)的力度。［2］

地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究，有助于促進(jìn)我國(guó)地方政府應(yīng)急管理系統(tǒng)的改進(jìn)，進(jìn)而通過地方政府應(yīng)急管理能力的評(píng)價(jià)機(jī)制倒逼地方政府應(yīng)急管理能力的系統(tǒng)提升，同時(shí)這種評(píng)價(jià)體系的研究也為地方政府的決策者比較準(zhǔn)確地把握地方各級(jí)基層政府及其部門應(yīng)急能力提供了一種決策工具。地方政府的應(yīng)急管理能力本身是一個(gè)系統(tǒng)工程，我們必須從協(xié)同的視角明確地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)的對(duì)象和具體內(nèi)容，這是我國(guó)地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)估的基礎(chǔ)性內(nèi)容?；诖?，我們將構(gòu)建地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)模型，并以此作為地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)選取和進(jìn)行分析的基本依據(jù)。

二、地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)的模型構(gòu)建

地方政府應(yīng)急管理能力模型建構(gòu)將為評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建提供一個(gè)基本的理論分析框架，有助于我們從系統(tǒng)整合的角度去把握評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建的整個(gè)過程，同時(shí)這種理論模型構(gòu)建也是指標(biāo)設(shè)計(jì)的基本依據(jù)。地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)的核心要素是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建。

（一）地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)的基本維度

一般來講，地方政府應(yīng)急管理的評(píng)價(jià)首先要確定評(píng)價(jià)的主體，即誰(shuí)來評(píng)價(jià)的問題。其次是評(píng)價(jià)誰(shuí)的問題，再次就是評(píng)價(jià)對(duì)象的界定，這三個(gè)問題是評(píng)價(jià)的基本維度，具體見圖1。

圖1 地方政府應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的基本維度

國(guó)內(nèi)對(duì)地方政府應(yīng)急管理能力的評(píng)價(jià)各有差異，但是維度基本類似，評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)客體和評(píng)價(jià)內(nèi)容，這三項(xiàng)核心內(nèi)容將決定著評(píng)價(jià)方法的具體選擇和運(yùn)用，而國(guó)內(nèi)各地區(qū)的差距就在于具體方法的選擇和應(yīng)用。地區(qū)不同，評(píng)價(jià)的主體和重心也有差異，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)多數(shù)地區(qū)依然是事后的被動(dòng)應(yīng)急，比如天津8·12事故后，全國(guó)各地鑒于天津的深刻教訓(xùn)，全國(guó)各地都在積極排查、評(píng)估各地對(duì)于危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存地的規(guī)劃是否科學(xué)、儲(chǔ)存和使用過程中的潛在危險(xiǎn)等，這其實(shí)也是一種事后應(yīng)急。另外，考核主體多是政府系統(tǒng)內(nèi)部的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)，缺乏政府之外的社會(huì)主體的參與，參與式治理意義上的評(píng)價(jià)機(jī)制尚未建立。如果能夠有一種全方位、系統(tǒng)性的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)機(jī)制，就會(huì)倒逼地方政府進(jìn)行應(yīng)急能力建設(shè)。類似的悲劇也許會(huì)避免，至少帶給社會(huì)的危害程度會(huì)降低。所以我們有必要深入系統(tǒng)研究地方政府的應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)機(jī)制，構(gòu)建地方政府應(yīng)急管理能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，核心指標(biāo)體系（KPI）主要評(píng)價(jià)全國(guó)的，而在核心指標(biāo)之外，也可以考慮建立輔助“指標(biāo)庫(kù)”，各地可以酌情增減指標(biāo)。

（二）地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)的理論模型構(gòu)建

根據(jù)人在突發(fā)事件中所起的作用和參與程度而言，我們可以將其分為自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件，前者，比如地震、火山爆發(fā)等一些自然界的突發(fā)事件，其產(chǎn)生的原因是自然界自身運(yùn)動(dòng)的結(jié)果；而后者則是人或組織直接參與的結(jié)果，比如突發(fā)的生產(chǎn)安全事件、公共安全事件等。針對(duì)不同的突發(fā)事件，地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)的內(nèi)容各有不同。具體見圖2。

圖2 地方政府應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的對(duì)象、內(nèi)容和過程

對(duì)于自然災(zāi)害這類突發(fā)事件而言，其極難預(yù)測(cè)，預(yù)控的難度比較大，地方政府和其他社會(huì)群體響應(yīng)、處置和恢復(fù)的過程本質(zhì)上是一種“被動(dòng)的”應(yīng)急管理過程。就該類突發(fā)事件發(fā)生的內(nèi)在過程和機(jī)理而言，A′區(qū)并非地方政府應(yīng)急管理能力考核的重點(diǎn)內(nèi)容。但是這類突發(fā)事件一旦發(fā)生，即刻考驗(yàn)著政府的響應(yīng)和處置能力以及災(zāi)后的恢復(fù)重建工作。我們可以將政府對(duì)于自然災(zāi)害的應(yīng)急劃分為兩個(gè)階段：B區(qū)和C區(qū)，B區(qū)主要考察的是災(zāi)害發(fā)生后，整個(gè)過程都考驗(yàn)著政府與其他社會(huì)群體對(duì)于自然災(zāi)害的響應(yīng)過程、響應(yīng)方式和處置、應(yīng)對(duì)的結(jié)果，考驗(yàn)著不同的社會(huì)群體對(duì)于政府決策的執(zhí)行力，但是二者又有所側(cè)重，B區(qū)主要考核的是地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)能力、決策能力和協(xié)調(diào)能力，而C區(qū)則主要考核管理層和政策執(zhí)行人員對(duì)于政府決策的行政過程。政府協(xié)同其他社會(huì)組織和部門對(duì)于自然災(zāi)害的響應(yīng)、處置和恢復(fù)的能力及結(jié)果就成為自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力考核的重點(diǎn)內(nèi)容。

對(duì)于發(fā)生在社會(huì)領(lǐng)域的突發(fā)公共事件而言，地方政府及其部門需要從戰(zhàn)略層面上重新審視這類突發(fā)事件發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理及其發(fā)生規(guī)律，從整體性治理的角度去把握對(duì)于這類突發(fā)事件的應(yīng)急管理。與自然災(zāi)害相比，這類突發(fā)事件的發(fā)生相對(duì)比較容易預(yù)測(cè)，甚至有時(shí)是因?yàn)檎捌湎嚓P(guān)部門、其他公共部門、其他社會(huì)組織或社會(huì)公眾在生產(chǎn)、生活中由于作為不當(dāng)或不作為而造成的。對(duì)于這類突發(fā)事件，政府與其他部門協(xié)同治理的重心應(yīng)該前移到對(duì)這類事件的規(guī)律的研究和預(yù)判，即A′區(qū)應(yīng)該成為現(xiàn)代政府應(yīng)急管理能力的重要體現(xiàn)，這種將應(yīng)急重心前移的應(yīng)急管理模式突出了對(duì)突發(fā)事件的預(yù)判和預(yù)控，有效地將突發(fā)事件對(duì)于整個(gè)社會(huì)公共利益的潛在損害及損傷降低到最低程度。A′區(qū)也應(yīng)該是政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的中心和主要依據(jù)。

應(yīng)急管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其各個(gè)階段能力的加總并不等于系統(tǒng)的總體績(jī)效。［3］因此，我們?cè)谠u(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的過程中，政府應(yīng)該從系統(tǒng)整合的視角去審視政府應(yīng)急管理能力的評(píng)價(jià)，而且應(yīng)該特別注意的是提高事前預(yù)控能力考核評(píng)價(jià)的比重，這并不是說突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急處置和恢復(fù)過程的考核評(píng)價(jià)不重要，是因?yàn)槲覀兿Ｍㄟ^評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的導(dǎo)向作用促使政府通過管理改進(jìn)來提升對(duì)于突發(fā)事件的事前管控，改進(jìn)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)判和預(yù)控能力，進(jìn)而提升政府應(yīng)急管理的能力和層次。

三、地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建構(gòu)

當(dāng)前，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，我國(guó)地方政府的應(yīng)急管理能力參差不齊，建構(gòu)科學(xué)的地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于我國(guó)地方政府應(yīng)急管理實(shí)踐具有重要的現(xiàn)實(shí)和理論意義，科學(xué)、完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建構(gòu)有助于促進(jìn)地方政府應(yīng)急管理能力的建設(shè)與提升。

（一）指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的基本原則

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建構(gòu)過程需要與地方政府應(yīng)急管理的實(shí)踐密切結(jié)合，用理論去指導(dǎo)實(shí)踐，在實(shí)踐中促進(jìn)理論研究的順利開展。公共價(jià)值導(dǎo)向原則、預(yù)警與預(yù)防為主的原則、彈性化原則等都是該指標(biāo)體系需重點(diǎn)考慮的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)原則。指標(biāo)設(shè)計(jì)要具有導(dǎo)向性，而且這種導(dǎo)向要以公共領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展為主要目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的公共利益和公共場(chǎng)域的安全應(yīng)急管理；具體的指標(biāo)要強(qiáng)化對(duì)于預(yù)防和預(yù)警機(jī)制和制度的考核，以此促進(jìn)政府應(yīng)急管理能力建設(shè)重心的前置；另外，各地的實(shí)際情況各異，這就要求我們的指標(biāo)體系要能切實(shí)反映各地的實(shí)際，同時(shí)又能兼顧一般性的評(píng)價(jià)指標(biāo)（KPI）。

其他一些重要的原則，比如指標(biāo)本身的可比性原則、指標(biāo)體系的可操作性原則、具體指標(biāo)體系中量化指標(biāo)為主的原則，在此不再一一贅述。

（二）指標(biāo)體系構(gòu)建的基本思路

地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建本身就是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，并非只是評(píng)價(jià)指標(biāo)的篩選、確定這么簡(jiǎn)單。它本質(zhì)上包含有領(lǐng)導(dǎo)過程、組織過程、評(píng)價(jià)過程和結(jié)果的管理過程。政府應(yīng)急管理能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該是對(duì)政府及其部門本身的直接評(píng)價(jià)，但是我們同時(shí)也主張將社會(huì)公眾的積極、有效和有序的參與以及公眾的滿意度納入到整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中。下文我們將結(jié)合政府應(yīng)急管理能力評(píng)估的框架圖著重談?wù)剬?duì)政府及其部門的應(yīng)急管理能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)的建構(gòu)思路。本文我們主要探討的是政府應(yīng)急管理能力評(píng)估的評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建思路，結(jié)合圖3，談?wù)勎覀兙唧w的設(shè)計(jì)思路。

圖3 地方政府應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)建構(gòu)過程

地方政府應(yīng)急能力的提升需要對(duì)各級(jí)政府現(xiàn)有應(yīng)急能力有所了解，并以此為基礎(chǔ)有針對(duì)性地投入與建設(shè)。［4］地方政府應(yīng)急管理能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，要基于政府及其部門在應(yīng)急管理過程中所承擔(dān)的職責(zé)和功能來確定。為了保證評(píng)價(jià)指標(biāo)體系本身符合政府應(yīng)急管理的實(shí)際，我們即從管理的角度切入。蘭州大學(xué)包國(guó)憲教授在進(jìn)行縣級(jí)政府績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，通過理論梳理，將縣級(jí)政府的工作劃分為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)治安領(lǐng)域、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障領(lǐng)域、交通領(lǐng)域等13個(gè)領(lǐng)域，為我們研究的開展提供了一個(gè)很好的啟示。

1．將地方政府的工作劃分為若干個(gè)領(lǐng)域，初步確定與這些領(lǐng)域相關(guān)的工作部門

根據(jù)政府組織自身承擔(dān)的職能（經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)），我們將政府的職責(zé)作用的領(lǐng)域劃分為13個(gè)領(lǐng)域。同一領(lǐng)域有可能與不同的部門、機(jī)構(gòu)相關(guān)，這就使評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)與相關(guān)部門之間的具體工作銜接成為可能，并強(qiáng)化了評(píng)估方案的可實(shí)踐性。

2．深入基層調(diào)研，獲取與各部門工作實(shí)際相關(guān)的應(yīng)急管理的評(píng)價(jià)指標(biāo)

在突發(fā)事件發(fā)生后政府的領(lǐng)導(dǎo)者和決策者要迅速召集相關(guān)部門制定或?qū)嵤?yīng)急響應(yīng)的預(yù)案，積極處置風(fēng)險(xiǎn)并使其恢復(fù)原來的功能和作用。所以在日常的工作中，我們有必要強(qiáng)調(diào)政府及其部門與其他組織或部門之間的協(xié)同管理。鑒于這些部門豐富的行政經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該通過調(diào)研，將同一層級(jí)的政府及其部門作為調(diào)研對(duì)象，調(diào)查與他們工作密切相關(guān)的、可能發(fā)生突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知以及對(duì)其應(yīng)急管理能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)的認(rèn)知，進(jìn)而獲取這些領(lǐng)域有可能用以評(píng)價(jià)其應(yīng)急管理能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)。比如資源與環(huán)境領(lǐng)域的潛在風(fēng)險(xiǎn)可能涉及不同的部門，但是他們對(duì)于該領(lǐng)域的潛在的突發(fā)事件、潛在的風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)急管理能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)的認(rèn)知將具有相似性或相近性。最終不同的部門提出的對(duì)其應(yīng)急管理能力進(jìn)行評(píng)估的指標(biāo)構(gòu)成一個(gè)“指標(biāo)庫(kù)”，這些指標(biāo)將是地方政府應(yīng)急管理能力指標(biāo)體系建立的基礎(chǔ)指標(biāo)。

3．依據(jù)合法、合理、可行、可控的原則篩選指標(biāo)體系

中國(guó)礦業(yè)大學(xué)公共協(xié)同治理研究中心將提出一套基于政府應(yīng)急系統(tǒng)管理的基礎(chǔ)指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上對(duì)于同級(jí)地方政府及其相關(guān)部門提出的“指標(biāo)庫(kù)”進(jìn)行篩選，具體我們將通過德爾菲法對(duì)相關(guān)的指標(biāo)進(jìn)行一個(gè)初步的篩選，提出一個(gè)到實(shí)踐中去實(shí)踐、去操作的政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過收集數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)的結(jié)果進(jìn)行實(shí)證分析，并結(jié)合對(duì)相關(guān)指標(biāo)的隸屬度和相關(guān)性分析結(jié)果，最終提出一套比較完善的地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（三）地方政府應(yīng)急管理評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)指標(biāo)體系建構(gòu)

地方政府應(yīng)急管理能力是一個(gè)需要在動(dòng)態(tài)中把握的復(fù)雜概念。學(xué)者Jennife和Arthur認(rèn)為地方政府的應(yīng)急管理能力包括準(zhǔn)備、響應(yīng)、減災(zāi)和恢復(fù)能力。［5］美國(guó)是世界上第一個(gè)進(jìn)行政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)的國(guó)家，James L W提出了美國(guó)應(yīng)急管理能力評(píng)估模型，主要采用了應(yīng)急能力評(píng)估（CAR）程序并于1997年利用該評(píng)估工具評(píng)估了美國(guó)各州的應(yīng)急管理能力，該評(píng)估程序?qū)?yīng)急管理工作中的13項(xiàng)管理職能作為評(píng)估重點(diǎn)，具有209個(gè)屬性和1 014個(gè)指標(biāo)，［6］為我們研究地方政府應(yīng)急管理能力提供了系統(tǒng)創(chuàng)新的改革思路，同時(shí)也為我們指標(biāo)體系的建構(gòu)提供了重要的參考依據(jù)。

地方政府應(yīng)急能力評(píng)估所要解決的關(guān)鍵問題是檢驗(yàn)各級(jí)政府部門在應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害時(shí)所擁有的人力、組織、機(jī)構(gòu)、手段和資源等應(yīng)急因素的完備性、協(xié)調(diào)性以及最大程度減輕災(zāi)害損失的綜合能力。［7］為了真實(shí)反映地方政府應(yīng)急管理的實(shí)際情況，在選取評(píng)價(jià)指標(biāo)的過程中，需要遵循獨(dú)立性、客觀性、規(guī)范性和經(jīng)濟(jì)性原則，使評(píng)價(jià)指標(biāo)體系盡量完善。［8］我們擬提出一個(gè)初步的應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)指標(biāo)體系，將政府應(yīng)急管理的整個(gè)過程劃分為三個(gè)階段：事先的預(yù)控、預(yù)判階段，事中的應(yīng)急處置階段和事后的恢復(fù)階段。不同的階段，政府的工作重點(diǎn)和中心不同，我們以定量指標(biāo)為主，構(gòu)建了一個(gè)基礎(chǔ)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，詳見表1。

政府應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是依托政府應(yīng)急管理理論基礎(chǔ)并結(jié)合其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部相關(guān)性而建立起的一套可以描述和分析的工具，使得政府應(yīng)急管理概念具有現(xiàn)實(shí)性、測(cè)度性和應(yīng)用性。［9］地方政府應(yīng)急能力評(píng)估的指標(biāo)體系是一套基礎(chǔ)性指標(biāo)，它由定量指標(biāo)和定性指標(biāo)構(gòu)成。它具有包括預(yù)防和預(yù)控能力、突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力、恢復(fù)重建能力三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)和組織能力、風(fēng)險(xiǎn)培訓(xùn)和教育能力、綜合保障能力等14個(gè)二級(jí)指標(biāo)，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的投入、物資儲(chǔ)備機(jī)制、專家參與、通信與技術(shù)保障等37個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

用單一形式表達(dá)評(píng)價(jià)結(jié)果，反應(yīng)評(píng)價(jià)對(duì)象在不同內(nèi)容的實(shí)際情況，難以針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)提出有效的改善意見。［10］對(duì)于地方政府應(yīng)急管理能力的評(píng)價(jià)也同樣如此，這種評(píng)價(jià)過程離不開社會(huì)公眾的積極參與，同時(shí)政府應(yīng)急管理績(jī)效的評(píng)價(jià)也有賴于社會(huì)公眾做出自己的判斷，因此我們?cè)诿總€(gè)二級(jí)指標(biāo)下面設(shè)置了一個(gè)“公眾的滿意度”，這樣有利于公眾對(duì)政府服務(wù)或政府行為作用做一個(gè)客觀的評(píng)價(jià)。

表1 地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)估指標(biāo)體系

該套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將作為基礎(chǔ)指標(biāo)課題，三級(jí)指標(biāo)的權(quán)重設(shè)計(jì)是我們課題研究的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)，下一步，我們擬根據(jù)自然災(zāi)害和突發(fā)社會(huì)事件發(fā)生及考核的重點(diǎn)設(shè)計(jì)兩套權(quán)重，前者重在考核災(zāi)后的應(yīng)急處置和恢復(fù)重建，所以其相應(yīng)的權(quán)重略大；后者則重在預(yù)防、預(yù)控，所以事前的預(yù)控、預(yù)防能力這部分三級(jí)指標(biāo)的權(quán)重略大。同時(shí)根據(jù)我們實(shí)地調(diào)研或訪談的結(jié)果調(diào)整完善指標(biāo)體系的權(quán)重設(shè)計(jì)，使得地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更能反映地方政府的實(shí)際情況。

四、后續(xù)需進(jìn)一步研究的問題

地方政府應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它需要科學(xué)、規(guī)范的指標(biāo)體系，同時(shí)也需要地方政府有關(guān)部門切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，提升地方政府的應(yīng)急管理能力。本文也是在這方面的一種初步探索，后續(xù)，我們將深入政府部門內(nèi)部進(jìn)行調(diào)研，通過實(shí)證研究、案例研究等方法，建立、完善地方政府應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)擬選取的研究進(jìn)行跟蹤研究，持續(xù)探索該指標(biāo)體系本身的科學(xué)性和可行性，為地方政府的應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)提供系統(tǒng)方案。在實(shí)踐中促進(jìn)地方政府應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)體系的完善，為我國(guó)地方政府的應(yīng)急管理能力的可持續(xù)提高提供理論支撐。

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［責(zé)任編輯 肖 湘］

A Research on the Evaluation Index System of Local Government Emergency Management Capabilities

CAO Huimin1，HUANG Weineng2
（1．School of Liberty Art＆Law，The Collaborative Innovation Center of Public Safety Governance of CUMT，China University of Mining and Technology，Xuzhou，Jiangsu 221116，China；2．The Institute of Public Affairs Management，The National Sun Yat－Sen University，Gaoxiong，Taiwan，80424）

Abstract：With the profound changes in the economic and social fields，the uncertainty and complexity of public domain is becoming increasingly explicit．In recent two years，public security events have occurred frequently and caused the real or potential damage to people’s life and property，to the function of the infrastructure in public domain，and to the psychology of the public．The public safety incidents expose the“short board”of local governments’emergency response capabilities and assessment．Local governments are the main bodies to deal with unexpected incidents or conflicts．As the“starting point”with strong guiding function of Local Governments Emergency Management（LGEM），the evaluation index system of Local Government Emergency Management Capability （LGEMC）is a key part of the local government emergency management capacity construction and it will be the important content of local government emergency management capacity construction．The normative and systematic research about the evaluation index system of LGEMC will effectively make up for the“short board”of the emergency management system，and it will also promote the standardization，specialization and scientific of the LGEM．We can promote steady improvement and sustainable development of the LGEM during the process of“promoting Construction by Evaluation”

Key words：local government；the capabilities of emergency management；evaluation indicators system；emergency management system

中圖分類號(hào)：C916；D035．29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-394X（2015）12-0060-07

收稿日期：2015-06-07

基金項(xiàng)目：2015年度民政部委托課題（2015MZR0252607）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目（2015XT07）

作者簡(jiǎn)介：曹惠民，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)講師，管理學(xué)博士，從事公共安全績(jī)效治理、地方政府治理、公共政策研究。