陳正杰

礦產資源是經濟社會發(fā)展的重要物質基礎，深化礦產資源審計是新形勢下審計監(jiān)督服務國家治理的必然要求和重要舉措。當前，我國礦產資源開發(fā)利用水平不高，相關重大政策措施落實還不到位，在資源安全和環(huán)境保護上還存在較大風險隱患，特別是礦產資源領域的重大違法違紀問題還比較突出。對此，黨中央、國務院高度重視，黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度；國務院對深化資源領域改革做出了總體部署，提出了健全完善自然資源管理體系的具體措施?？梢?，當前深入開展礦產資源審計，既是貫徹黨中央國務院相關部署、推動國家政策落地生根的必然要求，也是維護國家資源安全、促進礦產領域反腐敗斗爭、推動礦產資源開發(fā)利用科學化、持續(xù)化和健康化發(fā)展的重要舉措，意義十分重大。

一、我國現行礦產資源管理體制及其主要問題

經過近30年的發(fā)展，我國逐漸形成了一套具有中國特色的礦產資源管理體制。初步建立起以《憲法》為基礎，《礦產資源法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等相關法律法規(guī)為基本內容的礦產資源法律體系?！稇椃ā反_定了礦產資源歸國家所有的法律屬性，《礦產資源法》明確了我國礦產資源保護開發(fā)利用的一系列重要管理制度，是我國礦產資源管理法律體系的核心。截至目前，我國基本形成了覆蓋礦業(yè)權交易、礦業(yè)權使用費和價款、地質勘查和勘察基金、安全生產與環(huán)境保護、礦產資源補償費和資源稅管理為主要內容的礦產資源管理體系。

在現行的礦產資源管理體制下，各級政府和礦產資源主管部門加強了礦產資源規(guī)劃管理。礦產資源開發(fā)利用布局進一步優(yōu)化，國家將礦產資源開發(fā)與區(qū)域協調發(fā)展相結合，不同區(qū)域實施不同的礦產資源管理戰(zhàn)略，在全國范圍內推行礦產資源整合和煤炭企業(yè)兼并重組工作；全國礦山規(guī)模化、集約化水平顯著提高，礦業(yè)開發(fā)秩序和礦山地質環(huán)境得以改善；礦產資源相關資金征收管理工作進一步加強；礦產資源交易市場逐步規(guī)范成型，礦業(yè)權有償使用制度得到較好落實；礦產資源管理取得了明顯成效。

但也必須認識到，我國當前礦產資源管理仍存在一些突出問題，須引起重視。一是形勢變化，政策滯后。我國現行的礦產管理制度定型于上世紀90年代，政策制定帶有明顯的時代特性，當時礦產行業(yè)整體低迷，國家政策以鼓勵開發(fā)為導向。隨著礦產品價格回升，礦產行業(yè)也進入了黃金發(fā)展期，原先的管理制度難以跟上市場形勢的發(fā)展，亟須對管理體制進行規(guī)范與更新。二是多頭管理，權責不清。從上世紀80年代末開始，中國礦產資源管理機構分分合合、不斷調整。在很長一段時間內，與礦產資源相關的管理、開發(fā)和研究職能，分散在國家發(fā)改委、國土資源部、地質部、煤管局等部門，權限不明、職責不清，缺乏有效主體責任部門。三是權力尋租，滋生腐敗。政府在礦產資源開發(fā)、勘探開采、項目審批、市場經營等方面的管控嚴格，審批環(huán)節(jié)多，行政權力介入較深。相關主管部門及官員擁有相當大的發(fā)言權和支配權，一些官員將此作為權力尋租的空間，頂風作案，滋生腐敗。四是戰(zhàn)略規(guī)劃意識淡薄。礦產資源是涉及國民經濟發(fā)展全局的重要戰(zhàn)略資源，部分礦種是軍事國防事業(yè)發(fā)展的必備材料，事關國家安全，但我國當前仍缺乏有效的礦產資源安全管理體制，部分礦種無序開發(fā)，行為短視，缺乏長遠規(guī)劃。

二、近年來礦產資源審計的現狀與成效

審計署高度重視礦產資源審計工作。特別是黨的十八大以來，陸續(xù)開展了一系列礦產資源審計。如2013至2014兩年間，審計署對山西、內蒙古、河北等14個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）礦產資源管理情況進行了專項審計。根據審計署計劃，2015年將繼續(xù)對遼寧、四川等6個省份礦產資源管理情況開展審計。連續(xù)3年開展礦產資源專項審計，力度之大、決心之強，凸顯了礦產資源審計的迫切性和重要性?；仡檨砜矗陙淼V產資源審計主要揭示了礦產資源管理當中存在的以下突出問題：

一是部分地方政府管理部門履職不到位。相關部門越權審批，采取“化大為小、化整為零”的方式，規(guī)避審批權限制約，批準并頒發(fā)勘查許可證或采礦許可證；違規(guī)給不符合條件的企業(yè)發(fā)證、違規(guī)給申報資料不全的企業(yè)辦理新立、延續(xù)或變更登記手續(xù)等；以招商引資、解決歷史遺留問題、發(fā)展旅游、支持企業(yè)發(fā)展等名義違規(guī)協議出讓礦業(yè)權，造成國有資產流失。

二是礦產資源管理相關政策執(zhí)行不到位。部分地區(qū)未嚴格貫徹落實國家有關礦產資源管理的專項政策，一些地方國家出資探明礦產地清理不徹底，國家出資勘查權益保護不力；未嚴格執(zhí)行礦產資源開發(fā)整合政策，礦產資源整合過程亂象叢生；有的地方甚至自行出臺與國家政策相沖突制度辦法等。

三是礦業(yè)權轉讓中相關法規(guī)和監(jiān)管缺位。國有礦業(yè)權轉讓交易中存在著交易程序不規(guī)范、交易過程不公開、交易價格異常等亂象，如部分國有礦業(yè)權人處置礦業(yè)權時存在未經市場公開競價、采取先定價后評估逆程序操作、礦業(yè)權評估結果隨意性大等問題，容易導致錢權交易、滋生腐?。徊糠置衿蟮蛢r取得礦業(yè)權后，再高價轉讓給國有企業(yè)，造成國有資產流失。

四是礦產資源相關資金征收、管理和使用不規(guī)范。當前仍普遍存在征收管理不規(guī)范、征繳力度不夠、價款欠繳現象嚴重、監(jiān)督體制不健全等問題，相關專項資金的安排使用也不合理，表現在未按規(guī)定用途使用礦產資源專項資金，擠占挪用現象嚴重，以及礦產資源專項資金支出結構不合理、效率不高等問題。

五是礦山地質環(huán)境保護與恢復治理不到位。當前，地方政府及相關部門對礦山地質環(huán)境保護與治理重視不夠，相關部門在為采礦權人辦理采礦權證時，對有關礦山地質環(huán)境保護方面要求把關不嚴；礦山地質環(huán)境恢復治理資金投入嚴重不足；部分礦山地質環(huán)境治理項目進展緩慢；礦山地質環(huán)境日趨惡化。

綜上所述，近年來開展的礦產資源專項審計，基本摸清了地方政府礦產資源開發(fā)利用與保護的總體情況，掌握了礦產資源管理所采取的措施、取得的成效和經驗，揭露和查處了礦產資源開發(fā)、礦業(yè)權出讓轉讓和礦產資源專項資金收支中的重大違法違規(guī)問題，維護了礦產資源收益的安全完整，推進了礦產資源有償使用制度改革，取得了積極成效。

三、深化當前礦產資源審計的幾點建議

一是加大審計力度，實現審計全覆蓋。我國礦產資源量大、礦種全、分布廣，審計范圍和審計對象數量巨大而且復雜；與之相比，現有的審計力量顯得十分薄弱。從當前的審計覆蓋面看，審計范圍僅覆蓋到部分重點礦產資源省份，審計內容也側重于礦業(yè)權審批和交易等重大環(huán)節(jié)，審計全覆蓋的目標還遠未實現，嚴重影響了審計監(jiān)督的效果。為此，建議進一步完善礦產資源審計項目立項管理，摸清審計對象的范圍、數量和類型，實行分類管理，制訂中長期礦產資源審計項目規(guī)劃，實行輪審制度，確保全部省份重要礦產資源、重要涉礦單位在3到5年內至少輪審一遍，實現對礦產資源的常態(tài)化審計。另外，應積極改進審計組織方式，有效整合地方審計機關、企業(yè)內審部門和社會審計機構的審計資源，改進礦產資源審計大項目組織方式，完善礦產資源審計工作方案與審計指南，完善審計全覆蓋保障機制。

二是加強理論研究，深化礦產資源審計。黨中央明確提出了健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度的戰(zhàn)略構想，要求探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。在此背景下，我國礦產資源管理面臨著重大調整，對礦產資源審計也提出了新的更高要求。對此，審計機關必須從理論研究入手，深入研究當前礦產資源管理面臨的一系列理論和實踐問題，用最新的理論研究成果全面深化當前礦產資源審計，提升審計監(jiān)督的水平。特別緊迫和重要的，是以當前礦產資源審計為重要載體，加強對自然資源資產審計的理論研究。從礦產資源審計實務出發(fā)，逐步構建自然資源資產審計的理論體系，明確自然資源資產審計主體、審計對象、審計內容、審計目標和審計方法，建立評價體系，探索自然資源資產負債表編制與考核制度，為今后深入開展自然資源資產離任審計提供理論支持和實踐指導。

三是堅持兩手抓，推動礦產資源領域改革。受審計力量不足影響，當前的礦產資源審計更加注重大要案的查處，通過集中力量、揭示和查處礦產資源管理領域的大案要案和突出問題，發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。這種做法，與當前全面深化改革、發(fā)揮審計監(jiān)督服務國家治理的基石和重要保障作用的要求是不相符的。審計機關應該進一步樹立“兩手抓、兩手都要硬”的思想，圍繞服務“反腐、改革、法治、發(fā)展”的總要求，把握宏觀大局，重點關注當前礦產資源管理中突出存在的體制機制制度問題，重點關注全面深化改革、全面促進依法治國對礦產資源管理領域提出的新要求，樹立問題導向，提升審計建議水平，以問題“倒逼”各項礦產資源管理制度的完善，以審計推動礦產資源管理領域的全面改革。

（作者單位：審計署長沙特派辦）