文/王 萌

媒體在國家內(nèi)部履行信息傳遞、輿論引導(dǎo)、社會(huì)監(jiān)督職能，對外承擔(dān)傳播本國文化和增信釋疑的責(zé)任。國外支持媒體發(fā)展，不但促進(jìn)媒體主動(dòng)順應(yīng)融合化、集團(tuán)化和全球化競爭態(tài)勢，而且有效維護(hù)國家利益。借鑒國外支持媒體發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，探索國外支持媒體發(fā)展的戰(zhàn)略與方式，對于我國經(jīng)濟(jì)文化的建設(shè)具有重要意義。

國外支持媒體發(fā)展的情況

各國支持媒體發(fā)展的戰(zhàn)略理念、支持導(dǎo)向和方式方法各異，具有代表性、前沿性和借鑒意義的方法有以下幾方面。

為媒體發(fā)展提供稅收優(yōu)惠。許多國家對傳媒領(lǐng)域和其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭杏胁顒e的稅收政策，成為間接調(diào)控傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有力杠桿。

歐盟27個(gè)成員國中除保加利亞外都對新聞出版產(chǎn)品給予優(yōu)惠稅率，優(yōu)惠程度各有不同。根據(jù)稅法第298條，報(bào)刊的銷售收入享有2.1%的特別增值稅率，信息設(shè)備和排版印刷工作的增值稅為5.5%。時(shí)政綜合類報(bào)刊或在線媒體在采購經(jīng)營所需必要設(shè)備時(shí)可享受部分稅費(fèi)優(yōu)惠。根據(jù)稅法1458條，報(bào)刊、出版公司可免除企業(yè)地皮分?jǐn)偨稹?/p>

在增值稅方面，丹麥僅對符合條件的報(bào)紙給予增值稅免稅優(yōu)惠，英國則對報(bào)紙和期刊基本上全部免除增值稅。匈牙利、德國、瑞士都對圖書、報(bào)紙、期刊實(shí)行增值稅優(yōu)惠。比如匈牙利的增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率為27%,而對圖書、報(bào)紙、期刊僅按5%征收增值稅。

各國通過稅收鼓勵(lì)傳媒產(chǎn)品和服務(wù)出口。西班牙政府對出口圖書、期刊和進(jìn)口圖書、期刊均免征進(jìn)出口稅。如果將圖書、報(bào)紙、期刊和音像制品出口所得的利潤再投資于與這些經(jīng)營行為有關(guān)的資產(chǎn)購置，實(shí)行99%的稅收抵免優(yōu)惠。法國設(shè)立報(bào)刊出口基金，確定向海外分發(fā)報(bào)刊也可享受法國對報(bào)刊分發(fā)的支持優(yōu)惠。

資助傳媒產(chǎn)品和服務(wù)的傳播發(fā)行。許多國家對傳媒產(chǎn)品和服務(wù)的傳播環(huán)節(jié)進(jìn)行財(cái)政支持。以法國的報(bào)刊發(fā)行優(yōu)惠政策為例，法國對報(bào)刊發(fā)行的資助以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免為主要形式，而且通過對參與發(fā)行的其他組織給予政策優(yōu)惠達(dá)到間接補(bǔ)貼報(bào)刊的目的。

法國政府與法國國家鐵路公司簽訂減價(jià)運(yùn)輸協(xié)議，每年政府向法國國家鐵路公司（SNCF）進(jìn)行補(bǔ)貼，重點(diǎn)對象是日報(bào)、政治及全面信息類報(bào)刊。全國性時(shí)政類綜合日報(bào)、周刊通過法國郵政渠道發(fā)行時(shí)具有郵資優(yōu)惠，廣告收入較少的全國或地方報(bào)刊則享受額外減免。對報(bào)刊銷售商現(xiàn)代化升級(jí)進(jìn)行補(bǔ)貼，報(bào)刊零售商更新或優(yōu)化店面時(shí)，符合一定條件可以享受國家補(bǔ)貼。2011年—2012年臨時(shí)特設(shè)對專業(yè)或獨(dú)立報(bào)刊銷售商的特殊補(bǔ)貼；補(bǔ)貼報(bào)刊投送，全國、地區(qū)、地方時(shí)政類綜合報(bào)紙投送每份報(bào)紙時(shí)可享受不超過0.3歐元的補(bǔ)貼；支持報(bào)刊發(fā)行，全國性時(shí)政類綜合報(bào)刊由Presstalis公司負(fù)責(zé)發(fā)行，國家對其予以補(bǔ)貼。

以基金方式引導(dǎo)媒體提升發(fā)展戰(zhàn)略。為引導(dǎo)報(bào)刊在發(fā)展戰(zhàn)略層面謀求長遠(yuǎn)發(fā)展，法國設(shè)立報(bào)刊發(fā)展戰(zhàn)略基金，根據(jù)2012年4月13日的法令，這一基金主要用于設(shè)備更新現(xiàn)代化項(xiàng)目升級(jí)、在線報(bào)刊媒體服務(wù)投資、發(fā)展報(bào)刊讀者三個(gè)方面。2012年該資金對三項(xiàng)內(nèi)容的分配比例分別為45%、40%、15%。

韓國政府重視信息產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)，促進(jìn)媒體與科技的融合，政府建立1億美元的基金致力于為數(shù)字廣播提供技術(shù)資源，用于下一代數(shù)字廣播技術(shù)的研究和開發(fā)。

為履行對外傳播職能的媒體直接撥款。政府基本承擔(dān)了公共外交和對外宣傳媒體的經(jīng)費(fèi)，美國之音、德國之聲和BBC全球服務(wù)是典型代表。美國政府每年劃撥?？钣糜趯ν鈴V播電視宣傳。根據(jù)美國廣播理事會(huì)2011年度報(bào)告，該理事會(huì)2011年度預(yù)算為7.469億美元。美國廣播理事會(huì)通過國際廣播局管理所有由美國政府資助的非軍事國際廣播機(jī)構(gòu)，包括美國之音、古巴廣播辦公室、自由歐洲電臺(tái)等。相關(guān)法律法規(guī)對美國之音對外宣傳工具的屬性有明確界定，政府對其進(jìn)行全額財(cái)政資助。2009年劃撥給美國之音的預(yù)算為1.966億美元，占廣播理事會(huì)整個(gè)年度預(yù)算的27.3%。BBC全球服務(wù)的部分經(jīng)費(fèi)來自英國外交部。德國之聲的經(jīng)費(fèi)主要來自德國聯(lián)邦政府撥款，2010至2013年間每年的財(cái)政資金來源都為3.4億歐元左右，在有限的范圍內(nèi)德國之聲可以提供一定的廣告時(shí)間。

政府購買媒體服務(wù)。日本放送協(xié)會(huì)的財(cái)政援助資金主要包括受政府委托制作和播放國際電視節(jié)目及播放各政黨政要競選廣告而從總務(wù)省得到財(cái)政經(jīng)費(fèi)。韓國政府主要通過其外圍團(tuán)體韓國輿論振興財(cái)團(tuán)購買媒體服務(wù)，進(jìn)而對媒體施加影響。該財(cái)團(tuán)的年預(yù)算為1億美元，其中10%由政府財(cái)政直接劃撥，90%由該財(cái)團(tuán)代理韓國中央政府的廣告獲得。

提供社會(huì)保障優(yōu)惠。法國為報(bào)刊從業(yè)人員提供社會(huì)保障優(yōu)惠，特別規(guī)定報(bào)刊發(fā)行人員和報(bào)刊銷售商社會(huì)保險(xiǎn)分?jǐn)偨鸲惵剩谟浾呱鐣?huì)保障分?jǐn)偨鹩?jì)算方面提供優(yōu)惠。根據(jù)法國稅法第四章第5條，職業(yè)記者的收入可享受減免繳納30%的社會(huì)保障分?jǐn)偨稹?/p>

國外支持媒體發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

梳理出具有普遍性、代表性和符合傳媒發(fā)展趨勢的經(jīng)驗(yàn)，對探討我國媒體支持政策的方向和具體措施具有直接借鑒意義。

政策側(cè)重點(diǎn)多樣化。各國扶持媒體發(fā)展的措施有著明確多樣的政策目標(biāo)，致力于合理處理政府、社會(huì)、媒體的關(guān)系和利益。

第一，提供全國性公共信息服務(wù)的媒體代表公共利益，通常由政府提供部分資金或給予收取收視費(fèi)的權(quán)利，以澳大利亞廣播公司、俄羅斯國家廣播電視公司、英國廣播公司和日本放送協(xié)會(huì)為代表。

第二，國家對外發(fā)行和播放的媒體是公共外交、文化傳播的重要傳播手段，有助于塑造政黨形象、提升國家軟實(shí)力，一般由財(cái)政直接撥款扶持。

第三，政府引導(dǎo)報(bào)刊企業(yè)現(xiàn)代化和多樣化發(fā)展以占領(lǐng)未來的傳媒市場。經(jīng)濟(jì)波動(dòng)以及網(wǎng)絡(luò)、電視對報(bào)紙產(chǎn)業(yè)沖擊的時(shí)期，法國政府對媒體產(chǎn)業(yè)撥款救援。在美國，紙媒效益在新媒體的沖擊下連年下滑，主張政府在報(bào)紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期加大扶持力度的聲音源源不斷。

第四，保障偏遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)族群接收傳媒產(chǎn)品和服務(wù)，促進(jìn)本國文化多元。法國一貫強(qiáng)調(diào)文化的特殊性，給予文化產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策。在北歐的芬蘭、挪威、丹麥、瑞典，政府為了擴(kuò)大本土媒體的影響，保持民族文化的特性，對印刷媒體和公共電視實(shí)行長期補(bǔ)貼。民族和文化多元的澳大利亞政府也致力于為各類人群提供媒體服務(wù)。此外，一些具有官方背景即政府或其部門、政黨擁有的媒體，其資金來源主要依靠機(jī)構(gòu)撥款或政務(wù)人員義務(wù)訂閱。

扶持方式多元化。各國積極利用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、項(xiàng)目支持、基金、配套資助、特殊補(bǔ)助、低息貸款、收視費(fèi)、銀行擔(dān)保、土地優(yōu)惠、政府提供廣告等多種方式支持媒體發(fā)展，政策對象包括媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)和生產(chǎn)發(fā)行各個(gè)環(huán)節(jié)涉及到的利益主體。由于生產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效益等現(xiàn)實(shí)狀況不同，相同的扶持方式內(nèi)部也具有層次性，法國增值稅實(shí)行三檔稅率的做法具有借鑒意義。

政策覆蓋產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)。各國政府的媒體支持政策覆蓋新聞采集、編輯、印刷、運(yùn)輸、發(fā)行、播出、出口等環(huán)節(jié)，內(nèi)容包括設(shè)備購置更新、研發(fā)投入、人員工資福利、海外記者站等方面優(yōu)惠政策。有些政策又對各環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)分，例如法國的支持政策僅在發(fā)行方面就實(shí)行郵費(fèi)優(yōu)惠、電訊費(fèi)優(yōu)惠、鐵路運(yùn)輸費(fèi)優(yōu)惠。

注重績效管理。完善的政府支持媒體發(fā)展政策應(yīng)包含績效管理，保證財(cái)政資金的有效運(yùn)用。政府公共支出績效考評(píng)的依據(jù)就是公共支出設(shè)定的目標(biāo)。法律法規(guī)確保績效管理制度化，包括確定合理的績效目標(biāo)、績效考評(píng)的操作規(guī)程和操作辦法、指標(biāo)體系和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以及績效結(jié)果的報(bào)告和使用。對比公共支出實(shí)際完成的結(jié)果和安排公共支出時(shí)所設(shè)定的目標(biāo)，從而發(fā)現(xiàn)政府扶持媒體發(fā)展的問題。

借力傳媒行業(yè)組織解決相關(guān)問題。法國對新聞出版用紙實(shí)行特殊管理，政府每年從國外進(jìn)口大量木材和紙漿來滿足國內(nèi)傳媒市場對紙張的需求，根據(jù)議會(huì)法令成立了非營利機(jī)構(gòu)新聞出版紙張行業(yè)協(xié)會(huì)，對報(bào)刊出版行業(yè)行使紙張配額分配權(quán)，杜絕高昂紙價(jià)對行業(yè)的影響。相比對采購高昂紙張媒體直接補(bǔ)貼的辦法，政府直接進(jìn)口并利用行業(yè)協(xié)會(huì)輔助分配的做法更為靈活有效，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

國外支持媒體發(fā)展的教訓(xùn)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府在媒體發(fā)展政策的制定和實(shí)施中不可能完全規(guī)避問題和困難，也出現(xiàn)了慘痛教訓(xùn)。

市場化改革致使媒體過度商業(yè)化。媒體過度商業(yè)化致使內(nèi)容低俗化和缺乏公信力。同樣作為轉(zhuǎn)型國家，俄羅斯政府處理媒體發(fā)展問題的教訓(xùn)尤其需要我國借鑒。從蘇聯(lián)解體到俄羅斯建立的20年間，報(bào)刊經(jīng)歷了從1990年以前國家控制到1990至1992年短暫的獨(dú)立，再到1993至1999年寡頭控制的發(fā)展歷程。報(bào)刊經(jīng)費(fèi)由1990年以前的全部來自政府預(yù)算撥款到徹底商業(yè)化，政府一度對報(bào)刊失去掌控。為了擴(kuò)大發(fā)行，《莫斯科共青團(tuán)員報(bào)》等曾有著輝煌歷史的報(bào)紙采用西方小報(bào)的做法，大量刊登聳人聽聞的消息、低級(jí)庸俗的娛樂材料，依靠大肆揭丑和大力炒作謀求生存。

媒介淪為維護(hù)利益集團(tuán)的工具。私營媒體集團(tuán)往往利用手中掌握的新聞媒介拓展其他經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或影響國家政治生活，媒介被控制和滲透，偏離其應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，淪為為利益集團(tuán)謀利的工具。《世界新聞報(bào)》“竊聽門”事件暴露出在日趨緊張的競爭關(guān)系下，市場化的報(bào)業(yè)集團(tuán)為了追逐利潤而不擇手段，不顧社會(huì)責(zé)任，輕視甚至舍棄新聞職業(yè)道德。

輿論分散化威脅國家。任由傳播領(lǐng)域的自由化和私有化將導(dǎo)致中央政府喪失權(quán)威，在一些關(guān)乎國家利益的重大問題上很難形成一致的輿論和社會(huì)共識(shí)，甚至使反對性、攻擊性的言論不絕于耳，給中央決策的貫徹實(shí)施造成巨大阻力，加劇民族、地區(qū)間的各種問題。鑒于蘇聯(lián)傳媒自由化和私有化的教訓(xùn)，普京從2000年開始推動(dòng)報(bào)刊國家化進(jìn)程，加大政府對報(bào)刊的控制。僅2011年，俄羅斯政府就對地方報(bào)刊提供了近15億美元的資金支持。

國外媒體支持政策對我國媒體發(fā)展的啟示

借鑒外國政府支持媒體發(fā)展政策的做法，對于按照中央要求促進(jìn)傳媒加快發(fā)展具有重要的啟示意義。

政府支持具有公益性、外部性的媒體業(yè)務(wù)。現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)體制改革要求市場在資源配置中起決定性作用，政府不能過度干預(yù)市場機(jī)制在傳媒領(lǐng)域的作用，每項(xiàng)支持措施都應(yīng)該具有嚴(yán)格的依據(jù)，做到有所為有所不為，對為國內(nèi)提供公共服務(wù)、履行公共外交職能、促進(jìn)本國文化多元、兼顧各類人群傳媒接受需求的媒體和黨報(bào)黨刊進(jìn)行扶持。

政府引導(dǎo)媒體進(jìn)行戰(zhàn)略提升。伴隨技術(shù)變革、媒介管理理念提升等影響媒介發(fā)展要素的變化，政府對媒體的支持方式也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。我國傳媒主體同樣處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府有必要在宏觀戰(zhàn)略層面上引導(dǎo)媒體向融合化、集團(tuán)化和全球化方向發(fā)展，以國際媒體發(fā)展潮流為前瞻，幫助傳媒順利過渡到新的發(fā)展階段。

完善的傳媒管理機(jī)制是扶持媒體發(fā)展政策的基礎(chǔ)。完善的傳媒管理機(jī)制為世界一流媒體提供了良好的生存環(huán)境，也是扶持媒體發(fā)展政策運(yùn)作的基礎(chǔ)。傳媒支持政策是傳媒管理機(jī)制的重要組成部分，反過來能夠進(jìn)一步優(yōu)化傳媒管理機(jī)制。世界許多國家都在進(jìn)行大眾傳媒公共政策的調(diào)整或重建。政府扶持的高效運(yùn)行建立在完善的媒介體制機(jī)制之上，堅(jiān)持政府扶持與文化體制改革相配合，理順傳媒事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，探索適合我國傳媒發(fā)展的政策扶持總體思路。

發(fā)揮政府投入引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入傳媒領(lǐng)域的杠桿效應(yīng)。政府直接投入與間接投入相結(jié)合，借鑒英、美等國在傳媒領(lǐng)域?qū)嵭胁顒e稅率的優(yōu)惠政策，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入傳媒領(lǐng)域。借鑒韓國組合資金和我國高新技術(shù)領(lǐng)域的扶持經(jīng)驗(yàn)，有選擇地引入產(chǎn)業(yè)投資基金等社會(huì)資本進(jìn)入傳媒產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。新媒體環(huán)境下媒體發(fā)展機(jī)遇轉(zhuǎn)瞬即逝，可以適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)風(fēng)投資金為新媒體發(fā)展注資，制定配套政策降低投資者的投資成本與風(fēng)險(xiǎn)。

促進(jìn)政府扶持媒體發(fā)展的方式和內(nèi)容的科學(xué)化。為新聞采集、編輯、印刷、發(fā)行等環(huán)節(jié)提供科學(xué)的扶持。除成本補(bǔ)貼、政府贈(zèng)閱、購買服務(wù)等方式外，還可以探索利用經(jīng)營獎(jiǎng)勵(lì)、發(fā)展基金、貸款貼息等方式。對扶持的具體環(huán)節(jié)、內(nèi)容和方式進(jìn)行本土化的考量。

注重發(fā)揮和規(guī)范傳媒行業(yè)組織的自我管理職能。傳媒行業(yè)組織能夠在解決市場問題上與政府互補(bǔ)，甚至接受委托直接執(zhí)行政府制定的支持政策。行業(yè)組織具有專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)、靈活高效的運(yùn)行機(jī)制、良好的溝通機(jī)制，便于在政府不適合直接與市場對接的領(lǐng)域間接解決需要政府處理的問題。

從整體上看，討論政府支持傳媒發(fā)展命題需要在傳媒集團(tuán)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，遵守傳媒本身經(jīng)濟(jì)和文化的雙重屬性和發(fā)展規(guī)律，切實(shí)考慮到政治制度、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)體制差異下各國政府與媒體關(guān)系的異同，制定宏觀戰(zhàn)略和詳細(xì)的配套措施。只有這樣，才能在國際傳媒發(fā)展大潮下探索出切實(shí)可行的政府支持媒體發(fā)展的政策措施。