陳選銀

摘要：近年來(lái)，因國(guó)有企業(yè)因法人治理結(jié)構(gòu)形式化，控制意識(shí)薄弱，國(guó)有股權(quán)一股獨(dú)大，關(guān)鍵人員凌駕于內(nèi)控制度之上等內(nèi)部控制的缺陷，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，國(guó)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)腐敗現(xiàn)象層出不窮。本文首先闡述了現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)下國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制缺陷主要表現(xiàn)，然后分析了內(nèi)部控制存在缺陷主要原因，最后提出了構(gòu)建有效內(nèi)部控制的合理建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；缺陷；對(duì)策

一、現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)下國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制缺陷主要表現(xiàn)

我國(guó)國(guó)有企業(yè)經(jīng)過(guò)30多年發(fā)展，基本上都建立了現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，并現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)制度為基礎(chǔ)，建立了系列內(nèi)部控制制度，但大多數(shù)企業(yè)內(nèi)部控制存在很多缺陷，主要有制度執(zhí)行力不強(qiáng)，監(jiān)督評(píng)價(jià)走形式，大股東一人說(shuō)了算，致使經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法犯罪現(xiàn)象增多，國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)謀私的“利益輸送”、高層管理人員利用職務(wù)之便侵吞國(guó)家資產(chǎn)等違法亂紀(jì)情形。

（一）內(nèi)部控制制度執(zhí)行力不強(qiáng)。目前，國(guó)有企業(yè)都建立了現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，制訂了一系列內(nèi)部控制管理制度，但在實(shí)際業(yè)務(wù)操作中，有相當(dāng)一部分企業(yè)對(duì)制度的制訂流于形式，失去了內(nèi)部控制固有嚴(yán)肅性，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)大規(guī)模被侵蝕的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。內(nèi)部控制制度制定與執(zhí)行的有效性被明顯弱化。如，近期巡視組巡視國(guó)有企業(yè)時(shí)國(guó)企在經(jīng)營(yíng)管理、投資建設(shè)、物資采購(gòu)方面因制度執(zhí)行不嚴(yán)存在重大腐敗漏洞，造成國(guó)有資資大量流失。

（二）內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)不到位。內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)主要有內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)。企業(yè)內(nèi)部審計(jì)部門定期或不定期對(duì)企業(yè)內(nèi)部活動(dòng)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)，但內(nèi)審部門隸屬于企業(yè)的管理層，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，無(wú)法做出公正的判斷和進(jìn)行有效的監(jiān)督。內(nèi)部控制外部監(jiān)督評(píng)價(jià)的主體主要是注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審核，而注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)公司的內(nèi)部控制進(jìn)行定期的評(píng)價(jià)報(bào)告也受到被審計(jì)公司的影響，并且很多企業(yè)只是在相關(guān)部門的強(qiáng)制要求下才對(duì)具內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告，即使對(duì)外披露，也會(huì)隱藏一些重大缺陷，導(dǎo)致內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)報(bào)告沒(méi)有太多的實(shí)用性。

（三）內(nèi)部控制受制于國(guó)有大股東。內(nèi)部控制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，上至董事會(huì)，下至內(nèi)部機(jī)構(gòu)各職部門和人員。董事會(huì)是內(nèi)部控制的核心，而經(jīng)理層是具體執(zhí)行者。但要保證董事會(huì)到經(jīng)理層面內(nèi)部控制制度的科學(xué)性，并對(duì)董事會(huì)實(shí)施有效的監(jiān)督是很難辦到的，很多情況下是大股東一人說(shuō)了算。而我國(guó)大多數(shù)國(guó)有企業(yè)董事會(huì)內(nèi)部成員基本由國(guó)有股東委派，內(nèi)部控制設(shè)計(jì)、建設(shè)及有效實(shí)施受制于國(guó)有大股東。

二、現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)下國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制存在存在缺陷主要原因

我國(guó)國(guó)有企業(yè)先天性就存在著國(guó)有股份比例偏大、所有者缺位等過(guò)渡性問(wèn)題，而委托給經(jīng)理人經(jīng)營(yíng)的外部治理機(jī)制的還不成熟，企業(yè)高層管理人員基本上由大股東委派，從而派生出董事會(huì)被大股東操縱、監(jiān)事會(huì)看人臉色行事、高管層權(quán)力失去制約等一系列的問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部控制嚴(yán)重失效。

（一）國(guó)有股權(quán)一股獨(dú)大。國(guó)有企業(yè)的股權(quán)過(guò)于集中使得大股東在公司的決策事項(xiàng)中出現(xiàn)一言堂，股東大會(huì)多數(shù)走形式，導(dǎo)致中小股東對(duì)公司決策行為很難加以影響。國(guó)有股本身的產(chǎn)權(quán)缺陷，出資人事實(shí)上處于缺位狀態(tài)，使得擁有絕對(duì)控制權(quán)的公司高級(jí)管理人員凌駕于制度之上，滋生他們?nèi)我廑`踏內(nèi)部控制制度的行為。作為大股東的國(guó)有股由政府授權(quán)的國(guó)資委持股、操作，造成公司很難真正建立起法人治理結(jié)構(gòu)，內(nèi)部控制制度很難執(zhí)行到位。

（二）法人治理結(jié)構(gòu)形式化。我國(guó)大多數(shù)國(guó)有企業(yè)雖建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)和系列內(nèi)部控制制度，但很多形同虛設(shè)，高高掛在墻上，缺乏良性的運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)行力。

首先，董事會(huì)獨(dú)立性不高。董事會(huì)與大股東、經(jīng)理層之間的獨(dú)立程度不夠高。相較與大股東而言，在我國(guó)國(guó)有企業(yè)大股東絕對(duì)掌握公司的控制權(quán)，操縱著董事會(huì)。如，GZ省國(guó)資委監(jiān)管的27戶企業(yè)，74℅的企業(yè)董事長(zhǎng)和總經(jīng)理來(lái)自于國(guó)有大股東GZ省國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)委派，董事會(huì)成員超半數(shù)以上人員為第一大股東自己人員，企業(yè)高級(jí)管理人員在公司中擁有絕對(duì)的控制權(quán)，而其它董事在企業(yè)重要事項(xiàng)決策中多數(shù)走形式，對(duì)公司經(jīng)營(yíng)狀況很少過(guò)問(wèn)，從而使得大股東絕對(duì)控制了公司的董事會(huì)和經(jīng)理層。

其次，監(jiān)事會(huì)沒(méi)有充分發(fā)揮好監(jiān)督作用?！豆痉ā分忻鞔_規(guī)定監(jiān)事會(huì)“對(duì)董事、高級(jí)管理人員執(zhí)行公司職務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督”，在健全的法人治理結(jié)構(gòu)下，監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)是同屬股東大會(huì)之下的兩個(gè)地位平行執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)建立與實(shí)施內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督。但在實(shí)踐中，因董事會(huì)具有決策權(quán)，這就使得僅具有監(jiān)督權(quán)的監(jiān)事會(huì)實(shí)際上成了一個(gè)擺設(shè)機(jī)構(gòu)。因此監(jiān)事在工作中，更多地受制于董事會(huì)和為其發(fā)放薪酬的經(jīng)理層，這就使得監(jiān)事會(huì)無(wú)法獨(dú)立于大股東的董事會(huì)與經(jīng)營(yíng)管理層，當(dāng)然也就無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。

第三，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，責(zé)權(quán)分配不合理，機(jī)構(gòu)重疊、人員臃腫，職能交叉或缺失，運(yùn)行效率低下。

（三）內(nèi)部控制意識(shí)薄弱。公司經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)活動(dòng)中，很多企業(yè)對(duì)于內(nèi)控認(rèn)識(shí)不足，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，事前沒(méi)有認(rèn)真開(kāi)展調(diào)查研究，工作管理出現(xiàn)缺位，事中和事后管理具有一定的隨意性，缺乏對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)、實(shí)施進(jìn)行定期復(fù)核和再評(píng)估。

三、現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)下完善企業(yè)內(nèi)部控制的建議

（一）以國(guó)有企業(yè)改革契機(jī)發(fā)展混合所制企業(yè)，進(jìn)一步優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。我國(guó)國(guó)有企業(yè)股權(quán)過(guò)于集中，結(jié)構(gòu)比較單一，“內(nèi)部人”控制現(xiàn)象嚴(yán)重。股權(quán)結(jié)構(gòu)的獨(dú)大致使公司治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制出現(xiàn)缺陷，從而使得大股東委派的高級(jí)管理人員在缺乏制約機(jī)制的情況下，自覺(jué)或不自覺(jué)凌駕于內(nèi)部控制之上，造成國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制失效，出現(xiàn)“董事會(huì)—總經(jīng)理”層面弱控區(qū)、監(jiān)事會(huì)看而不管的現(xiàn)象。因此，以國(guó)有企業(yè)改革契機(jī)，發(fā)展混合所制企業(yè)，適當(dāng)降低國(guó)有股份。國(guó)有股比重的下降，將有助于公司股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層之間制衡機(jī)制的建立，從而提供完善的內(nèi)部控制環(huán)境，防止權(quán)力過(guò)大或行政機(jī)關(guān)的命令對(duì)公司的干預(yù)。

（二）進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)合理的內(nèi)部管控體系的決策監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的許多內(nèi)部控制問(wèn)題與公司治理結(jié)構(gòu)不完善聯(lián)系在一起，二者存在著互動(dòng)關(guān)系。公司治理不健全制約著內(nèi)部控制制度的建立和完善，內(nèi)部控制的缺失又進(jìn)一步弱化了公司治理效能的有效發(fā)揮，因此，必須把健全公司治理和完善內(nèi)部控制制度有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，內(nèi)部控制與公司治理結(jié)構(gòu)才能相互作用。

1.進(jìn)一步規(guī)范董事會(huì)建設(shè)。按照《公司法》和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，以規(guī)范董事會(huì)建設(shè)為重點(diǎn)，形成分工合理、權(quán)責(zé)明晰、相互制衡、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的治理體系。實(shí)現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)決策和執(zhí)行程序民主化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，保證有效集權(quán)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。董事會(huì)人員應(yīng)該取消所有行政級(jí)別，與黨政官員進(jìn)行整體切割，建立并以國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和企業(yè)管理者隊(duì)伍人員擔(dān)任，避免黨政機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員干預(yù)企業(yè)決策。

2.借鑒國(guó)有企業(yè)外派監(jiān)事會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置，進(jìn)一步完善企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)，發(fā)揮好監(jiān)督作用。根據(jù)《公司法》，監(jiān)事和監(jiān)事會(huì)工作人員的主要職責(zé)就是對(duì)公司董事及經(jīng)理人員進(jìn)行監(jiān)督，因此需對(duì)監(jiān)事會(huì)人員及工作經(jīng)費(fèi)進(jìn)行獨(dú)立，不受制于董事會(huì)和經(jīng)理層。同時(shí)由董事會(huì)和經(jīng)理層對(duì)監(jiān)事會(huì)人員的工作勤勉度進(jìn)行反監(jiān)督。這樣就能形成一種有效監(jiān)督和反監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部控制制衡原則就能夠得以體現(xiàn)。

3.健全授權(quán)制度，各負(fù)其責(zé)。企業(yè)應(yīng)根據(jù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的性質(zhì)和重要性實(shí)行嚴(yán)格設(shè)置業(yè)務(wù)部門和崗位，并授權(quán)控制，使各部門、崗位、員工明確自己的權(quán)利和責(zé)任，防止機(jī)構(gòu)權(quán)力重疊，責(zé)任真空，做到既能保證經(jīng)營(yíng)決策有效運(yùn)作、管理制度有效貫徹， 又能保證權(quán)力制衡得到落實(shí)。

4.加強(qiáng)高級(jí)管理人員對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)的重要性，提升控制執(zhí)行力。同時(shí)借助國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)外派監(jiān)事會(huì)的力量，督促董事會(huì)及經(jīng)理層對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制建立健全和執(zhí)行的力度，形成監(jiān)督合力。不斷建立完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制， 提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和意識(shí)。

5.完善信息建立和完善內(nèi)部報(bào)告制度，將注冊(cè)會(huì)計(jì)師外部評(píng)價(jià)報(bào)告和內(nèi)部審計(jì)部門的自我評(píng)價(jià)報(bào)告有機(jī)結(jié)合，編制內(nèi)部控制設(shè)計(jì)、運(yùn)行評(píng)價(jià)報(bào)告，適時(shí)對(duì)外公布，接受監(jiān)督，不斷改進(jìn)和完善。（作者單位：貴州省國(guó)資委）

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