張曉梅　鄺繼區(qū)

我國是一個(gè)農(nóng)村人口所占比例較大的國家，據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年我國人口數(shù)量已達(dá)到136782萬人，其中農(nóng)村人口就達(dá)到了61866萬人，在這13億多的人口中，農(nóng)村人口仍占總?cè)丝跀?shù)近一半，這是一個(gè)極為巨大的數(shù)字[1]。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，很多影響社會(huì)發(fā)展的問題很快顯現(xiàn)出了，包括農(nóng)民工、失地農(nóng)民和村落這三大問題，學(xué)者稱之為“新三農(nóng)”問題。它是連接城鄉(xiāng)關(guān)系的重要節(jié)點(diǎn)，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的關(guān)鍵，是緩和和解決社會(huì)矛盾和沖突的紐帶?！靶氯r(nóng)”問題中，筆者認(rèn)為，失地農(nóng)民的生活保障是當(dāng)前最應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題。這是處理好失地農(nóng)民問題的基礎(chǔ)性工程，也關(guān)乎到新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，值得政府及相關(guān)部門深思。

一、失地農(nóng)民的概述

（一）失地農(nóng)民的含義

農(nóng)民這個(gè)詞在西方國家和我國的解釋是不同的，農(nóng)民的英文單詞為“farmer”，指從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)這一職業(yè)的人?，F(xiàn)代漢語詞典對(duì)農(nóng)民的解釋是專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者。在我國，農(nóng)民不是西方人眼中的職業(yè)，這是由我國一直以來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致的。20世紀(jì)50年代，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正式確立，我國進(jìn)行戶籍制度改革，形成城市和農(nóng)村分割管理體制。在這樣的體制下，農(nóng)民只要沒能從戶籍上轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢敲?，無論他們從事何種職業(yè)都脫不掉農(nóng)民這頂帽子。

“失地農(nóng)民”這一概念最早是被李勵(lì)華提出的，顧名思義，就是失去了土地的農(nóng)民。從社會(huì)學(xué)的角度來說，是指在城市化的進(jìn)程中，因?yàn)閲艺魇照饔枚マr(nóng)用耕地、林地等農(nóng)用地的農(nóng)民。[2]當(dāng)然，失去土地也分為主動(dòng)和被動(dòng)兩種。主動(dòng)是指農(nóng)民從自身利益出發(fā)自愿將土地出租或出讓引發(fā)的失地行為，而被動(dòng)則是指農(nóng)民本沒有想出讓土地使用權(quán)，而是由于某種不可抗拒的力量不得不交出土地使用權(quán)的行為。本文研究的對(duì)象是后者——被動(dòng)失去土地的農(nóng)民。

（二）農(nóng)民失地的原因分析

1.城市化進(jìn)程擴(kuò)大了非農(nóng)業(yè)用地

2013年6月26日，國務(wù)院在關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告中指出，“我國城市化率由2000年的36.2%上升到2002年的39.1%，改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)；2000年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個(gè)百分點(diǎn)，2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，與世界平均水平大體相當(dāng)?！盵3]這充分說明我國的城市化進(jìn)程正在飛速地加快。為了城市發(fā)展，土地會(huì)被占用或者征用，尤其集中在城郊和經(jīng)濟(jì)“潛發(fā)展”區(qū)。一方面，城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展給國家和社會(huì)帶來了利益；另一方面，城市化和工業(yè)化的推進(jìn)加大了土地需求的壓力。因此，非農(nóng)業(yè)用地量越來越大，農(nóng)民失去的土地也越來越多。

2.村集體及村干部缺乏長遠(yuǎn)考慮

從現(xiàn)實(shí)來看，很多被征用的土地都是具有很大發(fā)展?jié)摿Φ慕嫁r(nóng)村，這些農(nóng)地一般靠近城市，地理位置優(yōu)越，發(fā)展路子較寬。然而，許多村干部在征地之時(shí)卻缺乏長遠(yuǎn)考慮，未能真正為村民著想。在巨額賠償款的誘惑下，部分村干部表面上以村民利益為幌子，暗地里卻進(jìn)行著錢權(quán)交易。因此，很多村干部會(huì)毫不猶豫地促成村民的集體土地的征收，這在一定程度上滋生了腐敗，也使得村民以及子孫后代失去了賴以生存的保障。

3.耕地拋荒造成農(nóng)民失去土地

所謂耕地拋荒就是基于多方面的原因，農(nóng)民不得不將耕地拋棄，導(dǎo)致耕地?zé)o人管理，最終使得耕地給荒廢。[4]筆者認(rèn)為導(dǎo)致耕地被拋荒有如下幾個(gè)原因：第一，從農(nóng)民個(gè)人角度看，現(xiàn)耕地耕種成本提高，光是幼苗和管理就是一大筆支出，這使得農(nóng)民的收入大大減少，甚至有些無法維持其生活。出于這樣的原因，又因城市化的發(fā)展，出去打工更能維持農(nóng)民的生活，于是出現(xiàn)了耕地荒廢的現(xiàn)象；第二，從社會(huì)角度看，社會(huì)為了更好的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)組織會(huì)在稍微有發(fā)展?jié)摿Φ慕歼M(jìn)行租用耕地，農(nóng)民為生計(jì)著想，一般都會(huì)將土地租讓出去，這就導(dǎo)致大量耕地被租用而被拋棄。

4.“圈地之風(fēng)”使土地征而不用

土地屬于不可再生的資源，只要國家多征或者廢棄一畝耕地，農(nóng)民就會(huì)少一畝“生存田”，農(nóng)民的生活就會(huì)少一份基本保障。而在現(xiàn)實(shí)生活中，我們會(huì)看到這樣的現(xiàn)象：在用于修建工業(yè)園區(qū)的被征用土地上，工業(yè)園區(qū)在舉行了隆重的奠基儀式之后卻一兩年都未動(dòng)工興建，導(dǎo)致工業(yè)園區(qū)用地的廢棄。一些地方政府為了提高政績，提高當(dāng)?shù)毓I(yè)和城市化的發(fā)展水平，努力向外招商引資，想盡辦法將農(nóng)民的土地低價(jià)征用，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地來吸引投資者。這導(dǎo)致大量的土地“征而不用”、長年放置，從而造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

二、失地農(nóng)民的生活保障現(xiàn)狀

（一）失地農(nóng)民生活保障的相關(guān)政策

目前，我國進(jìn)入了城市化加速發(fā)展時(shí)期，城市土地的擴(kuò)張已經(jīng)成為城市化發(fā)展的主要方式，在未來十年內(nèi)，近億的農(nóng)民將會(huì)發(fā)生身份的轉(zhuǎn)變。為了更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，國家必須妥善解決征地引起的農(nóng)民生活問題，采取相應(yīng)措施保證失地農(nóng)民失地不失業(yè)，保障農(nóng)民的就業(yè)問題以及社會(huì)保障等相關(guān)問題。為此，國家也出臺(tái)了一系列的政策解決失地農(nóng)民的生活問題。

1982年5月14日，國務(wù)院頒布施行《國家建設(shè)征用土地條例》。該條例規(guī)定了征地方對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償是根據(jù)所征用耕地（菜地）的年產(chǎn)值的3～6倍和國家規(guī)定的價(jià)格來進(jìn)行計(jì)算。

1998年8月29日，我國通過了修訂的《中華人民共和國土地管理法》，將征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)再一次提高到耕地（菜地）被征前年產(chǎn)值的6～10倍，將農(nóng)業(yè)人口的房屋安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)提高到前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍，這從經(jīng)濟(jì)上給予失地農(nóng)民一定的幫助。

2004年11月3日，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，提出要加快開展工作的速度，盡快制定并公布相關(guān)的征地統(tǒng)一的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)，為對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償工作做好準(zhǔn)備。

2005年7月23日，國土資源部再次發(fā)出通知，要求各地相關(guān)單位及部門爭取在2005年底完成并做好征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)的制定和公布工作，并且在與原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)銜接的基礎(chǔ)上，更好的實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償依據(jù)的大轉(zhuǎn)變。

2006年4月10日，勞動(dòng)保障部下達(dá)了《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見》的通知。在意見中，勞動(dòng)保障部關(guān)于失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障做了指導(dǎo)意見，希望各地方政府及相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況、相關(guān)政策、地方政府財(cái)政承受能力、提高失地農(nóng)民生活水平、簡單可行等原則對(duì)失地農(nóng)民的后顧之憂做出最明智的扶持政策。

2007年5月23日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出將農(nóng)村貧困人口納入最低生活保障。

2010年6月26日，國土資源部又再一次發(fā)布《進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》的通知，要求要綜合考慮征地片區(qū)的多方面因素，不斷完善征地補(bǔ)償政策。

（二）失地農(nóng)民生活保障的缺失

1.制度不完善

社會(huì)保障制度對(duì)失地農(nóng)民生活的保障力度不夠。目前，我國征地補(bǔ)償?shù)男问街饕幸淮涡匝a(bǔ)償和多元化補(bǔ)償兩種方式。一次性補(bǔ)償主要是政府將征地補(bǔ)償費(fèi)一次性發(fā)放到失地農(nóng)民手中，不再承擔(dān)其他安置義務(wù)。盡管一次性補(bǔ)償數(shù)額較高，但是在購買城市住房等方面已消耗殆盡，農(nóng)民失去持續(xù)的生活保障。多元化補(bǔ)償方式相對(duì)于一次性補(bǔ)償要考慮得長遠(yuǎn)一些，考慮到失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，在做好補(bǔ)償工作的前提下，向失地農(nóng)民定期定額發(fā)放養(yǎng)老保障金，但是失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障金數(shù)額較少，很難保障其基本生活。

2.履行不到位

作為社會(huì)保障制度的實(shí)施者，政府及相關(guān)部門有義務(wù)和責(zé)任做好失地農(nóng)民的社會(huì)保障工作，這包括從申請(qǐng)到審核再到公布的過程。在實(shí)際操作中，一些政府部門未能真正做好這項(xiàng)工作。比如在農(nóng)村最低生活保障領(lǐng)域，有的人在不符合申請(qǐng)條件的情況下，卻通過強(qiáng)硬的社會(huì)關(guān)系獲得了政府和國家的救助，從而導(dǎo)致了部分生活困難的失地農(nóng)民沒能得到應(yīng)有的政府救助。政府履行職責(zé)的不到位導(dǎo)致了這一現(xiàn)象的發(fā)生。

3.資金不充足

財(cái)政資金是否充足關(guān)系到失地農(nóng)民的生活保障制度是否能夠落實(shí)，關(guān)系到解決失地農(nóng)民生活困難的數(shù)量和質(zhì)量問題。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民在全國人口中所占比例較大，由于這些年來城市化和工業(yè)化的發(fā)展，失地農(nóng)民越來越多，需要社會(huì)關(guān)心和救助的群體也相應(yīng)增大，這就加大了社會(huì)保障的壓力，也自然而然地需要更多的救助資金。在現(xiàn)實(shí)操作中，保障資金的不足一直是個(gè)大問題，這就導(dǎo)致國家對(duì)困難群眾的救助質(zhì)量和力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

4.社會(huì)關(guān)心不夠

社會(huì)對(duì)困難群體的關(guān)心主要是體現(xiàn)在社會(huì)組織對(duì)困難群體的關(guān)心上，很多社會(huì)組織在這一方面也是有心無力。對(duì)困難群眾，特別是失地農(nóng)民的關(guān)心，政府無法做到面面俱到，這就需要社會(huì)各方面的努力，但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)組織也很難做到。當(dāng)然，這是受到了許多方面的制約。許多組織沒有充足的保證資金，無法將自己的想法付諸于實(shí)踐，只能在道德上呼吁社會(huì)成員，特別是較為富裕的社會(huì)成員關(guān)注困難群體，為社會(huì)、為困難群體盡一份薄力。

三、解決失地農(nóng)民生活保障的措施

（一）制定科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)實(shí)合理調(diào)整

在現(xiàn)實(shí)生活中，失地農(nóng)民最低生活保障領(lǐng)域存在該保不保、不該保卻保的現(xiàn)象，存在保障對(duì)象模糊的問題，究其原因，主要在于缺乏判斷失地農(nóng)民是否應(yīng)參與最低生活保障的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。為解決這一問題，有關(guān)政府部門應(yīng)該根據(jù)自己管轄地區(qū)的具體情況制定科學(xué)的保障標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著社會(huì)的發(fā)展和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展水平進(jìn)行合理的調(diào)整?？茖W(xué)制定標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)是為了需要救助的失地農(nóng)民或者困難群眾能被政府保障其基本生活，杜絕該保不保，不保則保的現(xiàn)象。[5]據(jù)實(shí)合理調(diào)整可以使保障水平隨著社會(huì)的發(fā)展而調(diào)整，避免制度過于呆板。

（二）建立合理機(jī)制，規(guī)范運(yùn)行管理

在制定保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立合理的機(jī)制，使政府部門能夠依法按規(guī)定辦事，嚴(yán)格把控失地農(nóng)民保障過程中的對(duì)象認(rèn)定，嚴(yán)格申請(qǐng)、核查、公布相關(guān)工作流程，杜絕不良社會(huì)現(xiàn)象的發(fā)生，使規(guī)范能夠正常地運(yùn)行以及管理。

（三）借助社會(huì)力量，拓寬籌資渠道

面對(duì)一些現(xiàn)實(shí)的問題，比如保障資金短缺、資金籌資渠道單一等，我們可以采用擴(kuò)大籌資范圍的方式，比如向社會(huì)籌集或者從社會(huì)公益事業(yè)籌集資金等辦法來解決。換言之，即建立多元化的籌資機(jī)制，主要是以政府為主、以社會(huì)為輔的方式，多方參與，擴(kuò)寬籌集渠道，多方籌資，這既減輕了政府的財(cái)政壓力又保證了資金的充足。具體措施為：一是借助社會(huì)的強(qiáng)大力量，開展社會(huì)捐贈(zèng)活動(dòng)，與社會(huì)慈善組織展開積極的合作，充分發(fā)揮公益事業(yè)的作用；二是采取發(fā)行低保福利彩票的辦法，或者鼓勵(lì)知名企業(yè)積極參與進(jìn)來。企業(yè)為低保注資，一方面解決了保障資金的短缺問題，另一方面也使企業(yè)實(shí)現(xiàn)了自己的社會(huì)價(jià)值，提升了企業(yè)的地位。這是一個(gè)讓政府和企業(yè)雙贏的辦法。

（四）既救助又發(fā)展，提高農(nóng)民水平

農(nóng)民這一群體和社會(huì)的其他成員不同，農(nóng)民世代以耕種為生，基本沒有其他生存技能，再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的能力相對(duì)于其他社會(huì)成員來說都是很低的。社會(huì)保障制度保障了失地農(nóng)民的基本生活，但是面對(duì)生活的重壓，失地農(nóng)民僅僅依靠低保是無法過上安穩(wěn)的品質(zhì)生活的，他們必須要發(fā)展自己。因此，在筆者看來，僅僅通過各種形式的資金收入的再分配來保障失地農(nóng)民的生活是不可能的，面對(duì)這一現(xiàn)狀，政府及相關(guān)部門在保障失地農(nóng)民基本生活的基礎(chǔ)上，更應(yīng)教會(huì)他們技能，比如組織失地農(nóng)民進(jìn)行技能的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，讓失地農(nóng)民學(xué)習(xí)多項(xiàng)技術(shù)，這能在一定程度上提升他們的能力，讓他們?cè)谧约旱呐ο轮饾u擺脫貧困，這樣，失地農(nóng)民與原有城市居民的貧富差距也會(huì)在不知不覺中慢慢縮小。

（五）建立農(nóng)民組織，表達(dá)農(nóng)民利益

在農(nóng)村的征地中，我們可以看到這樣一種現(xiàn)象：整個(gè)征地過程都是村干部在一手操辦，就連最后的決策都是幾個(gè)掌握權(quán)力的村干部決定，就算有村民參與，也是寥寥無幾，并且那些村民素質(zhì)一般都不高，在決策上并沒有起太大作用，只是配合村干部的決策罷了。從這我們可以看出，村民并沒有較強(qiáng)的實(shí)力，沒有多大的說話權(quán)，村民缺少真正為他們著想的代言人，他們?nèi)鄙僖粋€(gè)組織來表達(dá)他們的意愿。[6]筆者看來，面對(duì)這樣的狀況，村民可以通過村民大會(huì)，成立能表達(dá)村民意愿，真正為村民著想的組織，并且這個(gè)組織得由接受過良好教育，有想法的，真正為全村著想的人組成，以維護(hù)村民的集體利益。

基金項(xiàng)目：重慶市社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目《相對(duì)剝奪視域中重慶市征地拆遷矛盾的消減機(jī)制研究》（2012QNSH021）；

長江師范學(xué)院研究項(xiàng)目（CJSY2010CO45）

參考文獻(xiàn)：

[1]2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào).中華人民共和國統(tǒng)計(jì)局[EB/OL]http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150

226_685799.html.

[2]張婷婷.我國失地農(nóng)民的社會(huì)保障概述[D].北京交通大學(xué)，2011.

[3]國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告.中國人大網(wǎng)[EB/OL]http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2013-06/27/

content_1798658.htm.

[4]張亮.我國農(nóng)民失地的現(xiàn)狀、成因與治理措施[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2013（12）：7-8.

[5]曲天娥.農(nóng)民失地的原因分析及對(duì)策[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2004（17）：23-24.

[6]汪良軍.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障法律問題研究[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2006.

作者單位：長江師范學(xué)院政治與歷史學(xué)院

責(zé)任編輯：張 波