文/張勇進

互聯(lián)網(wǎng)的普及使得我國經(jīng)濟社會發(fā)展的技術基礎發(fā)生了質(zhì)的變化，互聯(lián)網(wǎng)不僅在成為新型主流媒體，而且在支撐越來越多的各類創(chuàng)新應用，對老百姓日常生活的滲透力度持續(xù)擴大，改變了政府治理的社會基礎。

互聯(lián)網(wǎng)時代，政府部門對社會的治理面臨著新的挑戰(zhàn)，迫切需要加快轉(zhuǎn)型。我國社會發(fā)展已進入互聯(lián)網(wǎng)“新常態(tài)”，呈現(xiàn)出不同與往常的新特征?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及使得我國經(jīng)濟社會發(fā)展的技術基礎發(fā)生了質(zhì)的變化，互聯(lián)網(wǎng)不僅在成為新型主流媒體，而且在支撐越來越多的各類創(chuàng)新應用，對老百姓日常生活的滲透力度持續(xù)擴大，改變了政府治理的社會基礎。

政府治理亟需轉(zhuǎn)型

首先，互聯(lián)網(wǎng)上各類信息良莠不齊，新應用層出不窮，部分政府部門對于如何治理力不從心。目前，多數(shù)政府部門對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的環(huán)境變化，特別是網(wǎng)民普遍使用各種互聯(lián)網(wǎng)終端和新應用這一新變化準備不足、應對不力。面對互聯(lián)網(wǎng)海量信息，公眾對政府權威信息的需求越來越高，對政府積極主動的回應愈加期盼。

以互聯(lián)網(wǎng)信息查找方式的轉(zhuǎn)變?yōu)槔?。截?014年12月，我國網(wǎng)民使用搜索引擎查找信息的比例已達到80.5%，此類用戶規(guī)模達5.22億，其中手機搜索用戶數(shù)達4.29億?；ヂ?lián)網(wǎng)搜索引擎和手機搜索已經(jīng)成為公眾獲取信息的代名詞，政府部門在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布信息，主動考慮搜索引擎和手機搜索的新變化，適應搜索引擎和手機終端技術特征進行發(fā)布和設計的并不多見。政府部門在互聯(lián)網(wǎng)上十余年積累的海量信息，總體上還處于“不可見”的狀態(tài)，致使來自政府官方的權威信息和便民服務無法及時被公眾方便、快捷地查找到，甚至被一些負面、失實、詆毀的信息所取代。

其次，我國網(wǎng)民互聯(lián)網(wǎng)接入越來越呈現(xiàn)移動化、智能化的特點，網(wǎng)絡社交媒體也在向服務交易平臺轉(zhuǎn)化，而絕大多數(shù)政府部門都還沒有向移動終端用戶提供有針對性的在線服務，針對百姓使用廣泛的社交平臺提供政府移動服務應用的更是屈指可數(shù)。

以微信社交平臺為例，微信已發(fā)展成為百姓身邊最為便捷、使用最為頻繁的信息渠道和服務通道。2014年第三季度末，微信這項應用的月活躍用戶數(shù)4.68億，2015年除夕至初五（共六日），微信紅包收發(fā)總量為32.7億次，其中除夕當日收發(fā)總數(shù)達到10.1億次。網(wǎng)民也希望在這類社交媒體上享受到政府信息和服務的有效供給，盡管部分政府開通了微信公眾號，但在適用性、及時性、回應性等方面還遠遠無法滿足公眾需求，微信這類社交媒體在政府治理轉(zhuǎn)型中的應用還遠遠不夠。

當前，實現(xiàn)政府治理轉(zhuǎn)型，迫切需要把握并適應互聯(lián)網(wǎng)信息傳播和應用創(chuàng)新的新特征，重視互聯(lián)網(wǎng)上的新型社會群體及其所反映的各種社會新態(tài)勢，主動適應“新常態(tài)”，切實從用戶需求視角和技術針對性出發(fā)，不斷創(chuàng)新，將各類政府信息有效地傳播出去，改進政府各類辦事平臺和服務通道，確保公眾能夠及時、準確地找到政府的權威信息和公共服務?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，政府工作與老百姓期望存在一定的差距。而造成這種問題的重要原因，就是一些政府部門沒有或者無力了解廣大網(wǎng)民的真實需求，往往是套用傳統(tǒng)的工作路數(shù)和管理手段，簡單地按照上級要求和自己理解開展工作、提供服務，導致響應遲緩。當公眾在互聯(lián)網(wǎng)上找尋和了解政府相關信息、表達公共訴求和辦理相關事項時，常常面臨“提供的信息和服務不需要、需要的信息和服務找不到”的尷尬。要破解這一難題，政府部門就需要充分意識到互聯(lián)網(wǎng)技術和應用對政府服務和管理的影響，全面應用智慧政務服務，堅持用戶“需求導向”，建立政府管理與用戶體驗之間相互促進的良性循環(huán)，滿足互聯(lián)網(wǎng)時代廣大網(wǎng)民的服務需求，全面提升互聯(lián)網(wǎng)時代的服務能力，消除政府服務供給與用戶需求之間的“鴻溝”。

開啟智慧政務服務

當前，智慧政務正在成為互聯(lián)網(wǎng)時代政府治理發(fā)展的新形態(tài)。智慧政務就是運用信息和通信技術手段，整合互聯(lián)網(wǎng)上社會群體與政府治理相關的各項數(shù)據(jù)信息，對包括經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、生態(tài)保護、文化建設、政治文明、城市服務等公共活動在內(nèi)的各種需求進行分析判斷，進行科學決策，作出智能的回應，并不斷評價政策運行效果改進決策，為各類社會群體創(chuàng)造更美好的生活。智慧政務是建設智慧政府的基礎，可以成為政府治理創(chuàng)新的新路徑。

筆者提出的智慧政務服務框架，反映了智慧政務的主要內(nèi)容體系。政府部門實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)時代的治理轉(zhuǎn)型，提升掌控能力、響應能力和服務能力，提高決策質(zhì)量和社會滿意度，就必須從理論到實踐實現(xiàn)大的突破，而這個突破點就在于運用基于大數(shù)據(jù)分析技術的智慧政務服務框架（如圖）。

圖 智慧政務服務框架示意圖

本文作者在首屆智慧政務建設高峰論壇上發(fā)表演講

智慧政務服務框架的基礎是大數(shù)據(jù)分析。政府治理成功轉(zhuǎn)型必須依靠大數(shù)據(jù)，依靠大數(shù)據(jù)分析技術。對智慧政務服務而言，大數(shù)據(jù)分析，不僅僅在于互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)民數(shù)據(jù)和政府業(yè)務數(shù)據(jù)容量之大、類型之多，更為重要的意義在于分析這些數(shù)據(jù)可以創(chuàng)造出更大的公共價值，通過對海量數(shù)據(jù)的深度挖掘與多維剖析，可以比較準確地掌握政府服務和管理的變化動態(tài)，發(fā)現(xiàn)公眾新需求，使政府治理能力得到有效提升，形成政民融合、良性互動的社會治理新格局。

智慧政務服務框架以大數(shù)據(jù)分析技術為基礎，以用戶需求為導向，通過實時透徹感知社會群體需求，及時進行評價，科學開展決策，作出準確反應，改進服務和管理短板，向網(wǎng)民傳播政府動態(tài)信息，主動為公眾和企業(yè)提供便捷、精準、高效的服務，提升政府治理能力和水平，其內(nèi)涵包括智慧感知、智慧評價、智慧決策、智慧管理和服務、智慧傳播五個方面。

智慧感知用戶需求

智慧感知用戶需求是智慧政務服務框架的“龍頭”。互聯(lián)網(wǎng)時代，不掌握各類社會群體每時每刻的需求數(shù)據(jù)，就難以有效決策，難以有力開展工作。智慧政務服務堅持走互聯(lián)網(wǎng)上的群眾路線，用戶需求和群眾需要是政府治理的方向。智慧政務服務與傳統(tǒng)政務的根本區(qū)別就在于能夠借助大數(shù)據(jù)分析技術全面感知用戶的多樣化需求，并在了解需求的基礎上作出針對性響應，實現(xiàn)供需之間的良性互動。

智慧感知具有網(wǎng)民數(shù)據(jù)實時感知和群體態(tài)勢整體把控兩個特點。一是對網(wǎng)民具體數(shù)據(jù)進行實時感知分析，改變了傳統(tǒng)的層層信息上報和事后性應對響應，實現(xiàn)對海量網(wǎng)民眾多具體需求的實時感知和提前預判；二是通過不同社會群體的態(tài)勢數(shù)據(jù)進行多維度、多層次的總量分析，把從單個網(wǎng)民需求細節(jié)的感知上升到不同地區(qū)、不同利益群體、不同社會階層的群體需求判斷，從而確保政府治理更加有效、更加精準、更加個性化、更加人性化。

智慧感知的落實需要大數(shù)據(jù)技術提供有力保障。互聯(lián)網(wǎng)上6.49億國內(nèi)網(wǎng)民以及其他企業(yè)機構和民間組織每日產(chǎn)生或發(fā)布的各類公開數(shù)據(jù)，十余年來國內(nèi)各級黨政機關建設的電子政務系統(tǒng)在日常運轉(zhuǎn)中生成和擁有的業(yè)務數(shù)據(jù)，都是智慧感知的數(shù)據(jù)源泉，容量龐大。要想實現(xiàn)相對準確的智慧感知，就需要基本知悉每類用戶的各類真實需求公開數(shù)據(jù)，掌握各類用戶屬性及其行為數(shù)據(jù)，如所在地域、社會身份、來源渠道，及其上網(wǎng)時間、關注內(nèi)容、熱點躍變、網(wǎng)絡情緒、訪問規(guī)律、環(huán)境變化等，據(jù)此挖掘出不同類型用戶的公共需求，為有效治理奠定基礎。

在利用大數(shù)據(jù)分析技術感知用戶需求方面，歐美發(fā)達國家在網(wǎng)站管理和換屆選舉方面的應用已經(jīng)卓有成效。如美國聯(lián)邦政府門戶網(wǎng)站（www.usa.gov）應用大數(shù)據(jù)采集分析技術，在用戶登陸政府網(wǎng)站的同時，系統(tǒng)將會自動記錄訪問者的地址、登陸時間、渠道來源、關注的主題、信息、頁面、跳出頁面、訪問質(zhì)量等數(shù)據(jù)，全面、精細地分析用戶訪問行為，對用戶的需求特征、服務熱點和行為規(guī)律進行深入剖析，在數(shù)據(jù)分析的基礎上不間斷地對用戶需求進行反饋評估，及時掌握網(wǎng)站運行情況，有針對性地改進政府網(wǎng)站服務。

智慧評價政策績效

智慧評價是智慧政務服務框架的必要環(huán)節(jié)。國家政策在“最先一公里”或者“最后一公里”中出現(xiàn)各種中梗阻，與政策執(zhí)行部門有關，也與政策內(nèi)容與需求的不適應性有關，這就需要對政策績效進行智慧評價。智慧評價就是在全面感知用戶需求的基礎上，采用大數(shù)據(jù)分析評價技術對政策的執(zhí)行對象、執(zhí)行過程、執(zhí)行效果和既定目標、社會預期、意見反饋、態(tài)度情緒等相關數(shù)據(jù)進行實時全面的動態(tài)分析，評估政策總體效果，提出調(diào)整建議。因此，智慧評價要求在傳統(tǒng)的定期評估、督查督辦的基礎上，動態(tài)反映政策過程和政策相對人的每項數(shù)據(jù)指標的變化情況，為政府治理提供數(shù)據(jù)支撐。

智慧評價與傳統(tǒng)的政府績效評價相比，有三大特征。第一，評估內(nèi)容以公共政策的相對人的用戶體驗為主體，同時，結合各地各級公共政策執(zhí)行部門的自我總結評估，兼顧政策制定、執(zhí)行和用戶反饋及需求，涵蓋內(nèi)容、功能和效果三個維度，重在回答政策效果“好不好”這個問題。第二，動態(tài)的評估過程，貫穿公共政策整個生命周期，實現(xiàn)定期評估與實時動態(tài)評估的有機結合。用戶需求和對政策執(zhí)行過程中的反映變化很快，在互聯(lián)網(wǎng)時代必須實時動態(tài)管理公共政策過程，實現(xiàn)政策制定的正向良性循環(huán)。第三，定量評估和可視化展現(xiàn)為主，兼顧傳統(tǒng)的第三方定性評估和文本報告輸出。智慧評價強調(diào)從公共政策大數(shù)據(jù)出發(fā)，用數(shù)據(jù)來說話。評估結果展現(xiàn)方面，除了傳統(tǒng)的文字報告外，多采用信息可視化的方式在手機終端、電腦或者大屏系統(tǒng)上進行直觀展現(xiàn)，提高吸引力。

智慧決策重大事項

智慧決策是智慧政務服務框架的核心。傳統(tǒng)的決策多是基于各個部門上報的零散數(shù)據(jù)、部分專家的建言獻策和決策者的個人經(jīng)驗，定性判斷“拍腦袋”決策為主，帶有分散性、零碎性、局部性的特點。互聯(lián)網(wǎng)時代，各級領導迫切需要總體掌握本地區(qū)本行業(yè)的管理與服務數(shù)據(jù)，依據(jù)完整、及時的全業(yè)務客觀數(shù)據(jù)進行分析判斷、統(tǒng)籌謀劃和調(diào)整優(yōu)化，輔之以經(jīng)驗直覺決策。對重大事項進行智慧決策，實現(xiàn)從分散決策向高效決策轉(zhuǎn)變，就是在智慧評價公共政策的基礎上，運用大數(shù)據(jù)分析技術，識別政策改進和調(diào)整的方向，確立政策新議題和內(nèi)容邏輯技巧。

智慧決策充分考慮到了不同社會群體需求的時空變化?，F(xiàn)有數(shù)據(jù)分析表明，互聯(lián)網(wǎng)用戶需求與政治、經(jīng)濟、社會、文化、生活密切相關，帶有明顯的時空變化規(guī)律。在智慧政務服務框架中，整個決策分析工作都是在訪問時間和頁面空間、地理空間構成的立體時空軸內(nèi)展開。分析不同社會群體用戶需求的時空變化規(guī)律，有助于幫助改進智慧決策，調(diào)整服務和管理策略。國家重大政策的決策與出臺時機，需要和社會群體的需求熱點發(fā)生時空密切吻合。各項重大改革舉措和重要便民利民政策，如果和社會群體的呼聲、和群眾的生產(chǎn)生活規(guī)律基本一致，政策效果就會更好。脫離群眾公共需求的季節(jié)性變化特征，出臺其他政策，要么群眾漠不關心，要么收效甚微。

首屆智慧政務建設高峰論壇微信簽到墻

智慧決策還要考慮不同社會群體需求的地域變化。各地發(fā)展水平不同，群眾關注熱點不一致，國家政策的決策需要考慮用戶需求的地域差異性和層級性。研究發(fā)現(xiàn)，省內(nèi)網(wǎng)民、國內(nèi)省外網(wǎng)民以及國外網(wǎng)民等不同地域網(wǎng)民對于同一級地方政府的基本需求具有明顯的差異性，同一個地區(qū)的網(wǎng)民對于中央政府、省政府、地市級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務需求也是不盡相同。這就說明，各級政府的決策及其所提供的服務內(nèi)容，在地域上具有明顯差異性，比如，農(nóng)業(yè)大省對中央出臺的農(nóng)產(chǎn)品補貼政策高度關注，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對于國家稅收普惠政策則非常感興趣。

智慧決策就是在做好公共政策評價的基礎上，根據(jù)不同地區(qū)、不同時空的網(wǎng)民需求特征和政策反映，不斷發(fā)現(xiàn)新問題，捕捉新熱點，不斷調(diào)整優(yōu)化政策，實時制定出臺順應民意、廣得民心的好政策。要做好智慧決策，就需要建設并用好各級政府大數(shù)據(jù)分析云設施。

提供智慧管理服務

在智慧決策的指導下，智慧管理服務就是持續(xù)、快速地改進服務和管理，對現(xiàn)有服務管理短板進行快速、準確的定位，并有針對性地進行優(yōu)化改進。智慧管理服務是智慧政務服務框架的現(xiàn)實落腳點，只有提供智慧管理服務，才能直接觸動群眾，影響到網(wǎng)民的日常生產(chǎn)生活。

利用大數(shù)據(jù)技術實現(xiàn)服務管理短板的快速發(fā)現(xiàn)，是智慧政務服務的核心。常見的服務短板主要表現(xiàn)為：服務內(nèi)容與用戶需求不匹配，服務供給平臺和用戶基本渠道不一致，服務設計不完善且用戶體驗落后。到目前為止，網(wǎng)民點擊行為熱力圖和服務流程漏斗轉(zhuǎn)化圖，是快速定位信息服務和辦事服務的短板的有效工具，它能反映政府信息的受歡迎程度，判斷網(wǎng)民辦事路徑變化是否正常，據(jù)此找出不受歡迎的內(nèi)容和網(wǎng)民流失原因，優(yōu)化信息展現(xiàn)和辦事流程。

智慧管理服務必須具有較強的時效性，能夠適應互聯(lián)網(wǎng)時代網(wǎng)民需求熱點的快速輪換。如前所述，現(xiàn)代網(wǎng)民需求帶有較強的時效性、地域性特征，而且在不同群體、特定事件、重大活動中，需求熱點還在不斷變化。智慧管理服務，就是運用大數(shù)據(jù)分析技術，找出最直接反映用戶需求的實時數(shù)據(jù)，實時統(tǒng)計分析用戶需求和情緒變化，發(fā)現(xiàn)當前用戶關注最多、存在較大短板的服務熱點，提供給領導進行決策，加以改進。

智慧管理服務的改進手段多種多樣。在互聯(lián)網(wǎng)服務方面，可以對服務欄目進行調(diào)整、合并、搭橋與優(yōu)化，也可以快速進行熱點服務聚合，根據(jù)地域來源和用戶身份提供針對性服務，縮減服務流程，創(chuàng)新內(nèi)容展現(xiàn)方式，不斷彌補短板。

智慧傳播公共信息

智慧傳播是智慧政務服務框架的閃光點。智慧決策和智慧管理服務都不是固步自封，不是自我發(fā)布相關信息就萬事大吉，都需要將發(fā)布的相關信息傳遞給公眾，甚至在公眾的常見渠道中進行主動發(fā)布、適應性發(fā)布和互動式發(fā)布。要實現(xiàn)政府治理的有效轉(zhuǎn)型，就需要遵循互聯(lián)網(wǎng)獨特的信息傳播規(guī)律，運用大數(shù)據(jù)分析技術精準掌握用戶的信息獲取渠道特征和動態(tài)內(nèi)容需求，再將有效組織的信息和服務通過用戶的主渠道主動推送出去，確保有效打通互聯(lián)網(wǎng)時代政府與網(wǎng)民的信息通道，實現(xiàn)兩者之間的良性互動。

當前，智慧傳播需要在技術上做好用戶信息搜索渠道和移動終端的適應性改造，提高信息發(fā)現(xiàn)的概率，滿足不同終端網(wǎng)民的信息需求。首先，我國有5.22億網(wǎng)民習慣于使用搜索引擎查找信息，對搜索引擎高度依賴，這就天然地決定了搜索引擎是智慧傳播公共信息與服務的“最先一公里”。智慧傳播就是要不斷提高政府發(fā)布信息在搜索引擎中的可見性，提高搜索引擎準確、快捷地查找到政府信息的可能性，使來自政府部門的信息處于主流搜索引擎搜索結果的前列，確保用戶以“第一視點”發(fā)現(xiàn)各類信息和服務。其次，智慧傳播要考慮用戶訪問終端出現(xiàn)的新變化，滿足5.57億手機用戶終端的可見性問題，防止服務推送的“最后一公里”出現(xiàn)中梗阻。手機用戶與傳統(tǒng)的電腦終端用戶有明顯的不同，比如手機容易攜帶、屏幕小、訪問時間碎片化、效能有限、地理位置定位相對準確等，這些都要在智慧傳播，甚至是智慧管理服務中加以考慮。不宜簡單地將政府網(wǎng)站發(fā)布的信息內(nèi)容或者信息展現(xiàn)方式，在移動終端直接復制，需要重新編輯剪裁信息內(nèi)容，選擇適合于小屏幕的展現(xiàn)方式，滿足移動終端用戶特有的需求。