陸晨信

摘 要：最低生活保障制度的建立是市場經(jīng)濟(jì)建立和發(fā)展的必然要求，我國低保制度建立至今也有十余年，發(fā)揮了顯著的社會效應(yīng)。但在實(shí)施中也暴露出一些弊端，本文主要從覆蓋對象上入手，分析其構(gòu)成情況，從實(shí)踐中指出缺點(diǎn)、找出原因，為制度進(jìn)一步的改進(jìn)提供思路。

關(guān)鍵詞：最低生活保障制度；受保對象；人員分析

最低生活保障制度普遍實(shí)行于很多市場經(jīng)濟(jì)國家，并以保護(hù)所有公民的基本生存權(quán)為目標(biāo)的一種社會救助制度。它是基于最低生活標(biāo)準(zhǔn)而建立的一種最低生活保障線，對每個公民來說，當(dāng)他們的收入是低于最低生活保障線的時候，他們是可以申請國家和社會在法定的程序內(nèi)提供的現(xiàn)金以及實(shí)物幫助的。而在中國，最低生活保障制度總的來說可以從三個方面的定義來說：一是滿足不能達(dá)到最低生活水平保障線的，申請社會救助是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利；二是最低生活保障制度是在公民因社會的或個人的、生理的或心理的原因致使收入低于最低生活保障線時才發(fā)生作用的；三是這個保障僅僅能夠滿足公民的一個最低生活的基本需求，提供資金和實(shí)物，也為社會的穩(wěn)定提供了一道安全的保障。

任何一項(xiàng)制度都是有相對應(yīng)的保障對象?！渡轿魇〕鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠈?shí)施辦法》中規(guī)定，在我省城市居民提供的最低生活保障對象主要有三種：（一）無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的居民：雖有法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人，但無贍養(yǎng)、扶養(yǎng)或者撫養(yǎng)能力的居民。（二）已經(jīng)失業(yè)，但是在領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)期滿卻不能就業(yè)的居民，且家庭收入低于最低的生活保障的。（三）在職或者下崗員工自己的最低工資不能滿足最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民。

運(yùn)用結(jié)構(gòu)相似性指標(biāo)——結(jié)構(gòu)相似系數(shù)Rjk對上表中人員構(gòu)成的結(jié)構(gòu)進(jìn)行計(jì)算分析，其中Rjk=1-∑Lij-Lik2，Rjk表示第j和第k地區(qū)的結(jié)構(gòu)相似系數(shù)，Lij、Lik分別表示第j和第k地區(qū)第I類的比重，Rjk的取值在0—1之間，越接近1，說明兩地區(qū)結(jié)構(gòu)越相似。根據(jù)公式計(jì)算結(jié)構(gòu)相似系數(shù)見附表。

從附表中可以看出，結(jié)構(gòu)相似系數(shù)大于0.6的超過八成，說明山西大部分城市低保的人員結(jié)構(gòu)比較相似。僅有長治與其他城市的相似系數(shù)較低，它除與晉城、晉中、忻州結(jié)構(gòu)相似系數(shù)較高以外，與其它城市的相似系數(shù)都較低，這還有待作進(jìn)一步分析。但總的來看，山西省各城市低保的人員結(jié)構(gòu)是相似的。

因此這里根據(jù)全省的人員構(gòu)成進(jìn)行分析，在所有享受低保對象中，在職人員占9.45%，下崗職工占10.2%，離崗人員占20.2%，離退休人員占3.8%，失業(yè)人員占11.3%，三無人員占3.0%，其它人員占42.0%。從各類不同“身份”的低保對象所占的比重看，下崗職工和失業(yè)人員占21.5%，也就是說，每五個低保人員中就有一個是因下崗、失業(yè)所致。然而數(shù)字下面掩藏的東西遠(yuǎn)不止于此。結(jié)合跟隨社區(qū)低保專員進(jìn)行入戶調(diào)查所了解的情況，以比重最大的“其它人員”所占四成多這一比例來看，就隱藏許多“陷阱”。下面將其受保對象分三種情況具體說明：

第一部分員工雖然是有工資的，但工作不是固定的。不穩(wěn)定的收入使得家庭平均收入不能夠達(dá)到的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，生活也很困難。所以會給他們發(fā)最低的保障金進(jìn)行補(bǔ)差。但是這樣的方式卻實(shí)施起來非常的困難，因?yàn)楫吘顾麄兊氖杖氩环€(wěn)定，很難進(jìn)行客觀的核查其真實(shí)性。雖然，在實(shí)施過程中，想了很多的方法去實(shí)踐核查，但是效果并不理想。所以最后還是實(shí)施全額。

第二部分是由于疾病而引起的沒有勞動能力，大多是先天性疾病。他們和他們的家人并沒有發(fā)生一個“簡單”的生活困難問題，主要是由于醫(yī)療成本占據(jù)了家庭收入的很大一部分，才導(dǎo)致其他們的生活成了問題，不能達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)。同時這部分人并沒有完全失去工作能力，如盲人，他們?nèi)匀豢梢詮氖乱恍┕ぷ鳎芏喽紱]有工作。在勞動力資源方面，這是一種浪費(fèi)，雖然他們能夠享受低保，卻在某種意義上是一種浪費(fèi)。

對殘疾人來說，根據(jù)中國現(xiàn)行制度，有關(guān)部門或單位，社區(qū)對他們有許多補(bǔ)貼，如果進(jìn)行全額發(fā)放，違背了公平的原則，制度本身的缺陷也透露了一些缺點(diǎn)。

離崗人員所占比例也有兩成多，對他們同樣存在難以確定真實(shí)收入的問題。這些人或是因其所在單位停產(chǎn)或即將破產(chǎn)而無工資收入，或者是因?yàn)椴]有打算在單位工作，處于“停薪留職”。前者可以找到一份工作，以保護(hù)他們的生命，但很難確定他們的收入。因此，要申請低保，他們有足夠的理由來證明自己和自己的家庭收入狀況，如能獲得補(bǔ)助，肯定是“越多越好”，未能批準(zhǔn)“無害”。而由于年齡，技能等原因，另一部分人是很難重新工作，他們與下崗職工，失業(yè)人員一樣，進(jìn)入低收入低保范圍內(nèi)。后者離崗大多源于“業(yè)有所成”，而離崗后“投其所好”，已無基本生活之憂，更有一小部分已加入中、高收入階層。所以在低保申請獲得批準(zhǔn)，他們將是“錦上添花”，但是從整體考慮是“好刀未用在刃上”，不能夠?qū)崿F(xiàn)效用最大化。筆者分析，“離崗人員”這一統(tǒng)計(jì)口徑只是短期指標(biāo)，伴隨著國家法律、法規(guī)、企業(yè)制度的進(jìn)一步深入，該指數(shù)覆蓋的人員將被分散到其他指標(biāo)。

同樣，下崗，失業(yè)率的影響遠(yuǎn)不止這些。表中的統(tǒng)計(jì)口徑存在缺陷，城鎮(zhèn)低保制度的基本特征是“家庭”為單位，而純粹的將“個人身份”作為一個標(biāo)準(zhǔn)的對象，也很難進(jìn)一步分析城市貧困對家庭的影響。鑒于我省的實(shí)際情況，在職人員可能大多處于實(shí)際上的“待崗”狀態(tài)——在崗卻享受不到下崗所帶來的待遇，而且他們的名字依舊存在企業(yè)的職工名冊中。因此，這些人中的大部分，算為下崗失業(yè)人員也有很好的理由。根據(jù)以上的統(tǒng)計(jì)口徑，絕大多數(shù)低保對象都是由下崗、失業(yè)造成的。隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革和社會結(jié)構(gòu)的變化，在職、下崗和離職人員在低保對象中所占比重將下降，失業(yè)人員將成為低保對象中的最大比例。

同時筆者在跟隨低保專員入戶的過程中，發(fā)現(xiàn)了他們在實(shí)際工作中有許多閃光之處。讓一部分有能力的低保人員幫助社區(qū)從事力所能及之事，如幫助整理抄寫社區(qū)資料，不僅減輕了基層工作人員的工作繁忙程度，而且也使低保戶有自我實(shí)現(xiàn)的用武之地，并非只是“食白食”。同時增進(jìn)了社區(qū)精神文明建設(shè)，有利于構(gòu)建和諧社會。同樣他們的舉動也讓筆者有了一些關(guān)于社區(qū)互助服務(wù)的想法。具體地說就是讓享受有工作能力但未能找到工作的受保對象幫助那些獨(dú)居老人或享受低保的孤寡老人。這些人最大的生活困難不僅僅只是一日三餐和日常生活問題，而是精神的孤獨(dú)，長期這樣生活會使無病者孤寂生病，有病者病情加重，從而無形中增加了低保費(fèi)用。這樣不僅使老人的身心受到照顧，將所有需要幫助的人融入到一個大家庭中，而且還倡導(dǎo)了友愛互助的社會美德，構(gòu)建了溫馨和諧的社區(qū)家園，也可以利用社區(qū)或社會上的其他資源，讓更多的人加入這一行列，逐漸讓這一行為經(jīng)?；?、志愿化、制度化，最終發(fā)展成熟成為一項(xiàng)公益性的志愿活動。

另外在入戶過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。其一就是有關(guān)隱性收入的問題。隱性收入雖然入戶調(diào)查，走訪鄰居，獲得所需要的宣傳，但有政策也有對策。有些人確實(shí)有資格獲得一定補(bǔ)額的低保，但不是全額。然而通過上述方法無法獲知他們的實(shí)際收入，只能根據(jù)現(xiàn)握的現(xiàn)有信息全額發(fā)放給他們低保。這導(dǎo)致一部分資源沒有被有效利用，降低了效率。對于在工作年齡內(nèi)確實(shí)有勞動能力也積極尋找工作，但是沒有找到人，應(yīng)適當(dāng)扣除低保費(fèi)的一部分，以強(qiáng)化激勵功能，同時對其撫養(yǎng)的就學(xué)子女要出具證明并配合教育部門減免學(xué)雜費(fèi)，使其降低支出，達(dá)到低保扶危濟(jì)困的目的。還有一個問題是管理層次?，F(xiàn)在的管理體制縱向?qū)哟翁?，?jīng)市、區(qū)、街道最后才到社區(qū)，信息損失大而且效率低。同時處于最基層的工作人員工作任務(wù)最重、困難最大、矛盾最多而他們所得卻很少。另外，一些任務(wù)通過數(shù)量化的指標(biāo)是層層分配，并且在基層中存在無法兼顧，為了確保任務(wù)的完成，數(shù)字化層層上報，直到反映到一些領(lǐng)導(dǎo)的政績中。改變這一狀況要使管理從倒金字塔型向扁平化發(fā)展，降低信息傳輸路徑，將基層服務(wù)數(shù)量擴(kuò)大，提高服務(wù)質(zhì)量，使制度精神得到完全充分發(fā)揮，顯示制度完全網(wǎng)“網(wǎng)底”的作用。

該試驗(yàn)的解決方案是在機(jī)構(gòu)改革和整合部門之中開展，加強(qiáng)管理教育，讓平時習(xí)慣高高在上的人摒棄他們的“官架子”思想，放下架子，作出奉獻(xiàn)給廣大的人民群眾，用自己的自行業(yè)專業(yè)知識為人民群眾謀取利益，幫助長期工作在第一線的低保專員提高自己的專業(yè)素質(zhì)，從而更好地為人民服務(wù)。

低保制度在保證了其覆蓋范圍中有勞動能力但在勞動力市場中缺乏競爭能力的“就業(yè)弱勢群體”最起碼的生活需求之后，還必須以更加積極的、有效的城市扶貧政策，并在制度改進(jìn)中突出激勵功能使他們盡快走出低保制度的“保護(hù)圈”，回到社會一致認(rèn)同的以勞動謀生的正常的生活軌道上去。（作者單位：山西省太原市統(tǒng)計(jì)局）

參考文獻(xiàn)：

[1] 《山西省城市居民最低生活保障實(shí)施辦法》

[2] 樂章，陳璇，風(fēng)笑天，《城市居民最低生活保障制度研究述評》，《浙江學(xué)刊》，2000.03