熊雅

摘 要：過半數(shù)省市出臺(tái)了省級主體功能區(qū)規(guī)劃，但其規(guī)劃之間仍有沖突。如何對沖突進(jìn)行融合，我國應(yīng)從法律的角度對規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一，建立協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理機(jī)制和組織，融入地方公共政策，使國土空間資源得以有效開發(fā)。

關(guān)鍵詞：國土空間開發(fā)；主體功能區(qū)；沖突；融合

一、主體功能區(qū)規(guī)劃的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)形成以《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》為指導(dǎo)，省級規(guī)劃為具體方針的基本結(jié)構(gòu)。2011年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》已經(jīng)完成。隨后，黑龍江省率先印發(fā)的《黑龍江省主體功能區(qū)規(guī)劃》出臺(tái)，作為該省的首個(gè)國土空間開發(fā)規(guī)劃，至今，過半省份已經(jīng)完成了地方主體功能區(qū)規(guī)劃。全國主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，在國家建設(shè)部網(wǎng)站公布的《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》（國發(fā)[2007]21號，以下簡稱《意見》）中，將全國主體功能區(qū)規(guī)劃定義為規(guī)范國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的總規(guī)劃。但因過于追求全面，無法把主體功能規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀有效的結(jié)合。雖然定位其為上位法，但與具體的功能區(qū)規(guī)劃之間融合不足，最終不能有效發(fā)揮其作用。

二、融合各主體功能區(qū)的矛盾

主體功能區(qū)規(guī)劃按照區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展原則，以資源環(huán)境要素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口布局以及生態(tài)系統(tǒng)特征等綜合因素為依據(jù)，對國土空間進(jìn)行劃分并確立其在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的特定主要功能的控件單元。[1]在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重大時(shí)期，我國的主體功能區(qū)規(guī)劃承載著經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略總布局的作用，應(yīng)對其產(chǎn)生的各種沖突進(jìn)行積極應(yīng)對，找出解決的方案。

（一）在法律角度明確規(guī)定主體功能區(qū)規(guī)劃，進(jìn)行法治化建立。建立全國統(tǒng)一的空間規(guī)劃，以協(xié)調(diào)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》與其他全國性的規(guī)劃。我國目前尚未頒布統(tǒng)一的規(guī)劃法。各個(gè)部門按照不同的編制方法制定本部門區(qū)域范圍內(nèi)的規(guī)劃法，從而導(dǎo)致部門規(guī)劃法之間的相互割裂沖突。我國亟待建立全局性的空間規(guī)劃法，確立主體功能區(qū)規(guī)劃的優(yōu)先于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的五年規(guī)劃，建立更具有長遠(yuǎn)性、基礎(chǔ)性的戰(zhàn)略布局，優(yōu)化國土空間的利用效率，使各部門之間的規(guī)劃法有確定的分工與協(xié)作。以統(tǒng)一的規(guī)劃法制度為保證，我國主體功能區(qū)規(guī)劃在制度層面進(jìn)行有法律約束性的政策引導(dǎo)，并積極指導(dǎo)國土空間的規(guī)劃，達(dá)到國土利用的最優(yōu)效果。健全落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制，行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極引導(dǎo)國土空間開發(fā)者遵從主體功能區(qū)規(guī)劃的原則，使原則性的指南落到實(shí)處。例如，荷蘭的國家級景觀“綠心”從未因任何發(fā)展目標(biāo)而改變過，下一級的規(guī)劃也必須無條件的接受。[2]

（二）正確對主體功能區(qū)規(guī)劃與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系進(jìn)行定位。從應(yīng)然的狀態(tài)出發(fā)，行政機(jī)關(guān)是維護(hù)社會(huì)公共利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政治協(xié)調(diào)發(fā)展，但在實(shí)踐中，行政主體實(shí)施的每一個(gè)行政行為是否能真正代表公共利益是受到拷問的。作為行政主體一方的行政機(jī)關(guān)，其本身就是一個(gè)利益團(tuán)體，在實(shí)施具體的行政行為時(shí)，總是自覺或不自覺的考慮到自身的利益關(guān)系，從而不能真正維護(hù)好公共利益。建立統(tǒng)一的規(guī)劃法，就要對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行授權(quán)，而行政相對人的另一方即公民，與行政機(jī)關(guān)相比，明顯處于弱勢。此時(shí)，應(yīng)對行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)定，該如何作為以及行政行為的具體程序，以免公權(quán)力被濫用。行政機(jī)關(guān)在主體功能區(qū)規(guī)劃的進(jìn)程中，應(yīng)對自己的角色進(jìn)行定位，按照法律規(guī)定的程序，嚴(yán)格依法行政，做到有法律法規(guī)授權(quán)才行事，法有規(guī)定才可為，來真正實(shí)現(xiàn)公共利益。

（三）積極融入傳統(tǒng)公共政策。我國的主體功能區(qū)的區(qū)域劃分仍受傳統(tǒng)行政區(qū)域劃分的影響，積極的融入地方地理文化，以便政策更能適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀。一個(gè)民族的傳承與發(fā)展，潛移默化的受傳統(tǒng)地緣的影響，只有正確的加以提取，才能更好的實(shí)現(xiàn)差別化的區(qū)域管理。主體功能區(qū)的實(shí)施需要傳統(tǒng)區(qū)域公共政策為保障，同時(shí)，主體功能區(qū)為分類指導(dǎo)的區(qū)域政策制定提供了重要的依據(jù)。[3]以國土空間有效開發(fā)為目的的主體功能區(qū)規(guī)劃也離不開地方傳統(tǒng)公共政策的支持，保障各省級主體功能區(qū)規(guī)劃內(nèi)部互相融合，把能積極適應(yīng)于我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的傳統(tǒng)公共政策融入其中，提高國土空間開發(fā)的效率，更好的利用跟我國現(xiàn)有的國土空間。地方的傳統(tǒng)公共政策、習(xí)俗，不但能夠引導(dǎo)主體功能區(qū)規(guī)劃的制定，使之符合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，同時(shí)在主體功能區(qū)規(guī)劃缺位的地方，對其加以補(bǔ)充。

（四）建立第三方協(xié)調(diào)監(jiān)督部門，鼓勵(lì)公眾參與。我國應(yīng)建立協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，對相沖突的主體功能區(qū)規(guī)劃之間，或?qū)嵤┑拇胧┯袪幾h等情況進(jìn)行協(xié)調(diào)。加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，方能確保主體功能區(qū)規(guī)劃落到實(shí)處。各部門通過第三方的協(xié)調(diào)組織，進(jìn)行磋商，政府才能制定出代表大多數(shù)人利益的政策措施。如荷蘭的協(xié)調(diào)主要手段和措施具體包括設(shè)立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)行廣泛的群眾參與，建立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)中央控制。[4]我國建立第三方動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制，定期調(diào)整機(jī)制要對地域單元的主體功能區(qū)劃指標(biāo)體系作動(dòng)態(tài)監(jiān)測，隨著指標(biāo)體系的變動(dòng)超過一定幅度，及時(shí)對地域單元進(jìn)行主體功能區(qū)定位的調(diào)整。[5]

鼓勵(lì)公眾參與，增加民間組織參與平臺(tái)。公眾參與是監(jiān)督主體功能區(qū)規(guī)劃的政策得以實(shí)施的重要手段，政府應(yīng)及時(shí)向公眾公開主體功能區(qū)規(guī)劃的重大決策，特別是關(guān)乎廣大人民的利益的政策。公眾參與主要方式包括：①政府在新聞媒體、官方網(wǎng)站上主動(dòng)公布政府決策信息，特別是涉及到有關(guān)主體功能區(qū)規(guī)劃政策的財(cái)政資助、重大項(xiàng)目開發(fā)等；②廣大公民主動(dòng)要求政府對有關(guān)主體功能區(qū)規(guī)劃政策的信息進(jìn)行公開，如其信息沒有涉及國家秘密的，政府理應(yīng)公開；③政府在進(jìn)行重大決策關(guān)系到一部分公民的利益，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)，而關(guān)乎其利益的公眾有權(quán)參加，并發(fā)表自己的意見。（作者單位：上海政法學(xué)院研究生處）

參考文獻(xiàn)：

[1] 呂中國.中國主體功能區(qū)規(guī)劃之法律問題研究—軟硬法混合治理視野[D]，安徽：安徽大學(xué)，2014：21.

[2] 劉慧等.世界主要國家國土空間開發(fā)模式及啟示[J]，世界地理研究，2008（17）：2：45.

[3] 樊杰.我國主體功能區(qū)化的科學(xué)基礎(chǔ)[J]，地理學(xué)報(bào)，2007（62）：4：348.

[4] 陳利.荷蘭國土空間規(guī)劃及對中國主體功能區(qū)規(guī)劃的啟示[J]，云南地理環(huán)境研究，2012（24）：93.

[5] 孫久文 彭薇.主體功能區(qū)建設(shè)研究述評[J]，中共中央黨校學(xué)報(bào)，2007（6）：68.