夏春青 羅新文

加強“五化”建設(shè)破解優(yōu)撫安置困局

夏春青 羅新文

優(yōu)撫安置工作事關(guān)國家改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關(guān)國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)。黨和國家歷來高度重視優(yōu)撫安置工作，不斷提高優(yōu)待撫恤補助標(biāo)準(zhǔn)，大力開展烈士褒揚工作，穩(wěn)步推進退役士兵安置改革，持續(xù)加強軍休安置服務(wù)管理，優(yōu)撫安置工作取得了顯著成就。但是，在政府投入大幅增加、優(yōu)惠政策加速出臺的同時，各種問題也層出不盡，優(yōu)撫安置工作仍然面臨前所未有的挑戰(zhàn)和壓力。破解優(yōu)撫安置工作面臨的困局，需要解放思想、銳意改革，從多角度、多層面下功夫、做文章。

一是一體化整合管理體制。優(yōu)撫安置是一項社會工作，主要由民政部門承擔(dān)，同時涉及中央、軍隊、地方等多層次、多系統(tǒng)、多部門。當(dāng)前，各層次、各系統(tǒng)、各部門的職責(zé)邊界不夠明確，各自出臺的政策不夠銜接，運行機制不夠協(xié)調(diào)。比如，在軍隊與地方之間，征兵“進口”時政策宣傳和安置“出口”時政策落實時有不同；部隊干休所和地方干休所軍休干部的待遇差別很大。在部門與部門之間，由組織和人社部門負責(zé)的轉(zhuǎn)業(yè)干部和由民政部門負責(zé)的轉(zhuǎn)業(yè)士官，安置政策差別很大；教育、工商、人社等部門經(jīng)常撇開民政部門出臺有關(guān)退役士兵安置的優(yōu)惠政策。在中央和地方之間，中央主體責(zé)任不足，中央出政策地方買單的現(xiàn)象比較普遍，地方負擔(dān)過重的問題有加劇之勢。管理體制不夠順暢，在一定程度上弱化了其統(tǒng)籌和整合優(yōu)撫安置工作的力度，也影響和制約了優(yōu)撫安置工作的長遠發(fā)展。當(dāng)前，要抓住中央深化改革的歷史機遇，加強優(yōu)撫安置管理體制的頂層設(shè)計，將分散在部隊和地方相關(guān)部門的優(yōu)撫安置及其相近的工作職能整合到一起，形成一個相對獨立的管理體系；要明確和量化體系內(nèi)各層級、各系統(tǒng)的職責(zé)，特別是要強化中央和省級政府的責(zé)任，讓縣和縣以下政府多做服務(wù)少出錢，切實解決“誰出兵多誰負擔(dān)重”的問題，真正調(diào)動基層的積極性。同時，在確立政府承擔(dān)主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，要積極借助社會資源，處理好政府與社會、市場的關(guān)系，激發(fā)優(yōu)撫安置管理體制的運行活力。

二是公式化規(guī)范補助標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)狀看，國家關(guān)于優(yōu)撫安置補助的一些標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，定性的、原則性的規(guī)定較多，定量的、公式化的規(guī)定不夠。比如，《退役士兵安置條例》規(guī)定：“對自主就業(yè)的退役士兵，由部隊發(fā)給一次性退役金，地方人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況給予適當(dāng)?shù)难a助。”由于規(guī)定不具體，各地的自由裁量權(quán)很大，補助標(biāo)準(zhǔn)也就大不相同，有的按居民可支配收入計算，有的按居民純收入計算；有的依據(jù)士兵退役當(dāng)年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，有的則依據(jù)上年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算；有的實行定額補助，有的與年度經(jīng)濟指標(biāo)掛鉤，等等，標(biāo)準(zhǔn)五花八門，金額差距很大，甚至出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)補助標(biāo)準(zhǔn)低于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的現(xiàn)象，引發(fā)不同地區(qū)退役士兵的相互攀比。有的定性規(guī)定表述本身就不科學(xué)，操作起來難度極大。比如，《國防法》《兵役法》《軍人撫恤優(yōu)待條例》等都規(guī)定要保障優(yōu)撫對象的生活不低于“當(dāng)?shù)氐钠骄钏健?，但統(tǒng)計部門公布的各項指標(biāo)中并沒有“當(dāng)?shù)仄骄钏健?，從而使該政策陷入“有概念，無標(biāo)準(zhǔn)，難落實”的尷尬境地。此外，不同類別、不同層次優(yōu)撫安置對象的補助標(biāo)準(zhǔn)往往相互獨立，缺乏內(nèi)在聯(lián)系，政策的碎片化現(xiàn)象突出。要體現(xiàn)優(yōu)撫安置政策的公平性，需要在國家層面建立惠及全體優(yōu)撫安置對象、參照基數(shù)統(tǒng)一、具有合理梯度、城鄉(xiāng)一體的補助標(biāo)準(zhǔn)體系，用公式化規(guī)范補助標(biāo)準(zhǔn)，系數(shù)化確定群體關(guān)系，使同一類型的優(yōu)撫安置對象，因為各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同而允許補助金額有差別，但是計算方法是統(tǒng)一的；不同類型的優(yōu)撫安置群體享受的補助標(biāo)準(zhǔn)可以不同，但群體之間的關(guān)系系數(shù)是固定的，一個群體的待遇進行調(diào)整，其他群體相應(yīng)調(diào)整，形成一種相互關(guān)聯(lián)、良性的利益調(diào)整機制。只有這樣，才能從根本上避免不同地區(qū)、不同群體之間相互攀比的問題。

三是積分化確定個人待遇。目前，一些優(yōu)撫政策的邏輯起點有偏差，不是依據(jù)優(yōu)撫對象的貢獻大小，而是依據(jù)其當(dāng)前的生活狀況來確定待遇，出現(xiàn)了“誰困難給誰優(yōu)待”“依困難程度確定優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)”等問題，政策體現(xiàn)的是對優(yōu)撫對象的救助而非優(yōu)待。由于當(dāng)前的生活狀況是動態(tài)的，這就給政策的執(zhí)行增加了難度，也給優(yōu)撫對象上訪提供了借口；在退役士兵崗位安置方面，一些地方政策不明朗，操作不規(guī)范，往往是有關(guān)系的崗位就好，沒有門路的崗位就差，公正性、公平性受到質(zhì)疑，政府的公信力受到損害，由此引發(fā)的退役士兵上訪、拒絕上崗等現(xiàn)象時有發(fā)生。破解這些難題，合理的辦法是建立貢獻與待遇相匹配的優(yōu)撫安置制度，充分考慮服役年代、年限、兵種、地區(qū)和服役期間執(zhí)行任務(wù)性質(zhì)、傷殘程度、貢獻大小，實行量化積分，依據(jù)個人得分享受相應(yīng)待遇，包括崗位安置和各種優(yōu)待。至于優(yōu)撫安置對象存在的個人困難，可以在享受優(yōu)撫安置待遇的同時，通過救助渠道加以解決。實行量化積分制度，需要抓住三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先要科學(xué)設(shè)計積分規(guī)則，合理確定優(yōu)撫安置對象服役地區(qū)、軍齡、職務(wù)、崗位、獎懲等方面的權(quán)重，確保服役時間越長、所作貢獻越大、德能表現(xiàn)越好、工作環(huán)境越苦，優(yōu)撫安置就越占優(yōu)勢。其次要堅持“五公開”，即政策公開、崗位（待遇）公開、程序公開、排名公開、結(jié)果公開。第三要加強監(jiān)管，既防止弄虛作假、搞不正之風(fēng)，又防止優(yōu)撫安置對象應(yīng)該享受的待遇落不到實處。

四是終身化提供精神慰籍。軍事理論家約米尼在《戰(zhàn)爭藝術(shù)概論》中指出：“假使在一個國家里，那些犧牲生命、健康和財產(chǎn)去保衛(wèi)祖國的勇士們，其社會地位還不如那些大腹便便的商賈，那么這個國家的滅亡就一點都不冤枉。”作者所講的“地位”既包括經(jīng)濟地位，也包括政治地位；既包括服役時的地位，也包括退役后的地位。許多國家在為犧牲軍人家庭和退役軍人提供就業(yè)、住房、培訓(xùn)、保險等方面幫助的同時，都非常重視提高他們的政治地位，想方設(shè)法為他們提供精神關(guān)愛，增強他們的榮譽感。比如，美國將每年的11月11日定為“退伍軍人節(jié)”，每逢這個節(jié)日，各地都會舉行盛大的紀(jì)念活動，退伍軍人們身著服役時的軍裝、佩戴著各式勛章參加紀(jì)念游行，普通百姓、政府官員甚至總統(tǒng)都積極參與；俄羅斯在每年的“勝利日”舉行盛大紀(jì)念活動，邀請老兵參加；英國設(shè)有“陣亡將士紀(jì)念日”等等。我國對優(yōu)撫安置對象的精神關(guān)愛也非常重視，形成了一些好的做法和傳統(tǒng)，2014年，全國人大常委會通過了《關(guān)于烈士紀(jì)念日的決定（草案）》，以法律形式將9月30日設(shè)立為烈士紀(jì)念日。習(xí)近平主席在全軍政治工作會議上提出：“要注重發(fā)揮政策制度的調(diào)節(jié)作用，增強軍事職業(yè)吸引力和軍人使命感、榮譽感，讓軍人成為社會尊崇的職業(yè)?！苯⒔K身精神慰籍制度，既是落實習(xí)主席重要指示的內(nèi)在要求，也是加強優(yōu)撫安置工作的必然選擇。當(dāng)前，在保持優(yōu)良傳統(tǒng)和落實現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，要堅持物質(zhì)和精神并重的原則，探索建立從當(dāng)兵入伍到墓地安葬全過程的軍人榮譽褒揚和精神激勵制度，逐步實現(xiàn)由偏重物質(zhì)保障向物質(zhì)保障和精神慰藉并重轉(zhuǎn)變，使廣大優(yōu)撫安置對象產(chǎn)生強烈的認(rèn)同感、歸屬感和榮譽感，增強自豪感和自信心，進而形成強大的社會正能量。

五是法治化解決現(xiàn)實問題。法治是黨和國家治國理政的基本方式，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要依托，當(dāng)然也是優(yōu)撫安置工作必須堅持的基本遵循。當(dāng)前，優(yōu)撫安置工作出現(xiàn)的涉法問題還不少。比如，個別省份亂開政策口子，擅自出臺與中央政策不一致的政策，將企業(yè)退休參戰(zhàn)人員納入優(yōu)撫保障范圍；少數(shù)地區(qū)私設(shè)條條框框，拒絕接收符合法律、法規(guī)或中央安置政策的軍休干部、退役士官、無軍籍退職退休職工等；部分垂直管理單位以人事權(quán)在上級為由拒絕或變相拒絕接受當(dāng)?shù)卣耐艘凼勘仓萌蝿?wù)；一些優(yōu)撫安置對象訴求超出政策范圍，上訪、集訪、纏訪問題突出且呈現(xiàn)組織性、對抗性、長期性特點。這些問題的存在，破壞了優(yōu)撫安置政策的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，損害了優(yōu)撫安置對象的正當(dāng)權(quán)益，增加了職能部門的信訪壓力。必須貫徹“依法治國”理念，以法治思維和法制方式加以解決。具體講，就是要運用法律手段開展工作和處理矛盾，做到遇到問題找法，解決問題靠法，創(chuàng)新發(fā)展先立法。作為優(yōu)撫安置工作職能部門和工作人員，必須堅持依法行政，要按照“法定職責(zé)必須為”的要求，認(rèn)真負責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，把職責(zé)履行好、落實好，解決好行政不作為的問題；要按照“法無授權(quán)不可為”的要求，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，嚴(yán)格遵守法定的權(quán)力流程，不搞法外設(shè)權(quán)，解決好行政亂作為的問題。

（作者單位：江蘇省民政廳）