燕繼榮

現(xiàn)代化與國(guó)家治理*

燕繼榮

“治理”是近年來(lái)國(guó)際學(xué)術(shù)討論的熱點(diǎn)概念，中國(guó)新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)人提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，“國(guó)家治理”概念更成為普遍關(guān)注的熱門(mén)話題。本文以“現(xiàn)代化研究”為背景，引用國(guó)家理論和歷史研究的最新成果，討論“現(xiàn)代國(guó)家”的概念，試圖說(shuō)明“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的含義，并從中國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā)，闡述國(guó)家治理現(xiàn)代化的任務(wù)。本文認(rèn)為，“現(xiàn)代國(guó)家”包含兩重含義：一是國(guó)際政治意義上實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土和治權(quán)統(tǒng)一的國(guó)家；二是政治發(fā)展意義上確立法治和民主問(wèn)責(zé)制度的國(guó)家。中國(guó)在第一種意義上很早就成為了“現(xiàn)代國(guó)家”，但在第二種意義上，仍然面臨艱巨任務(wù)。為了更好地完成第二種意義上的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)，貫徹國(guó)家治理的統(tǒng)一性和均等化原則，著力于國(guó)家基礎(chǔ)制度建設(shè)是必要的。

法治 現(xiàn)代化 國(guó)家治理 現(xiàn)代國(guó)家 政治改革

“治理”是近年來(lái)國(guó)際學(xué)術(shù)界討論的熱門(mén)話題。中共十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，人們對(duì)“治理”概念的關(guān)注熱度，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為“國(guó)家治理”話題的熱情討論。在這種討論中，一個(gè)普遍關(guān)心的問(wèn)題是：怎么理解“國(guó)家治理”與現(xiàn)代化的關(guān)系？如何確定中國(guó)國(guó)家治理的目標(biāo)和任務(wù)？

從某種意義上說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)研究形成了兩大路徑：即，觀念導(dǎo)向的理想主義路徑(ideal approach)和問(wèn)題導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)主義路徑(realistic approach)。盡管總體上可以用“殊途同歸”來(lái)概括，但在研究方法和視角、甚至研究屬性上卻有顯著差別。前者基于某種觀念，構(gòu)建一種理想或理論模型，然后依此模型設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)構(gòu)建方案。后者基于現(xiàn)實(shí)生活所遭遇的麻煩和困境，本著解決當(dāng)前問(wèn)題的態(tài)度，依據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)行動(dòng)改進(jìn)方案。這兩種路徑反映在決策科學(xué)中，分別形成了兩種決策模型，即理性決策模型和漸進(jìn)決策模型。

社會(huì)科學(xué)的這兩種研究思路也體現(xiàn)在當(dāng)前關(guān)于國(guó)家治理的研究當(dāng)中。在目前關(guān)于“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的討論中，許多人聚焦于“治理”和“國(guó)家治理”概念，希望從概念出發(fā)來(lái)推導(dǎo)“國(guó)家治理體系和治理能力”的構(gòu)成，進(jìn)而說(shuō)明國(guó)家治理改革的內(nèi)容。但是，探究國(guó)家治理改革還存在另外一種邏輯，那就是以問(wèn)題為導(dǎo)向，依據(jù)現(xiàn)代國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定國(guó)家治理改革議程。本文試圖遵循后一種思路，來(lái)討論“現(xiàn)代國(guó)家治理”的改革方向。

本文的基本邏輯和結(jié)論是：“現(xiàn)代化”通常被看作是社會(huì)發(fā)展的特定階段或客觀趨勢(shì)，它帶來(lái)了社會(huì)諸多方面的變化，導(dǎo)致人的觀念和價(jià)值取向向著世俗化、理性化以及個(gè)體獨(dú)立性方面轉(zhuǎn)變，引起社會(huì)組織、生產(chǎn)和生活方式的改變，使得生活都市化、生產(chǎn)企業(yè)化、組織多樣化成為現(xiàn)代社會(huì)的普遍特征，進(jìn)而要求社會(huì)管理方式相應(yīng)地做出調(diào)整，以至于依法而治(法治主義)、協(xié)同治理(合作主義)、民主協(xié)商(民主參與和平等協(xié)商)成為國(guó)家事務(wù)管理的基本方式。中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，依然處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過(guò)程之中，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)任務(wù)尚未完成。國(guó)家治理現(xiàn)代化就是要以現(xiàn)代國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)(現(xiàn)代國(guó)家的組織原則和治理方式)為參照，完成現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)任務(wù)。

現(xiàn)代化的政治命題

“現(xiàn)代”與“傳統(tǒng)”以及“現(xiàn)代化”是當(dāng)代社會(huì)理論的核心概念。據(jù)考證，“現(xiàn)代”(modern)一詞源于公元4世紀(jì)，被用來(lái)說(shuō)明當(dāng)時(shí)已經(jīng)基督教化了的“現(xiàn)今時(shí)代”，以區(qū)別于古羅馬異教徒時(shí)代的“往古”。所以，它最早只是用來(lái)表示時(shí)間狀態(tài)的一個(gè)概念①。

但是，在今天的理解中，“現(xiàn)代”一詞具有兩種含義②：第一種是泛指含義，被用來(lái)當(dāng)作“目前”、“現(xiàn)在”、“今天”的代名詞，泛指人們正在經(jīng)歷的任何一個(gè)當(dāng)前的時(shí)間階段。從這個(gè)意義上理解，“現(xiàn)代”概念具有時(shí)間不確定的相對(duì)意味。根據(jù)這個(gè)含義，人類任何一個(gè)“過(guò)去”的時(shí)段都曾經(jīng)是“現(xiàn)代”，而今天的“現(xiàn)代”也將成為將來(lái)的“過(guò)去”。所以，泛指意義上的“現(xiàn)代”概念是一個(gè)不具有特定指向的時(shí)間概念，它更體現(xiàn)“時(shí)髦”和“當(dāng)下”的意思。

“現(xiàn)代”一詞的第二種含義是特指含義，主要指人類歷史演變過(guò)程中的某一特定時(shí)期，即大約從17世紀(jì)開(kāi)始以來(lái)的歷史演變時(shí)期。這也正是發(fā)展理論家們?cè)谘芯恐兴斫獾摹艾F(xiàn)代”概念。根據(jù)這個(gè)含義，“現(xiàn)代社會(huì)”是一個(gè)與工業(yè)化、城市化相伴隨的文明發(fā)展的特定階段，它導(dǎo)致了社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化、權(quán)威的理性化和文化的世俗化。

早期的發(fā)展理論家們基本上持有后一種觀點(diǎn)。例如，西里爾.E.布萊克(Cyril E. Black)把“現(xiàn)代化”與“科學(xué)革命”聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為現(xiàn)代化的概念包括有關(guān)人類發(fā)展的一系列解釋，它反映著人控制環(huán)境的知識(shí)亙古未有的增長(zhǎng)，伴隨著科學(xué)革命的發(fā)生，從歷史上發(fā)展而來(lái)的各種體制適應(yīng)迅速變化的功能完善的過(guò)程③。詹姆斯·奧康內(nèi)爾把“機(jī)械技術(shù)”作為“現(xiàn)代化”的主要標(biāo)志，認(rèn)為現(xiàn)代化是指一種過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，傳統(tǒng)的社會(huì)或前技術(shù)的社會(huì)逐漸消逝，轉(zhuǎn)變成另一種社會(huì)，其特征是具有機(jī)械技術(shù)以及理性的或世俗的態(tài)度，并具有高度差異的社會(huì)結(jié)構(gòu)④。而在貝迪阿·納思·瓦爾馬給出的定義中，“現(xiàn)代化”是指一種特殊的社會(huì)變革，這種變革與個(gè)性化、都市化、大眾教育、代議制政府、增加國(guó)民生產(chǎn)總值、增加各階層收入、向傷殘貧困者提供福利相聯(lián)系⑤。

現(xiàn)代化理論的知名學(xué)者艾森斯塔特(Alfred Eisenstaedt，1898-1995)從歷史解釋學(xué)的角度做出定義：“就歷史的觀點(diǎn)而言，現(xiàn)代化是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治體制向現(xiàn)代類型變遷的過(guò)程。它從17世紀(jì)至19世紀(jì)形成于西歐和北美，而后擴(kuò)及其他歐洲國(guó)家，并在19世紀(jì)和20世紀(jì)傳入南美、亞洲和非洲大陸”?，F(xiàn)代化社會(huì)是從各種不同類型傳統(tǒng)的前現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展而來(lái)的。在西歐，它們發(fā)軔于封建或?qū)Ｖ茋?guó)家；在東歐，它們來(lái)自高度獨(dú)裁而低等都市化的國(guó)家與社會(huì)；在美國(guó)和英屬自治領(lǐng)(加拿大、澳大利亞)，它們是經(jīng)由殖民化和移民過(guò)程而形成的；在拉丁美洲，現(xiàn)代結(jié)構(gòu)來(lái)自寡頭政治的殖民征服社會(huì)；在日本，現(xiàn)代化過(guò)程起源于獨(dú)特的中央集權(quán)的封建國(guó)家；在中國(guó)，現(xiàn)代化是在人類歷史上最悠久的帝制制度崩潰以后形成的⑥。

當(dāng)代發(fā)展理論家一般把現(xiàn)代化一詞理解為從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)(工業(yè)文明)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。20世紀(jì)70年代，美國(guó)哈佛大學(xué)教授塞繆爾·P.亨廷頓(Huntington Samuel. P，1927-2008)從9個(gè)方面系統(tǒng)概括了這個(gè)過(guò)程的基本特點(diǎn)⑦：

(1)現(xiàn)代化是革命的過(guò)程。從傳統(tǒng)性向現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)變必然涉及人類生活方式根本的和整體的變化。

(2)現(xiàn)代化是復(fù)雜的過(guò)程?，F(xiàn)代化包含著實(shí)際上是人類思想和行為一切領(lǐng)域的變化。

(3)現(xiàn)代化是系統(tǒng)的過(guò)程。一個(gè)因素的變化將聯(lián)系并影響到其他各種因素的變化。

(4)現(xiàn)代化是全球的過(guò)程?，F(xiàn)代化起源于十五世紀(jì)和十六世紀(jì)歐洲，但現(xiàn)在已經(jīng)成為全世界的現(xiàn)象。

(5)現(xiàn)代化是長(zhǎng)期的過(guò)程?，F(xiàn)代化所涉及的整個(gè)變化，需要時(shí)間才能解決。

(6)現(xiàn)代化是有階段的過(guò)程。一切社會(huì)的現(xiàn)代化過(guò)程，有可能區(qū)別出不同水平或階段。

(7)現(xiàn)代化是同質(zhì)化的過(guò)程。傳統(tǒng)社會(huì)以不同的類型存在，相反，現(xiàn)代社會(huì)卻基本是相似的。

(8)現(xiàn)代化是不可逆的過(guò)程。雖然在現(xiàn)代化過(guò)程中某些方面可能出現(xiàn)暫時(shí)的挫折和偶然的倒退，但在整體上現(xiàn)代化是一個(gè)長(zhǎng)期的趨向。

(9)現(xiàn)代化是進(jìn)步的過(guò)程。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來(lái)看，現(xiàn)代化不僅是不可避免的，而且是人心所向的?，F(xiàn)代化增加了人類在文化和物質(zhì)方面的幸福。

如果說(shuō)早期的現(xiàn)代化研究把現(xiàn)代化進(jìn)程理解為一種線性的、單元的變化進(jìn)程，因而經(jīng)常被認(rèn)為持有“歐洲中心論”或“西方優(yōu)越論”的立場(chǎng)而遭受質(zhì)疑和批判，那么，最新的現(xiàn)代化理論因?yàn)闃O大地修正了傳統(tǒng)觀點(diǎn)而使現(xiàn)代化研究得以復(fù)興。正如美國(guó)密歇根大學(xué)羅納德·英格爾哈特(Ronald Inglehart)所指出，現(xiàn)代化理論需要修正，因?yàn)椋旱谝?，現(xiàn)代化不是線性的，它不一定超一個(gè)方向運(yùn)動(dòng)；第二，社會(huì)—文化變遷具有路徑依賴，傳統(tǒng)社會(huì)文化遺產(chǎn)會(huì)經(jīng)久不衰；第三，現(xiàn)代化不是西方化，工業(yè)化過(guò)程始于西方，但西方工業(yè)化并非唯一標(biāo)準(zhǔn)版本；第四，現(xiàn)代化不會(huì)自動(dòng)帶來(lái)民主，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，它只帶來(lái)了使民主日益成為可能的社會(huì)和文化變遷：在初級(jí)階段，工業(yè)化可能導(dǎo)向民主政治，也可能導(dǎo)向法西斯主義、神權(quán)統(tǒng)治以及其他極權(quán)或威權(quán)政治；但進(jìn)入高級(jí)階段，知識(shí)社會(huì)的出現(xiàn)提高了民主興起的可能性⑧。

不管怎么說(shuō)，在學(xué)術(shù)討論中，現(xiàn)代化被認(rèn)為是一個(gè)客觀發(fā)展過(guò)程或趨勢(shì)，它引發(fā)或決定了人們生活價(jià)值和理念的變化(文化變遷)，從而進(jìn)一步要求制度變遷和治理體系及能力的重新構(gòu)建。那么，現(xiàn)代化給世界帶來(lái)了哪些變化？回顧17世紀(jì)以來(lái)世界的新變化，可以對(duì)這些變化進(jìn)行如下歸納：(1)世俗化和理性化(與市場(chǎng)交易相伴隨的是契約精神、行為的世俗化和理性化)；(2)流動(dòng)性(人口、物資、信息突破地域局限，在更大范圍內(nèi)流通，以至于全球化成為一種趨勢(shì))；(3)統(tǒng)一性(隨著流動(dòng)性的發(fā)展，管理、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則日趨統(tǒng)一和一致，要求各國(guó)的管理規(guī)則盡可能對(duì)接)；(4)均等化(流動(dòng)性帶來(lái)了資源、服務(wù)分布的均等化，差異性在減少，與此相應(yīng)，正如水往低處流一樣，全球呈現(xiàn)拉平效應(yīng)，所以才有人說(shuō)“世界是平的”⑨)；(5)專業(yè)化(社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，生產(chǎn)專業(yè)化程度普遍提高，管理精細(xì)化要求日益強(qiáng)烈)。

從17世紀(jì)算起，現(xiàn)代化過(guò)程經(jīng)歷了300多年歷史。上個(gè)世紀(jì)開(kāi)始，人們已經(jīng)注意到了后工業(yè)社會(huì)的來(lái)臨。羅納德·英格爾哈特考察現(xiàn)代化以來(lái)迄今為止的社會(huì)變化時(shí)指出，“實(shí)證證據(jù)表明，現(xiàn)代化的每個(gè)階段都帶來(lái)了人們世界觀的不同變化”。根據(jù)他的觀點(diǎn)，到目前為止的現(xiàn)代化實(shí)際上分為兩個(gè)階段，即工業(yè)化的現(xiàn)代化和后工業(yè)化的現(xiàn)代化?！肮I(yè)化帶來(lái)了一個(gè)重大的文化變遷過(guò)程，帶來(lái)了官僚化、理性化、集權(quán)化和世俗化。后工業(yè)社會(huì)的興起導(dǎo)致了第二個(gè)重大的文化變遷過(guò)程：新潮流指向日益強(qiáng)調(diào)個(gè)人自主和自我表達(dá)的價(jià)值觀。兩個(gè)文化變遷都改變了人們的權(quán)威取向，但是采取了不同的方式。現(xiàn)代化的工業(yè)階段帶來(lái)了權(quán)威的世俗化，而后工業(yè)階段造成了從權(quán)威中解放出來(lái)”?！肮I(yè)化社會(huì)注重不惜代價(jià)取得最大的物質(zhì)產(chǎn)出，以此為人類福利最大化的最佳途徑。這個(gè)戰(zhàn)略在減少饑餓和提高與其壽命方面取得了巨大的成功，但是它在后工業(yè)社會(huì)中產(chǎn)生的回報(bào)越來(lái)越少。后工業(yè)的現(xiàn)代化帶來(lái)了一種戰(zhàn)略上的轉(zhuǎn)變，從物質(zhì)生活水平最大化轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)生活方式改變達(dá)到福利最大化”。因此，現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了兩個(gè)主要維度的文化差異：與工業(yè)現(xiàn)代化相聯(lián)系的是世俗—理性價(jià)值觀的興起，導(dǎo)致權(quán)威的合法性基礎(chǔ)從傳統(tǒng)宗教信仰轉(zhuǎn)變?yōu)槭浪住硇杂^念，與后工業(yè)現(xiàn)代化相伴隨的是自我表達(dá)價(jià)值觀的興起，導(dǎo)致個(gè)人自主感的增強(qiáng)和從權(quán)威中解放出來(lái)的愿望⑩。

不管是工業(yè)現(xiàn)代化，還是后工業(yè)現(xiàn)代化，這個(gè)過(guò)程對(duì)于國(guó)家乃至全球政治會(huì)產(chǎn)生什么影響，對(duì)于國(guó)家乃至整個(gè)世界的政治制度提出了什么要求？這是政治學(xué)科力圖回答的問(wèn)題。從以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政治學(xué)基于現(xiàn)代化的研究形成了兩大路徑：即，觀念導(dǎo)向的理想主義路徑(ideal approach)和問(wèn)題導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)主義路徑(realistic approach)。前者基于啟蒙運(yùn)動(dòng)的思想和觀念，著眼于普遍人權(quán)的進(jìn)步，從人的全面發(fā)展的視角出發(fā)，著重研究一個(gè)社會(huì)如何保障公民權(quán)利，因此，建立一個(gè)理想的自由民主的政體通常被認(rèn)為是社會(huì)發(fā)展的總目標(biāo)和總方向，而一切與這一目標(biāo)和方向相悖的變化，都被判定為不具有合法性。后者基于既有的傳統(tǒng)社會(huì)面對(duì)現(xiàn)代化沖擊所遭遇的困境，關(guān)注如何重構(gòu)穩(wěn)定秩序的問(wèn)題，因此，建立一個(gè)有效的權(quán)威秩序被認(rèn)為是社會(huì)發(fā)展的首要任務(wù)和基本條件，而政府能力或國(guó)家能力通常在這種研究模型中會(huì)得到特別強(qiáng)調(diào)。

現(xiàn)代化研究的現(xiàn)實(shí)主義路徑認(rèn)為，現(xiàn)代化擴(kuò)大了人們的眼界，釋放了人們的需求和欲望，增強(qiáng)了人們的行動(dòng)能力，這一切對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理構(gòu)成了挑戰(zhàn)，通常轉(zhuǎn)化為人們對(duì)于以往秩序和規(guī)則束縛的不滿和抗議行為，從而造成社會(huì)不穩(wěn)定。誠(chéng)如美國(guó)學(xué)者亨廷頓所指出，現(xiàn)代性帶來(lái)穩(wěn)定，現(xiàn)代化造成不穩(wěn)定；保持社會(huì)秩序的穩(wěn)定性，積極的策略只能是通過(guò)制度的適應(yīng)性變革，提高制度化水平，提升國(guó)家治理能力。正是基于這種認(rèn)識(shí)和判斷，政治學(xué)研究形成了“現(xiàn)代化”—“國(guó)家治理危機(jī)”—“制度變革”三者關(guān)系的理論模型。這一理論模型的直白表述就是：現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型引發(fā)國(guó)家治理危機(jī)，要求國(guó)家治理能力做出調(diào)整(制度需求)；政府(或執(zhí)政者)只有通過(guò)制度體系的變革(制度供給)順應(yīng)這種趨勢(shì)，才能化解和應(yīng)對(duì)國(guó)家治理危機(jī)。

現(xiàn)代化研究的兩大路徑與現(xiàn)實(shí)的改革政策直接相關(guān)。換句話說(shuō)，基于“國(guó)家治理效能”的改革與基于“自由民主權(quán)利”的改革存在差別，正如基于“自由”的國(guó)家秩序觀念與基于“治理”的國(guó)家秩序觀念會(huì)有所差別一樣。假如說(shuō)存在不同的政治改革模式，那么，以“自由民主”為動(dòng)力的政治改革和以“國(guó)家治理”為動(dòng)力的政治改革，其側(cè)重點(diǎn)也會(huì)略有不同。前者——基于“自由民主”的改革——可能強(qiáng)調(diào)社會(huì)的公平性，站在保障個(gè)體權(quán)利的立場(chǎng)上，關(guān)注如何讓公民有更大自由，如何讓公民有更多民主參與機(jī)會(huì)，因此，改革的重點(diǎn)和路徑通常是民主選舉、言論自由等等；后者——基于“國(guó)家治理”的改革——可能強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的有效性，站在國(guó)家整體績(jī)效的立場(chǎng)上，關(guān)注國(guó)家總體競(jìng)爭(zhēng)力，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的自主性、統(tǒng)一性和一體化。

其實(shí)，上述兩種路徑的差別本質(zhì)上反映的是對(duì)國(guó)家的不同態(tài)度。在政治學(xué)的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)中，國(guó)家既是個(gè)人自由與公民權(quán)利的保護(hù)和捍衛(wèi)者，也是潛在的威脅和妨害者。這種態(tài)度體現(xiàn)在諸如早期“必要的惡”以及近期“諾斯悖論”(North paradox)的種種命題和表述當(dāng)中。這些表述情境不同，但都揭示了現(xiàn)代國(guó)家面臨的雙重任務(wù)：國(guó)家構(gòu)建與國(guó)家治理——前者強(qiáng)調(diào)建構(gòu)一個(gè)有效國(guó)家、有為國(guó)家的迫切性，后者強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家權(quán)力(政府權(quán)力)進(jìn)行控制和治理的必要性。國(guó)家必須足夠強(qiáng)大，這樣才能具有足夠的能力去做該做的事情；但是，國(guó)家又不能過(guò)分強(qiáng)大，特別是作為國(guó)家代表的政府權(quán)力不能過(guò)于強(qiáng)大，以至于它可以不受約束，濫用權(quán)力，任意踐踏公民權(quán)利。如何讓國(guó)家既有效又有限，這可謂現(xiàn)代化的政治命題。

古典國(guó)家與現(xiàn)代國(guó)家

國(guó)家概念起源于自然說(shuō)之倡導(dǎo)者——亞里士多德(Aristotle，公元前384—公元前322)。他認(rèn)為“人生來(lái)就是政治的動(dòng)物”。人類出于繁殖所需以及相互保全的欲求，自然而然地構(gòu)成家庭，進(jìn)而逐步形成自然村落。人類天性向往美好生活，為了滿足這種本性欲望，繼而在自然村落的基礎(chǔ)上自發(fā)地建立共同體。這種順其自然發(fā)展形成的共同體就是國(guó)家。

然而，一個(gè)具有“現(xiàn)代國(guó)家”特質(zhì)如此悠久的國(guó)度，為什么還經(jīng)常被人們當(dāng)作“傳統(tǒng)國(guó)家”來(lái)看待？要回答這個(gè)問(wèn)題，恐怕不得不說(shuō)明“現(xiàn)代國(guó)家”的另一重含義。

考察今天的學(xué)術(shù)話語(yǔ)，“現(xiàn)代國(guó)家”實(shí)際上包含了兩重含義：一是指具有特定領(lǐng)土疆域、統(tǒng)一主權(quán)并被國(guó)際社會(huì)所公認(rèn)的國(guó)家，與現(xiàn)代世界秩序格局的形成有關(guān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，得到全世界各國(guó)普遍承認(rèn)獨(dú)立的國(guó)家有195個(gè)，其中192個(gè)是聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)，2個(gè)(梵蒂岡、巴勒斯坦)屬于聯(lián)合國(guó)觀察員國(guó)。二是指具有“現(xiàn)代性”(modernity)的擁有固定領(lǐng)土疆域、統(tǒng)一主權(quán)并被國(guó)際社會(huì)所公認(rèn)的國(guó)家，與基于現(xiàn)代工業(yè)文明的國(guó)內(nèi)公共秩序的合法性構(gòu)建方式有關(guān)。后者所具有的“現(xiàn)代性”與前文所言的特定歷史階段的文明形式(工業(yè)文明)密切相連，它在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)領(lǐng)域，都有與“前現(xiàn)代”國(guó)家不太相同的特征，其中，最主要的不同在于國(guó)家組織和治理方式的差別。

“精英政治”(賢能政府)是國(guó)家治理古往今來(lái)的原則，但在古代國(guó)家和在現(xiàn)代國(guó)家，其實(shí)現(xiàn)方式大不相同(見(jiàn)下表)。

表1 傳統(tǒng)國(guó)家與現(xiàn)代國(guó)家精英治理之比較

傳統(tǒng)和現(xiàn)代治理方式的不同體現(xiàn)在許多方面，其中，治理者在多大程度上受到既定法律體系和司法體系的約束，通常被看作是最根本的差別。事實(shí)上，傳統(tǒng)與現(xiàn)代是一個(gè)漸變的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，法律和司法對(duì)于治理者的限制性也呈現(xiàn)出一種漸變的光譜效應(yīng)。一般認(rèn)為，在傳統(tǒng)治理方式下，皇帝的決定不僅是國(guó)家最高指令，而且既定司法體系對(duì)其也少有剛性約束；在現(xiàn)代治理方式下，立法、行政、司法的分權(quán)制度，使得即使國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人也很難突破既有法制體系的限制。

上述區(qū)別體現(xiàn)了不同的國(guó)家觀念?，F(xiàn)代國(guó)家治理秉持“天下為公”的思想觀念，在這種觀念下，國(guó)家主權(quán)不屬于一個(gè)人或一個(gè)家族，而屬于全體人民。那也就是說(shuō)，私事、家事要與國(guó)事、天下事適度分離。國(guó)家治理的現(xiàn)代化，就是要通過(guò)施行完善的法治，使得個(gè)人、家族甚至黨派的事情，不能輕易變成國(guó)家的事情，使得個(gè)人、家族甚至黨派的變故，不能隨便動(dòng)搖國(guó)家的根基，變成國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建實(shí)則是共和理念由理想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過(guò)程。這個(gè)理念就是“天下為公”：大家共同組成國(guó)家，把“國(guó)”視為“家”，有福同享，有難同當(dāng)。因此，所有國(guó)民不僅應(yīng)該共同分配國(guó)家的責(zé)任和苦難，還要共同分配國(guó)家的利益和繁榮。這種理念要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，需要有制度保障。什么樣的制度？民主制度，責(zé)任制度，分權(quán)制度，法治制度，公民基本權(quán)利和義務(wù)制度，國(guó)家結(jié)構(gòu)制度(央地關(guān)系制度)等等。因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化其實(shí)就是要實(shí)現(xiàn)上述理念的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化：要讓人民成為國(guó)家的主人，不僅為國(guó)家分憂解難(分配責(zé)任)，而且要平等地分享國(guó)家利益(分配利益)。

現(xiàn)代國(guó)家治理的要素

國(guó)家發(fā)展的歷史也顯示，隨著社會(huì)的發(fā)展和教育的普及，以往的封建等級(jí)君主制以及形形色色的皇家統(tǒng)治逐漸遭到質(zhì)疑，具有壟斷性和專斷性特點(diǎn)的世襲制度失去了合法性，因而也就不能成為解決政治競(jìng)爭(zhēng)和政治沖突的框架，于是，具有開(kāi)放性、競(jìng)爭(zhēng)性和限任性的制度選擇成為必要。所以，從根本上說(shuō)，開(kāi)放性、競(jìng)爭(zhēng)性、限任性構(gòu)成了現(xiàn)代制度與傳統(tǒng)制度的根本區(qū)別。換句話說(shuō)，現(xiàn)代國(guó)家治理的主要功能在于組織“競(jìng)賽”，滿足社會(huì)成員個(gè)人或組織之間的“競(jìng)爭(zhēng)”需要，防止由于權(quán)力分配的不公平不公開(kāi)而使社會(huì)成員走上軍事政變、恐怖謀殺、全面“武斗”和政治革命的軌道。

駕馭國(guó)家猶如駕駛汽車。汽車的正常運(yùn)行需要兩個(gè)系統(tǒng)：一個(gè)是動(dòng)力系統(tǒng)，一個(gè)是制動(dòng)系統(tǒng)。一個(gè)熟練的駕駛員，既要學(xué)會(huì)踩踏油門(mén)，通過(guò)不斷加油，使汽車加速；又要學(xué)會(huì)踩踏剎車，通過(guò)不斷“點(diǎn)剎”，使汽車慢下來(lái)。只知道踩油門(mén)，汽車會(huì)失控翻車；只知道踩剎車，汽車會(huì)原地不動(dòng)。與此同理，一個(gè)國(guó)家也需要具備兩個(gè)系統(tǒng)——?jiǎng)恿ο到y(tǒng)和穩(wěn)定系統(tǒng)，而且要保證它們的有效均衡?，F(xiàn)代國(guó)家的動(dòng)力來(lái)自于個(gè)體的公民以及各種類型的社會(huì)團(tuán)體、媒體、學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)、黨派等組織，它們不斷產(chǎn)生需求，提出訴求，付諸行動(dòng)，推動(dòng)國(guó)家的發(fā)展變化。構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)家穩(wěn)定系統(tǒng)的是憲法、法律和制度(如表2所示)，它們?yōu)楦鞣N“動(dòng)力機(jī)車”提供了既定的運(yùn)行軌道和程序，并且憑借穩(wěn)定的暴力系統(tǒng)、司法系統(tǒng)和文官系統(tǒng)來(lái)抑制種種“超速”行駛的沖動(dòng)，并對(duì)各種違章行為實(shí)施制裁和懲罰。

表2 現(xiàn)代國(guó)家的動(dòng)力系統(tǒng)和制動(dòng)系統(tǒng)

國(guó)家治理其實(shí)就是實(shí)現(xiàn)“動(dòng)力系統(tǒng)”和“制動(dòng)系統(tǒng)”的適度平衡。既要保證國(guó)家的發(fā)展和進(jìn)步具有持續(xù)的動(dòng)力，又要保持路基路況良好，不至于“出軌”翻車。從這個(gè)意義上看，能否構(gòu)造兩個(gè)有效的系統(tǒng)，并使之按照各自的工作原理，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)有效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，是評(píng)價(jià)國(guó)家治理水平高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。

2005年由《外交政策》雜志與和平基金會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、社會(huì)穩(wěn)定等領(lǐng)域的12項(xiàng)指標(biāo)(其中包括人口壓力、難民和流離失所者、集團(tuán)的不滿、人口遷徙、發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)衰退、國(guó)家衰落、公共服務(wù)、人權(quán)、精英派系化、外部干預(yù))制定和發(fā)布了“失敗國(guó)家指數(shù)”(Failed States Index)。2014年7-8月刊，《外交政策》又將該指數(shù)更名為“脆弱國(guó)家指數(shù)”(Fragile States Index)，繼續(xù)使用上述12項(xiàng)指標(biāo)，為所測(cè)量的國(guó)家提供了一個(gè)排行榜，其中排名前十位的國(guó)家如下：

表3 2014發(fā)布的2013年度失敗國(guó)家排名前10位的國(guó)家列表

資料來(lái)源：The Failed States Index, Foreign Policy. Jul/Aug2005, pp.56-65; Luke Shuman, Fragile States Index, Foreign Policy. Jul/Aug2014, pp.72-77.

不難看出，上述前十位的“脆弱國(guó)家”都因?yàn)榉N種原因表現(xiàn)為國(guó)家能力(政府能力)的不足。國(guó)家能力的匱乏通常伴隨的結(jié)果是國(guó)家長(zhǎng)期陷入內(nèi)部紛爭(zhēng)，戰(zhàn)亂不斷，人民流離失所，饑荒和難民問(wèn)題嚴(yán)重。

從理論上說(shuō)，所謂尋求國(guó)家的長(zhǎng)治久安，并不只是謀求一個(gè)王朝或政權(quán)幾十年或上百年的延續(xù)，而是要徹底結(jié)束王朝更迭、政權(quán)更替所引發(fā)的國(guó)家危機(jī)，使國(guó)家徹底避免內(nèi)戰(zhàn)、暴亂和起義等血腥和無(wú)序變故。因此，國(guó)家的長(zhǎng)治久安意味著：第一，使國(guó)家免于解體分裂的危險(xiǎn)；第二，使國(guó)家不再具有大規(guī)模政治革命的風(fēng)險(xiǎn)。如此看來(lái)，討論國(guó)家治理的現(xiàn)代化，實(shí)際上又不得不回到政治學(xué)的經(jīng)典話題上來(lái)——如何實(shí)現(xiàn)霍布斯(Thomas Hobbes，1588-1679)式的國(guó)家與洛克(John Locke,1632-1704)式的國(guó)家的均衡。

一個(gè)國(guó)家的發(fā)展難免遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)和政治危機(jī)。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)危機(jī)是由于政策失誤或體制缺陷等原因使得經(jīng)濟(jì)要素稀缺或過(guò)剩，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生巨大損失甚至對(duì)人類生存造成威脅的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。一個(gè)國(guó)家發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，其政策失誤和體制缺陷固然是原因，但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶有周期性，這種狀況也使經(jīng)濟(jì)危機(jī)的存在成為可能。所以，不管一個(gè)國(guó)家采行什么治理方式，也不管它采用什么制度，面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)還是一直存在的。但是，相比較而言，一個(gè)國(guó)家要避免社會(huì)分裂動(dòng)亂和因政治非正常變化所引發(fā)的政治危機(jī)還是可能的。

如果我們把國(guó)家的分裂解體和政治革命或政權(quán)的非正常變動(dòng)看作是一個(gè)國(guó)家的政治風(fēng)險(xiǎn)和政治危機(jī)的話，那么，世界不同國(guó)家的政治風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)或政治危機(jī)的可能性會(huì)呈現(xiàn)不同狀態(tài)。假如把這些國(guó)家的政治風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)粗略地分為高-中-低三個(gè)檔次，那我們大體上能夠描述每個(gè)級(jí)別的典型狀態(tài)(如下表)，也可以大體列出屬于這些級(jí)別的典型性國(guó)家。

表4 政治風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)家治理方式

國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)則就是要通過(guò)制度安排來(lái)消除國(guó)家發(fā)展的阻力，降低國(guó)家發(fā)展可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，使國(guó)家的發(fā)展免受一個(gè)人、一個(gè)家族、一個(gè)黨派的影響，步入良性發(fā)展的軌道。

中國(guó)國(guó)家治理的任務(wù)

中國(guó)被認(rèn)為是一個(gè)古老文明的國(guó)家，它有歷史，有豐富的傳統(tǒng)資源，但在現(xiàn)代化沖擊之下，維系了千年中華帝國(guó)的“天下-王朝”政統(tǒng)體系崩解，此“三千年未有之大變局”在政治層面就轉(zhuǎn)化為建設(shè)現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家的努力。時(shí)至今日，中國(guó)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的政治任務(wù)在多大程度得到了實(shí)現(xiàn)？今天的中國(guó)的在何種程度上是一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家？今后國(guó)家建設(shè)的任務(wù)是什么？這都是需要認(rèn)真思考和討論的問(wèn)題。

中國(guó)十八大(2012年11月)之后，新一屆領(lǐng)導(dǎo)人提出實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”。這個(gè)“中國(guó)夢(mèng)”被解釋為“國(guó)家富強(qiáng)，人民幸福”(有人提出應(yīng)該表述為“國(guó)強(qiáng)民富”或“國(guó)泰民安”)。2013年11月十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，設(shè)定全面深化改革的總目標(biāo)為“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并提出具體時(shí)間表：“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”?！稕Q定》把“全面深化改革”落實(shí)在現(xiàn)代“國(guó)家治理”的制度層面，希望通過(guò)15大領(lǐng)域的60項(xiàng)具體改革，逐步實(shí)現(xiàn)“國(guó)家治理體系”和“國(guó)家治理能力”的現(xiàn)代化。這種新的表述被人們概括為“國(guó)家治理現(xiàn)代化”。2014年10月中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)又提出要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，依法治國(guó)。

從“中國(guó)夢(mèng)”到“國(guó)家治理現(xiàn)代化”再到“依法治國(guó)”，就內(nèi)在邏輯而言，這些不同提法反映了從理想目標(biāo)向制度載體再到操作實(shí)踐的演進(jìn)過(guò)程?？疾熘泄彩┱谔?hào)的變化，可以認(rèn)為：在中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成長(zhǎng)為世界第二大經(jīng)濟(jì)體后，實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”的關(guān)鍵，已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)層面轉(zhuǎn)向政治建設(shè)層面，具體而言就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。而要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，只有“依法治國(guó)”才能給國(guó)民和國(guó)際社會(huì)一個(gè)穩(wěn)定預(yù)期，也才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的制度化、常態(tài)化、理性化。

按照現(xiàn)代國(guó)家理論以及政治發(fā)展理論，“國(guó)家治理現(xiàn)代化”應(yīng)該體現(xiàn)以下三個(gè)方面的任務(wù)：

第一，“國(guó)家治理”首先強(qiáng)調(diào)要有一個(gè)有效的公共權(quán)力體系，強(qiáng)調(diào)國(guó)家能夠行使有效治理，要有足夠的治理能力(governability)?，F(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展證明，先要讓國(guó)家有治理能力，然后才能談得上如何使國(guó)家治理能力規(guī)范化?！笆?guó)家”以及“民主崩潰國(guó)家”的經(jīng)驗(yàn)提供了反面的證明。政治學(xué)所謂的“政府是必要的惡”這一表述多少也體現(xiàn)了這一意涵?，F(xiàn)代國(guó)家理論表現(xiàn)出對(duì)無(wú)政府狀態(tài)和極權(quán)主義狀態(tài)的雙向戒懼，既要避免陷入霍布斯式的無(wú)政府狀態(tài)，又要避免走向哈耶克(Friedrich August von Hayek，1899-1992)所謂的“通往奴役之路”。這種追求所導(dǎo)出的必然是一個(gè)“強(qiáng)大法治國(guó)家”的概念。

其次，“國(guó)家治理”不僅要在空間維度上還要在觀念維度上實(shí)現(xiàn)國(guó)家的整全性(integrity)和統(tǒng)一性(uniformity)。在歐洲，現(xiàn)代國(guó)家的產(chǎn)生是在中世紀(jì)封建社會(huì)之后經(jīng)歷絕對(duì)主義王權(quán)對(duì)國(guó)家的整合和滲透之后形成的，最終以民族國(guó)家(nation-state)的形式呈現(xiàn)出來(lái)。在美國(guó)，現(xiàn)代國(guó)家是在反對(duì)英國(guó)殖民統(tǒng)治、建立聯(lián)邦政體、南北統(tǒng)一戰(zhàn)爭(zhēng)和以羅斯?！靶抡睘榇淼囊幌盗袕?qiáng)政府改革之后實(shí)現(xiàn)的，最終以“種族大熔爐”和聯(lián)邦主義的形式呈現(xiàn)出來(lái)。歐美的經(jīng)驗(yàn)表明，克服權(quán)威分散化和碎片化、強(qiáng)化國(guó)家的統(tǒng)一性、形成國(guó)家認(rèn)同是現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)必不可少的進(jìn)程和任務(wù)。

第三，“國(guó)家治理”要在實(shí)現(xiàn)方式上完成“現(xiàn)代性改造”。正如前文所言，“現(xiàn)代化”除了物質(zhì)層面之外，還有制度層面和價(jià)值層面的體現(xiàn)。國(guó)家治理的“現(xiàn)代性”指向不僅是出于規(guī)范意義的要求，而且也是客觀趨勢(shì)所迫。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求面向“現(xiàn)代性”，接受“現(xiàn)代”的主流價(jià)值觀，諸如自由民主法治人權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理方式的現(xiàn)代性改造。

現(xiàn)在，新一屆中共領(lǐng)導(dǎo)人提出了核心概念，那就是“國(guó)家治理現(xiàn)代化”。這個(gè)概念的提出基于這樣的歷史背景：改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)采用實(shí)用主義和漸進(jìn)主義的改革策略，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就。但良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效背后隱藏著深層的矛盾和問(wèn)題：政經(jīng)改革的雙軌制雖然保持了轉(zhuǎn)型期中國(guó)的政治社會(huì)穩(wěn)定，但同時(shí)也帶來(lái)政治改革與經(jīng)濟(jì)改革之間巨大的落差；發(fā)展主義取向的政經(jīng)政策雖然帶來(lái)強(qiáng)烈發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，但在經(jīng)濟(jì)繁榮之下隱藏著深刻的生態(tài)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)、認(rèn)同危機(jī)；城市傾斜(urban bias)的建設(shè)策略和城鄉(xiāng)二元的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展不但沒(méi)有彌合城鄉(xiāng)差距，反而使城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、階層差距有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，并轉(zhuǎn)化為各種各樣的民生問(wèn)題。

客觀地說(shuō)，中國(guó)決策層也不是沒(méi)有意識(shí)到問(wèn)題的存在，但蘇東劇變的影響，使得決策者們對(duì)政治層面的改革多有顧忌，形成了評(píng)論家們所說(shuō)的“維穩(wěn)強(qiáng)迫癥”，結(jié)果，本來(lái)是具體部門(mén)和具體政策引發(fā)的問(wèn)題，卻常常反應(yīng)過(guò)度，將之歸結(jié)為國(guó)家安全和政權(quán)安全的問(wèn)題。為了“維穩(wěn)”，政府不得不支付巨大成本，但效果卻不甚顯著，反而出現(xiàn)“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的怪圈。正是在這樣的背景下，新一代領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到了基于“維穩(wěn)”的國(guó)家治理話語(yǔ)體系與基于民主法治的國(guó)家治理話語(yǔ)體系之間的不同，而且大體認(rèn)定中國(guó)需要的是后一種國(guó)家治理理論。

那么，中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的任務(wù)是什么？如上文所言，國(guó)家治理改革是一種以問(wèn)題為導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)主義改革，所以，要確定中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的任務(wù)，首先需要考察目前中國(guó)國(guó)家治理存在哪些問(wèn)題和不足。

第一，國(guó)家整合中統(tǒng)一性不足。近代中國(guó)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是在外部世界的沖擊之下發(fā)生的，這種復(fù)雜的內(nèi)外轉(zhuǎn)型環(huán)境，使得時(shí)至今日的中國(guó)的國(guó)家整合仍然存在問(wèn)題，邊疆民族矛盾，臺(tái)港澳問(wèn)題，內(nèi)地各區(qū)域之間的地方主義等等都是國(guó)家整合不夠的表現(xiàn)。在以往普遍流行的觀念中，“統(tǒng)一”意味著“大一統(tǒng)”，意味著領(lǐng)土完整，主權(quán)統(tǒng)一，因此，說(shuō)到“統(tǒng)一性”，人們恐怕只想到臺(tái)灣問(wèn)題和邊疆問(wèn)題。其實(shí)，國(guó)家建設(shè)中“統(tǒng)一性”，還意味著市場(chǎng)、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)民權(quán)益、司法判決、道路交通、信息網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一等等。依此標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)國(guó)家建設(shè)的任務(wù)還相當(dāng)艱巨。

第二，國(guó)民身份與權(quán)利平等不足。國(guó)家治理現(xiàn)代化要將其國(guó)民從臣民轉(zhuǎn)換為現(xiàn)代公民，這要求每個(gè)公民享有平等的公民身份和法律面前人人平等的公民權(quán)利，而目前中國(guó)在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、階層之間、人群之間存在巨大的公共政策和公共服務(wù)的不平等。就拿社會(huì)福利保障來(lái)說(shuō)，多年來(lái)，政府公務(wù)員、事業(yè)單位職工、企業(yè)員工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民具有不同的福利體系，與之相連的是國(guó)民權(quán)利和待遇的等級(jí)制差別。此外，由于歷史原因和制度限制，公民權(quán)利與行政地域緊密捆綁，而地區(qū)差別又比較懸殊，這無(wú)形之中又加劇了國(guó)民權(quán)利的差距感。弱勢(shì)群體往往集中在特定地區(qū)、特定行業(yè)和特定人群當(dāng)中，而他們的狀況又長(zhǎng)期得不到改善，這難免助長(zhǎng)地區(qū)矛盾和分化傾向。因此，賦予國(guó)民以現(xiàn)代公民身份和權(quán)利，形成平等的公共政策、均等化的公共服務(wù)，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。

第三，國(guó)家權(quán)力碎片化明顯。由于歷史、政治等多種因素，今天中國(guó)公共權(quán)力的私人化和碎片化嚴(yán)重，造成公共權(quán)力缺位、越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象并存。這些現(xiàn)象轉(zhuǎn)化為普通百姓的感受就是，作為公權(quán)力的國(guó)家無(wú)所不在，但有時(shí)候又無(wú)處可依，國(guó)家的強(qiáng)大與虛弱就這樣悖論地糾結(jié)一起。以往“摸著石頭過(guò)河”的試驗(yàn)性的雙軌制改革策略，使得地方主義、行業(yè)主義、部門(mén)主義、寡頭主義、利益集團(tuán)分解國(guó)家利益的現(xiàn)象層出不窮，飽受公眾批評(píng)。國(guó)家利益經(jīng)常被碎片化、部門(mén)化、地方化，國(guó)家權(quán)力經(jīng)常被扭曲、被切割、被肢解。所以，站在國(guó)家治理現(xiàn)代化的立場(chǎng)上看，這些現(xiàn)象以及與之相連的制度和政策應(yīng)該首先被列為國(guó)家治理改革的對(duì)象。

第四，國(guó)家治理中法治和責(zé)任制水平不高。一個(gè)社會(huì)難免出現(xiàn)不公正現(xiàn)象，但如果法治和問(wèn)責(zé)機(jī)制有效，不僅會(huì)減少社會(huì)不公正現(xiàn)象，而且會(huì)大大降低因?yàn)樵庥觥安还贝龆扇O端行為乃至出現(xiàn)大規(guī)?？棺h和政治革命的機(jī)會(huì)。正如上文分析所言，國(guó)家權(quán)力既要有效，又要有限。國(guó)家權(quán)力的有效性首先表現(xiàn)為政府維護(hù)國(guó)家整體利益、推行國(guó)家意志的強(qiáng)制能力和行政能力，國(guó)家權(quán)力的有限性主要表現(xiàn)為對(duì)治理者權(quán)力的制約能力，而法治和民主問(wèn)責(zé)就是現(xiàn)代國(guó)家為保障國(guó)家能力所采用的基本制度和方法。在國(guó)家與市場(chǎng)、國(guó)家與企業(yè)、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系中“政府主導(dǎo)”(或“權(quán)力主導(dǎo)”)成為基本趨向的國(guó)家，對(duì)于政府(權(quán)力部門(mén))及其官員的要求會(huì)更高。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，中國(guó)在具體的政策和制度實(shí)施過(guò)程中，政府的隨意性過(guò)大，官員的自由裁量權(quán)過(guò)寬，以至于任何一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和掌握實(shí)權(quán)的個(gè)人，都可以“靈活”使用自己的權(quán)力，結(jié)果造成有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公的問(wèn)題大量存在。這不僅削弱了本來(lái)就較為薄弱的法治意識(shí)，而且嚴(yán)重地?fù)p害了法律的有效性和權(quán)威性，導(dǎo)致公共權(quán)力部門(mén)公信力不足。這些年不斷增長(zhǎng)的社會(huì)反抗、層出不窮的上訪、甚至極端自焚等事件，其原因固然與公民權(quán)利保護(hù)欠缺、公共政策失當(dāng)、歷史包袱難以清理等因素有關(guān)，但實(shí)際上，法治和問(wèn)責(zé)機(jī)制不落實(shí)甚至失靈，更是問(wèn)題的關(guān)鍵。

以上四方面的問(wèn)題是中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化亟需解決的問(wèn)題，如果無(wú)法完成這些現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，就談不上國(guó)家治理現(xiàn)代化，更談不上實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”。

國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化是中共十八屆三中全會(huì)引人矚目的新提法。相比而言，國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)則是現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系運(yùn)行的結(jié)果。因此，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化建構(gòu)，相對(duì)于國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化而言，具有明顯的優(yōu)先性。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代國(guó)家必須完成物質(zhì)建設(shè)、軍隊(duì)建設(shè)、制度建設(shè)三大任務(wù)，而國(guó)家治理現(xiàn)代化首先要求進(jìn)行基礎(chǔ)制度建設(shè)(見(jiàn)下表)。

表5 現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的任務(wù)

考察各國(guó)發(fā)展的歷史可以看到，現(xiàn)代國(guó)家要實(shí)現(xiàn)良好治理，必須做好基礎(chǔ)建設(shè)。什么是國(guó)家的基礎(chǔ)建設(shè)？談到基礎(chǔ)建設(shè)，人們一般只想到物質(zhì)建設(shè)，諸如機(jī)場(chǎng)、道路、高樓大廈等物質(zhì)工程建設(shè)——以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念，其實(shí)就是這種認(rèn)知的表現(xiàn)。事實(shí)上，現(xiàn)代國(guó)家必須進(jìn)行和完成三大建設(shè)任務(wù)：第一是物質(zhì)建設(shè)，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)(生產(chǎn)建設(shè)，體現(xiàn)為廠房、設(shè)備等，保證足夠的生產(chǎn)能力)、交通建設(shè)(物資運(yùn)輸體系建設(shè)，保證物流通暢)和信息建設(shè)(網(wǎng)絡(luò)、通訊以及公民信息共享體系建設(shè)，保證信息及時(shí)對(duì)稱)；第二是國(guó)防建設(shè)，即旨在維護(hù)國(guó)家利益的軍事力量的建設(shè)，保證共同體秩序和安全；第三是制度建設(shè)，包括基礎(chǔ)制度建設(shè)和上層制度建設(shè)。其中，上層制度建設(shè)主要指政治制度建設(shè)(即政黨制度、立法制度、選舉制度、行政制度等)；基礎(chǔ)制度包括：(1)包容性的國(guó)家結(jié)構(gòu)制度(即涉及中央集權(quán)和地方自治關(guān)系的制度安排)，(2)一致性的公民權(quán)益制度(包括全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)民身份制度，平等的社會(huì)福利制度、就業(yè)制度、住房制度、醫(yī)療制度、教育制度等)，(3)統(tǒng)一性的國(guó)家法治制度(旨在樹(shù)立法律和司法獨(dú)立性和權(quán)威性的司法制度)，(4)多元化的國(guó)家社會(huì)組織制度(即公民參與社會(huì)生活的社區(qū)、社團(tuán)以及公共服務(wù)的社會(huì)化制度等)。

在上述制度分類中，上層制度主要是政治家們?cè)趪?guó)家上層結(jié)構(gòu)中開(kāi)展政治游戲的規(guī)則，基礎(chǔ)制度主要是老百姓以國(guó)家為共同體過(guò)好日常生活的規(guī)則。從政治學(xué)研究的角度來(lái)思考，國(guó)家治理的關(guān)鍵在于制度建設(shè)。而一個(gè)國(guó)家的制度建設(shè)，就是要盡可能避免“城門(mén)失火”的情況發(fā)生，至少，即使“城門(mén)失火”，也不讓它“殃及池魚(yú)”。所以，實(shí)現(xiàn)“城門(mén)”和“池魚(yú)”的適度分離，并把“池魚(yú)”保護(hù)好，應(yīng)當(dāng)是國(guó)家建設(shè)的首選策略。

對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，憲法和法律要統(tǒng)一，司法要統(tǒng)一，道路要統(tǒng)一，貨幣要統(tǒng)一，市場(chǎng)要統(tǒng)一，公民權(quán)益要統(tǒng)一，地區(qū)、城鄉(xiāng)、社群之間的差別要盡可能縮小。就此而言，中國(guó)還未完成統(tǒng)一任務(wù)。因此，從中國(guó)目前階段的實(shí)際情況來(lái)看，實(shí)現(xiàn)國(guó)家制度的統(tǒng)一性和公共服務(wù)的均等化是國(guó)家建設(shè)的主要任務(wù)。但是，在國(guó)家制度建設(shè)中，基礎(chǔ)制度、基本制度、具體制度各有差別，應(yīng)該區(qū)分不同的層面，采用不同的原則。

結(jié) 論

國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上是國(guó)家能力的較量。學(xué)術(shù)界對(duì)于國(guó)家能力的界定和解釋很不相同。從比較客觀的角度看，國(guó)家能力應(yīng)該表現(xiàn)為軍事能力、生產(chǎn)能力、組織能力、動(dòng)員能力、信息溝通能力、資源配置能力、交通運(yùn)輸能力、創(chuàng)新能力、制度供給能力等等。

國(guó)家能力是國(guó)家治理方式的結(jié)果。就當(dāng)下的中國(guó)而言，國(guó)家基礎(chǔ)制度建設(shè)的核心任務(wù)在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的統(tǒng)一性——不僅實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土完整、政權(quán)統(tǒng)一，更主要的還在于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)、管理、標(biāo)準(zhǔn)以及公民權(quán)利的一致性和公共服務(wù)的均等化。進(jìn)一步而言，今天中國(guó)新一代的政治家必須承擔(dān)歷史使命，那就是利用威權(quán)政治所具有的力量和資源，消除社會(huì)的巨大差距，包括貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、民族差距、社會(huì)差距(官民差距)，提高國(guó)家法治水平，盡可能為中國(guó)的未來(lái)發(fā)展鋪平道路。

民主選舉是傳統(tǒng)政治面臨的必然挑戰(zhàn)，也是現(xiàn)代政治發(fā)展的方向。但是，在一個(gè)尚未完成國(guó)家建設(shè)任務(wù)的國(guó)家，或者說(shuō)，在一個(gè)國(guó)家的統(tǒng)一性方面存在諸多問(wèn)題的國(guó)度，民主選舉也會(huì)給潛在的社會(huì)沖突提供機(jī)會(huì)。正如許多后發(fā)展國(guó)家常見(jiàn)的情形，因?yàn)樯鐣?huì)建設(shè)和國(guó)家建設(shè)的任務(wù)尚未完成，被迫走上政治民主化的道路，結(jié)果，國(guó)家的發(fā)展經(jīng)常被“民主的紛爭(zhēng)”所困擾。從中國(guó)的情況看，今天推行以民主選舉為核心的政治改革，無(wú)非潛在幾種風(fēng)險(xiǎn)：第一，黨爭(zhēng)加??；第二，社會(huì)分化；第三，國(guó)家分裂。在民主化趨勢(shì)不可抗拒的條件下，中國(guó)政治家可能的選擇是，首先樹(shù)立法治的權(quán)威，提高國(guó)家的法治水平，讓任何政治問(wèn)題盡可能變成司法問(wèn)題，而不是軍事問(wèn)題，從而避免國(guó)家陷入長(zhǎng)期的紛爭(zhēng)和混亂；其次，要構(gòu)建一種更具包容性的統(tǒng)一制度，保證不同族群、不同地域的人們?cè)跔?zhēng)取和維護(hù)自身權(quán)益的時(shí)候不至于走上分離主義的道路。

一個(gè)國(guó)家如果不能再把家事和黨事變成國(guó)事和天下事的時(shí)候，國(guó)家就現(xiàn)代化了。一個(gè)國(guó)家不再把政治問(wèn)題變成軍事問(wèn)題而是變成司法問(wèn)題的時(shí)候，國(guó)家就現(xiàn)代化了。國(guó)家治理現(xiàn)代化就是要讓國(guó)家依法而治，盡可能讓國(guó)家的發(fā)展不再受到具體個(gè)人、家族、黨派的影響，至少讓他們的變化不至于造成國(guó)家秩序的混亂。

①參見(jiàn)Krishan Kumar，F(xiàn)romPost-IndustrailtoPost-ModernSociety, Oxford: Blackwell, 1995, p.67.

②參見(jiàn)謝立中《“現(xiàn)代性”及其相關(guān)概念詞義辯析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第5期。

③西里爾·布萊克：《現(xiàn)代化的動(dòng)力》，段小光譯，四川人民出版社，1988年。

④詹姆斯·奧康內(nèi)爾：《現(xiàn)代化的概念》，載西里爾·布萊克編《比較現(xiàn)代化》，楊豫、陳祖洲譯，上海譯文出版社，1996年，第7頁(yè)。

⑤貝迪阿·納思·瓦爾馬：《現(xiàn)代化問(wèn)題探索》，知識(shí)出版社，1983年版。

⑥參見(jiàn)S.N.艾森斯塔特：《現(xiàn)代化：抗拒與變遷》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1988年，第1-2頁(yè)。

⑦塞繆爾·P.亨廷頓：《導(dǎo)致變化的變化：現(xiàn)代化，發(fā)展和政治》，載布萊克《比較現(xiàn)代化》，楊豫、陳祖洲譯，上海譯文出版社，1996年，第44-48頁(yè)。

⑧參見(jiàn)羅納德·英格爾哈特：《現(xiàn)代化與民主》，載弗拉基斯拉夫·伊諾澤姆采夫主編《民主與現(xiàn)代化：有關(guān)21世紀(jì)挑戰(zhàn)的爭(zhēng)論》，徐向梅等譯，中央編譯出版社，2011年，第133-134頁(yè)。

⑨托馬斯·弗里德曼在《世界是平的》一書(shū)中把“世界是平的”歸結(jié)為全球化的功勞，實(shí)際上，全球化的過(guò)程也正是均等化的過(guò)程。

⑩羅納德·英格爾哈特：《現(xiàn)代化與民主》，載弗拉基斯拉夫·伊諾澤姆采夫主編《民主與現(xiàn)代化：有關(guān)21世紀(jì)挑戰(zhàn)的爭(zhēng)論》，徐向梅等譯，中央編譯出版社，2011年，第133、138、139-140頁(yè)。

1.弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國(guó)大革命》，毛俊杰譯，廣西師范大學(xué)出版社，2014年。

2.弗朗西斯·福山：《國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，黃勝?gòu)?qiáng)、許銘原譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007年。

3.弗朗西斯·福山：《什么是治理？》，鄭寰譯，載《治理：政策、管理和制度國(guó)際期刊》2013年第26期。

4.孔飛力：《中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的起源》，陳謙、陳之宏譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2013年。

5.曼庫(kù)爾·奧爾森：《國(guó)家興衰探源：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、滯脹與社會(huì)僵化》，吳應(yīng)中等譯，商務(wù)印書(shū)館，2001年。

〔責(zé)任編輯：成 婧〕

*本文系2014年“北京論壇”(Beijing Forum)分論壇“社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的國(guó)家與國(guó)家治理：中國(guó)與世界”的工作論文，也是北京市社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)、北京市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心重大項(xiàng)目“中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系構(gòu)建研究”項(xiàng)目的前期成果。

燕繼榮，北京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)教授，北京大學(xué)國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員、博士生導(dǎo)師，yan8866@pku.edu.cn。北京，100871