辛昱辰

摘 要：構(gòu)建地方政府借貸監(jiān)管體系的目的是防范地方政府因?yàn)閭鶆?wù)管理不善或盲目投資引發(fā)的債務(wù)危機(jī)，防范地方政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)的形成，防范財(cái)政預(yù)算軟約束的風(fēng)險(xiǎn)及腐敗的產(chǎn)生。文章分析了國(guó)外構(gòu)建地方政府借貸監(jiān)管體系的基本框架，總結(jié)了各國(guó)加強(qiáng)事前監(jiān)管和事后監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)構(gòu)建地方政府借貸監(jiān)管體系提供了參考和啟示。

關(guān)鍵詞：地方政府借貸監(jiān)管體系;事前監(jiān)管;事后監(jiān)管

近年來(lái)，我國(guó)地方政府借貸規(guī)模不斷擴(kuò)大，主要原因是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展及大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資需求的驅(qū)動(dòng)。基礎(chǔ)設(shè)施投資中很大一部分事權(quán)是由各地方政府來(lái)承擔(dān)的，這就需要地方政府投入大量的財(cái)政資金來(lái)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于地方政府的財(cái)政收支主要來(lái)自于稅收和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩方面，而這兩方面所得到的資金不足以維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同步需求，所以，地方政府只能利用從金融市場(chǎng)借貸的資金來(lái)支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。借貸使得地方政府可以靈活運(yùn)用資金，但這很容易使地方政府對(duì)金融市場(chǎng)資金借貸產(chǎn)生過(guò)渡的依賴，與之相伴隨的是債務(wù)能否按期償還的風(fēng)險(xiǎn)。如果地方政府的借貸無(wú)法按期償還，那么借貸產(chǎn)生的債務(wù)壓力會(huì)使地方政府陷于財(cái)政困境，進(jìn)而產(chǎn)生債務(wù)違約或是發(fā)生債務(wù)危機(jī)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)不是個(gè)別國(guó)家的獨(dú)有現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代以來(lái)，很多國(guó)家先后都發(fā)生過(guò)債務(wù)危機(jī)，例如俄羅斯的89個(gè)地方政府中有57個(gè)發(fā)生過(guò)債務(wù)危機(jī);阿根廷的布宜諾斯艾利斯和門多薩地方政府債務(wù)失控是造成阿根廷債務(wù)危機(jī)的主要原因;印度、匈牙利和南非也都因?yàn)樨?cái)政赤字或債務(wù)違約產(chǎn)生過(guò)巨大的財(cái)政危機(jī)。地方債務(wù)危機(jī)的發(fā)生不僅會(huì)影響地方公共服務(wù)供給，還會(huì)阻礙地方信貸市場(chǎng)的發(fā)展，使基礎(chǔ)設(shè)施融資的空間縮小，嚴(yán)重的還會(huì)威脅到國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性。解決地方政府債務(wù)危機(jī)的最好辦法就是建立一套完善的地方政府借貸監(jiān)管體系。借鑒各國(guó)構(gòu)建地方政府借貸監(jiān)管體系的經(jīng)驗(yàn)，有助于我國(guó)加強(qiáng)地方財(cái)政紀(jì)律，增強(qiáng)財(cái)政透明度，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在管理范圍內(nèi)，同時(shí)，還能提高地方政府借貸資金的使用效率，完善政府間的財(cái)政體制改革，建立現(xiàn)代化的財(cái)政制度。

一、構(gòu)建地方政府借貸監(jiān)管體系的必要性

地方政府借貸對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的積極作用，但地方政府借貸規(guī)模不斷擴(kuò)大也會(huì)引發(fā)債務(wù)危機(jī)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，甚至威脅國(guó)家的金融安全和社會(huì)穩(wěn)定，為此，構(gòu)建我國(guó)地方政府借貸監(jiān)管體系十分必要和緊迫。

（一）有利于防范地方政府因?yàn)閭鶆?wù)管理不善或盲目投資而引發(fā)的債務(wù)危機(jī)

在缺乏監(jiān)管的金融市場(chǎng)中，地方借貸市場(chǎng)容易因?yàn)槿鄙俦O(jiān)管而使地方借貸的準(zhǔn)入門坎降低，致使借貸資金產(chǎn)生貨幣投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)從而付出昂貴的代價(jià)。20世紀(jì)90年代的匈牙利和俄羅斯為發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)曾進(jìn)行了大量的地方政府借貸，但由于缺乏相應(yīng)的借貸監(jiān)管體系作保障，致使匈牙利和俄羅斯的地方政府因財(cái)政管理不善和投資失誤造成大量財(cái)政赤字，地方政府陷入不可持續(xù)的債務(wù)危機(jī)，最終導(dǎo)致地方政府破產(chǎn)。

（二）有利于防范地方政府預(yù)算外的隱性債務(wù)和或有債務(wù)的形成

雖然隱性債務(wù)和或有債務(wù)不會(huì)加大地方政府債務(wù)的名義規(guī)模，但會(huì)加大政府債務(wù)的實(shí)際規(guī)模。隱性債務(wù)和或有債務(wù)往往是地方政府財(cái)政惡化的重要原因，它會(huì)使地方財(cái)政運(yùn)行不穩(wěn)定，對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行造成嚴(yán)重的威脅和沖擊，影響地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展能力。對(duì)隱性債務(wù)和或有債務(wù)缺乏監(jiān)管，不僅會(huì)加深地方政府的債務(wù)危機(jī)，還會(huì)因宏觀經(jīng)濟(jì)影響或是金融變動(dòng)，進(jìn)一步引發(fā)為財(cái)政危機(jī)。

（三）有利于防范財(cái)政預(yù)算軟約束的風(fēng)險(xiǎn)及腐敗的發(fā)生

預(yù)算軟約束是財(cái)政分權(quán)體制下產(chǎn)生的一種弊端。缺乏必要的監(jiān)管，會(huì)導(dǎo)致地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中自行其事，產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義從而傾向于過(guò)度借貸，造成大量的債務(wù)負(fù)擔(dān)。由于借貸監(jiān)管的缺失和信息不對(duì)稱的存在，政府無(wú)法真正掌握和了解相關(guān)債務(wù)的具體信息，對(duì)于債務(wù)存在的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)也難以判斷，因此，往往將預(yù)期會(huì)發(fā)生的危機(jī)寄托于中央來(lái)解決，地方官員隨意使用和分配財(cái)政資金，部分官員會(huì)運(yùn)用職權(quán)為自己牟取私利，容易引發(fā)系統(tǒng)內(nèi)的腐敗和濫用職權(quán)，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的危機(jī)，造成對(duì)地方政府的負(fù)面影響。

二、國(guó)外地方政府借貸監(jiān)管體系的基本框架

國(guó)外地方政府借貸監(jiān)管體系的設(shè)計(jì)初衷是對(duì)地方政府借貸進(jìn)行監(jiān)督，促使地方政府制定積極的財(cái)政政策和可持續(xù)發(fā)展的借貸模式，使其對(duì)投資和收益風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。地方政府借貸監(jiān)管體系的構(gòu)建必須與地方經(jīng)濟(jì)與財(cái)政制度改革相配套，地方政府監(jiān)管是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政體制改革變化而變化的，并不是靜止不變的，不同的國(guó)家根據(jù)其政治、經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)文化制定不同的監(jiān)管機(jī)制，因此，地方政府的借貸監(jiān)管體系并不存在可完全套用的模式。國(guó)外地方政府借貸監(jiān)管體系的基本框架主要分為事前監(jiān)管和事后監(jiān)管兩部分。

（一）事前監(jiān)管

事前監(jiān)管主要是對(duì)地方政府借貸進(jìn)行預(yù)防性監(jiān)管，提前對(duì)債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)管，包括對(duì)借貸的目的、種類、期限以及額度等作出規(guī)定和限制。

1. 對(duì)事前借貸進(jìn)行監(jiān)管控制，對(duì)地方政府的財(cái)政狀況以及借貸資金進(jìn)行監(jiān)督。主要是對(duì)地方政府借貸的用途、類別以及債務(wù)借貸的程序制定指標(biāo)，其中根據(jù)借貸的用途可以分為短期債務(wù)與中長(zhǎng)期債務(wù)兩類。短期債務(wù)主要指用于公共事業(yè)建設(shè)的借貸，包括用于地方各種公共事業(yè)和民生類設(shè)施建設(shè)的借貸，這類借貸所產(chǎn)生的主要是社會(huì)效益，不會(huì)帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)效益。中長(zhǎng)期債務(wù)主要指地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展借貸，重點(diǎn)指能夠?yàn)榈胤截?cái)政帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)借貸，其特點(diǎn)在于用特定的基礎(chǔ)建設(shè)收益做擔(dān)保對(duì)其借貸資金和利息進(jìn)行償還。

2. 對(duì)用于公共基礎(chǔ)投資建設(shè)的長(zhǎng)期債務(wù)借貸要制定預(yù)算平衡要求以及債務(wù)償還比率。對(duì)用于短期緩解財(cái)政壓力的運(yùn)營(yíng)性借貸，事前監(jiān)管也規(guī)定必須限定短期借貸的最高額度，并對(duì)此額度進(jìn)行監(jiān)管以防止出現(xiàn)以短期借貸利率滾動(dòng)支持當(dāng)期財(cái)政赤字的長(zhǎng)期借貸。根據(jù)國(guó)際借貸的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于地方借貸的額度應(yīng)該控制在三個(gè)范圍內(nèi)，一是地方債務(wù)的控制比率不能超過(guò)其財(cái)政總收入的10%;二是地方債務(wù)余額不能超過(guò)其GDP的20%-25%;三是地方債務(wù)與中央債務(wù)的控制比率應(yīng)該保持在25%以內(nèi)。endprint

3. 要求地方政府必須要建立中期財(cái)政規(guī)劃和透明的財(cái)政預(yù)算程序。地方政府建立中期財(cái)政規(guī)劃主要是為了確保財(cái)政債務(wù)處于可控范圍內(nèi)，并且保障地方政府的財(cái)政可持續(xù)性。中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)于地方借貸具有監(jiān)管和調(diào)節(jié)的作用，例如，法國(guó)在對(duì)地方政府借貸的中期監(jiān)管中就規(guī)定借貸資金必須嚴(yán)格按照借貸的初衷和要求進(jìn)行投資，并且所有項(xiàng)目開(kāi)支全部要進(jìn)入財(cái)政預(yù)算[2]。哥倫比亞對(duì)地方政府的中期監(jiān)管是根據(jù)債務(wù)預(yù)警信號(hào)的紅綠燈體系來(lái)進(jìn)行的，在中期財(cái)政規(guī)劃中，地方政府會(huì)對(duì)借貸的債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的審查和監(jiān)督，專業(yè)的財(cái)政審計(jì)部門會(huì)把債務(wù)分成紅綠兩種信號(hào)來(lái)對(duì)債務(wù)進(jìn)行標(biāo)示。綠燈意味著借貸資金正常，債務(wù)處于地方財(cái)政可控范圍內(nèi)。紅燈則意味著借貸資金超出可控范圍，地方政府將嚴(yán)禁借貸并且對(duì)當(dāng)期債務(wù)狀況進(jìn)行全面調(diào)查和調(diào)整，防范債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。

（二）事后監(jiān)管

事后監(jiān)管主要是處理當(dāng)債務(wù)危機(jī)發(fā)生后地方政府在無(wú)力償還債務(wù)的情況下如何對(duì)地方借貸的債務(wù)進(jìn)行重組或是減免。事后監(jiān)管可以彌補(bǔ)事前監(jiān)管的漏洞，對(duì)逃避事前監(jiān)管的債務(wù)借貸進(jìn)行查補(bǔ)和懲戒，推動(dòng)事前監(jiān)管的預(yù)防性建設(shè)。事后監(jiān)管主要由事后破產(chǎn)程序和事后重組機(jī)制兩部分組成，如果說(shuō)事前監(jiān)管偏重于對(duì)債務(wù)借貸提供規(guī)程和保障，并且對(duì)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，那么事后監(jiān)管則偏重于處理債務(wù)危機(jī)后地方政府無(wú)力償還債務(wù)的問(wèn)題。事后破產(chǎn)機(jī)制的建立是和事前借貸監(jiān)管相互補(bǔ)充的，假如沒(méi)有事后破產(chǎn)機(jī)制，那么事前監(jiān)管很容易變成過(guò)度的行政控制，致使其職責(zé)和權(quán)力濫用。事后監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)原則主要基于以下方面：

1. 規(guī)范事前借貸行為。事后監(jiān)管機(jī)制有助于防范事前借貸的不規(guī)則行為，對(duì)事前借貸的責(zé)任和規(guī)定起到監(jiān)督規(guī)范的作用。

2. 確保政府職責(zé)的履行。事后監(jiān)管機(jī)制在當(dāng)?shù)胤秸l(fā)生債務(wù)違約需要債務(wù)重組時(shí)，保障地方政府在重組狀況下繼續(xù)履行其政府職能，同時(shí)維持基本的公共服務(wù)供給。地方政府的職能要求地方政府破產(chǎn)或是重組不能像企業(yè)或公司那樣被清算，地方政府必須履行其公共服務(wù)的職能，所以，地方政府必須在具有保障性和完整性的制度框架下才能進(jìn)行重組。

3. 強(qiáng)化地方財(cái)政的硬預(yù)算約束。事后監(jiān)管機(jī)制可以對(duì)地方政府的財(cái)政狀況進(jìn)行調(diào)整和重組，加強(qiáng)地方政府財(cái)政的硬預(yù)算約束，幫助地方政府恢復(fù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序，為重新進(jìn)入金融市場(chǎng)做準(zhǔn)備。

4. 事后監(jiān)管機(jī)制應(yīng)具有公正性。事后監(jiān)管不僅保護(hù)債權(quán)方的利益，同時(shí)，也保護(hù)債務(wù)方的權(quán)益不受傷害，這對(duì)建立公正和多樣化的地方信貸市場(chǎng)具有至關(guān)重要的意義。

三、國(guó)外構(gòu)建地方政府借貸監(jiān)管體系的經(jīng)驗(yàn)

（一）事前監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

早在20世紀(jì)90年代，巴西、哥倫比亞和墨西哥等發(fā)展中國(guó)家為了解決因地方債務(wù)危機(jī)引起的地方財(cái)政壓力，加強(qiáng)并建立了事前監(jiān)管，以避免后期發(fā)生的系統(tǒng)性危機(jī)。巴西頒布了《財(cái)政責(zé)任法》，為事前監(jiān)管提供了法律保障。哥倫比亞于2003年頒布了《財(cái)政透明和責(zé)任法》，對(duì)事前監(jiān)管專門做出了定義和解釋。墨西哥在2000年建立了新的借貸框架來(lái)防止因借貸發(fā)生的地方債務(wù)危機(jī)。構(gòu)建事前監(jiān)管機(jī)制有助于避免因借貸發(fā)生的債務(wù)危機(jī)，并能有效的將風(fēng)險(xiǎn)控制到最小范圍。國(guó)外地方政府借貸事前監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)如下。

1. 規(guī)定地方政府借貸資金只能用于投資基礎(chǔ)設(shè)施等公共項(xiàng)目。雖然對(duì)于一些區(qū)域較小的地區(qū)或是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方來(lái)說(shuō)，借貸有助于使地方政府擁有足夠的資金，能夠立刻進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或是用資本進(jìn)行投資來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，但假如缺乏相配套的財(cái)政監(jiān)管體系，就容易使地方政府發(fā)生隨意濫用公共財(cái)政的道德風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。所以，地方政府借貸監(jiān)管要求長(zhǎng)期借貸必須用于公共項(xiàng)目的投資，德國(guó)、英國(guó)、巴西、印度、俄羅斯等國(guó)在地方政府借貸監(jiān)管上，都頒布了明確的公共財(cái)政投資平衡預(yù)算制度，要求地方財(cái)政要保持財(cái)政預(yù)算的平衡。

2. 明確地方政府借貸在財(cái)政變量上的限制，例如，財(cái)政赤字、償債比率以及擔(dān)保限制等。印度對(duì)地方政府的事前借貸監(jiān)管規(guī)定，假如地方政府的債務(wù)償債率超過(guò)20%，則該地方政府就被定義為處于債務(wù)壓力狀態(tài)，中央政府便要對(duì)地方政府再借貸進(jìn)行監(jiān)督，并且要求地方政府把財(cái)政赤字降低到生產(chǎn)總值的3%以內(nèi)才能解除對(duì)地方政府財(cái)政的監(jiān)督。哥倫比亞在監(jiān)督地方政府借貸的事前監(jiān)管上依據(jù)其法律《財(cái)政透明和責(zé)任法》建立了一套“紅綠燈”借貸危機(jī)指示系統(tǒng)。當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)被評(píng)為紅燈的時(shí)候則意味著利息與可流動(dòng)資金的比率大于40%，并且債務(wù)總額與財(cái)政收入比率大于80%，那么地方政府將被嚴(yán)禁借貸。而如果被評(píng)為綠燈則意味著地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還處于可控范圍內(nèi)，地方政府可以進(jìn)行新的借貸。美國(guó)對(duì)地方政府事前借貸的監(jiān)管取決于政府借貸債務(wù)的類型、形式、規(guī)模以及償還債務(wù)的收入類型等。

3. 規(guī)定地方政府應(yīng)建立公開(kāi)透明的財(cái)政預(yù)算以及相配套的財(cái)政體系框架來(lái)作保障，目的是為了確保地方政府財(cái)政狀況的可持續(xù)發(fā)展。公開(kāi)透明的財(cái)政預(yù)算已經(jīng)成為財(cái)政制度中不可或缺的一部分，其中包括對(duì)財(cái)務(wù)賬目的獨(dú)立審計(jì)、財(cái)政預(yù)算外債務(wù)以及隱形債務(wù)等財(cái)務(wù)信息的定期公布。巴西制定的《財(cái)政責(zé)任法》要求巴西各級(jí)政府必須把公開(kāi)透明作為財(cái)政制度的關(guān)鍵部分，所有財(cái)政借貸、提案、收支以及賬目必須公開(kāi)，規(guī)定各級(jí)地方政府要做出每季度的財(cái)務(wù)管理報(bào)告，并通過(guò)電子媒體向公眾公開(kāi)，供公眾查閱、監(jiān)督[3]。為了提高財(cái)政的公開(kāi)透明度，墨西哥采用了地方政府信用評(píng)級(jí)制度來(lái)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)范地方政府的財(cái)政紀(jì)律。

（二）事后監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

事后監(jiān)管針對(duì)無(wú)償付能力的地方政府，主要表現(xiàn)為地方破產(chǎn)機(jī)制。盡管借貸的事前監(jiān)管可以在較大程度上控制和約束發(fā)生債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)，但并不意味著只要建立事前監(jiān)管便不會(huì)發(fā)生債務(wù)違約的問(wèn)題，債務(wù)違約也可能因?yàn)榈胤秸?cái)政管理不善或是受宏觀經(jīng)濟(jì)政策等外部因素影響而發(fā)生。所以，對(duì)于地方政府的借貸監(jiān)管，還需要建立事后監(jiān)管來(lái)作為地方政府借貸的保障機(jī)制，與事前監(jiān)管相配合才能更好的對(duì)地方政府借貸監(jiān)管起到制約的作用。國(guó)外對(duì)于地方政府借貸的事后監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)如下。endprint

1. 事后監(jiān)管的啟動(dòng)程序。事后監(jiān)管的啟動(dòng)程序也可以認(rèn)為是地方政府破產(chǎn)的啟動(dòng)程序，地方政府的破產(chǎn)不同于一般的企業(yè)或公司破產(chǎn)。企業(yè)或公司破產(chǎn)后，其資產(chǎn)可以通過(guò)法律程序進(jìn)行扣押或是被清算用于債務(wù)的償還。而地方政府在債務(wù)破產(chǎn)后，其資產(chǎn)不能被扣押或是對(duì)其進(jìn)行清算，因?yàn)?，地方政府還具有維持基本公共服務(wù)的職能，所以，地方政府破產(chǎn)總體上只能看作是進(jìn)行重組而非資產(chǎn)清算。其次，地方政府的事后監(jiān)管啟動(dòng)程序需在特定條件下才能促發(fā)。在美國(guó)，根據(jù)其《破產(chǎn)法》第9章第109款第2條規(guī)定，地方政府的破產(chǎn)申請(qǐng)只能在確定其無(wú)力償還債務(wù)或者已經(jīng)處于準(zhǔn)備制定調(diào)整債務(wù)且已經(jīng)通過(guò)所在州的批準(zhǔn)時(shí)才具備向市政機(jī)構(gòu)申請(qǐng)破產(chǎn)的條件，并且只有市政機(jī)構(gòu)才有資格申請(qǐng)破產(chǎn)。匈牙利的《市政債務(wù)調(diào)整法》規(guī)定，市政府如果在債務(wù)違約過(guò)期60天內(nèi)無(wú)法對(duì)其債務(wù)償還，那么債權(quán)人有權(quán)利向法庭提出申請(qǐng)，由法庭調(diào)查后確定地方政府無(wú)力償債才能申請(qǐng)地方破產(chǎn)。南非的《市政財(cái)政管理法》規(guī)定，南非的地方政府破產(chǎn)申請(qǐng)必須根據(jù)政府的財(cái)政狀況來(lái)判斷。如果地方政府出現(xiàn)財(cái)政困境或是出現(xiàn)債務(wù)違約，先由其上一級(jí)的省級(jí)政府進(jìn)行干涉，假如財(cái)政困境和債務(wù)違約并無(wú)改善則由中央政府介入調(diào)整，只有當(dāng)債務(wù)問(wèn)題兩級(jí)政府都無(wú)法解決時(shí)才能宣布地方政府破產(chǎn)。

2. 財(cái)政調(diào)整是事后監(jiān)管的重要條件。地方政府破產(chǎn)的原因很大程度上是由于自身財(cái)政管理不善引起的，不論是事前監(jiān)管還是事后監(jiān)管，財(cái)政調(diào)整是治理地方政府財(cái)政和債務(wù)危機(jī)的重要條件。美國(guó)紐約市財(cái)政危機(jī)就是因?yàn)檎芾聿簧茖?dǎo)致持續(xù)的財(cái)政赤字，在后期的財(cái)政調(diào)整中又缺乏明確的財(cái)政調(diào)整預(yù)案并且過(guò)度依賴中央政府的無(wú)限救助導(dǎo)致負(fù)債規(guī)模不斷擴(kuò)大，最終只能申請(qǐng)地方破產(chǎn)。20世紀(jì)90年代后期，印度各邦同樣也是由于缺乏有效的財(cái)政調(diào)整計(jì)劃而使財(cái)政狀況惡化，借貸的成本上升導(dǎo)致償債額增加，致使印度發(fā)生大規(guī)模的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)危機(jī)。值得注意的是，地方政府財(cái)政調(diào)整不同于中央政府財(cái)政調(diào)整，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的無(wú)限救助原則、財(cái)政制度缺陷以及不透明的財(cái)政預(yù)算制度等等，都會(huì)加深地方財(cái)政調(diào)整的困難。

3. 債務(wù)重組和債務(wù)減免是事后監(jiān)管的核心要素。債務(wù)重組是事后監(jiān)管的重要內(nèi)容，也是所有破產(chǎn)框架的核心。從地方政府破產(chǎn)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，在破產(chǎn)程序的選擇上，以行政方式為主的國(guó)家多選擇債務(wù)重組，以司法方式為主的國(guó)家多偏向于債務(wù)減免，特殊情況下會(huì)采用司法和行政相混合的方式。對(duì)于債務(wù)重組，一般高一級(jí)別的政府通常會(huì)把地方債務(wù)重組成期限更長(zhǎng)的債務(wù)。例如，美國(guó)紐約市對(duì)于地方債務(wù)重組的方式是重新組建市政援助公司，通過(guò)發(fā)行較長(zhǎng)期限的州債券來(lái)償還政府到期的短期債券。巴西的聯(lián)邦政府每年會(huì)定期對(duì)地方政府進(jìn)行債務(wù)重組以防止財(cái)政危機(jī)的發(fā)生。債務(wù)減免則偏重于司法程序的選擇，因?yàn)槌墒斓乃痉C(jī)制能夠確保債務(wù)減免的公正性和公平性，而不會(huì)因?yàn)樾姓深A(yù)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)減免通常局限于司法程序內(nèi)，行政程序通常沒(méi)有債務(wù)減免的權(quán)利。例如，南非的市政府必須通過(guò)法庭的判決才能夠?qū)崿F(xiàn)債務(wù)減免，而不能由市政府直接對(duì)債務(wù)進(jìn)行減免?？傊?，不論是債務(wù)重組還是債務(wù)減免都是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，但最終都是為了調(diào)節(jié)債權(quán)方權(quán)利和處于地方財(cái)政困境的債務(wù)方之間的關(guān)系。

4. 地方政府破產(chǎn)方式的選擇。不同的國(guó)家對(duì)于地方政府破產(chǎn)方式的選擇也有所不同，其方式的選擇取決于本國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)環(huán)境等因素影響。國(guó)外地方政府的破產(chǎn)方式大致可以歸納為三種：司法方式、行政方式以及司法行政相混合方式。司法方式主要是以法院為主導(dǎo)，根據(jù)其法律規(guī)定做出決策判斷來(lái)引導(dǎo)債務(wù)重組等過(guò)程，包括地方政府在何種情況下可以申請(qǐng)破產(chǎn)，破產(chǎn)的程序如何進(jìn)行以及地方破產(chǎn)的債務(wù)重組償債先后次序排列等。匈牙利在對(duì)地方政府破產(chǎn)方式的選擇上傾向于司法程序，其原因就在于匈牙利政府希望采用司法途徑來(lái)避免和緩解在地方政府重組過(guò)程中的政治壓力。行政方式主要是指以上級(jí)政府或中央政府的直接干預(yù)或介入來(lái)管理地方財(cái)政，以行政方式對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和債務(wù)進(jìn)行重組和調(diào)整。巴西是采用行政方式處理地方政府破產(chǎn)的國(guó)家之一，巴西在國(guó)內(nèi)發(fā)生第三次大的債務(wù)危機(jī)時(shí)選擇了以行政方式處理的辦法，即中央政府直接介入財(cái)政和債務(wù)管理，以行政手段對(duì)地方經(jīng)濟(jì)采取結(jié)構(gòu)性調(diào)整，解決地方政府破產(chǎn)問(wèn)題。同時(shí)，中央政府還制定了公開(kāi)透明的財(cái)政預(yù)算機(jī)制以及債務(wù)重組調(diào)整計(jì)劃來(lái)協(xié)同治理。行政方式的缺陷在于缺乏法律約束的保障，容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。司法行政相混合方式是指采用司法和行政相配套的方式來(lái)解決地方政府破產(chǎn)問(wèn)題。美國(guó)在處理地方政府破產(chǎn)的方式上選擇的是司法和行政相混合的方式，美國(guó)頒布的《美國(guó)破產(chǎn)法》是一部專門針對(duì)地方政府破產(chǎn)而建立的法律制度，對(duì)地方破產(chǎn)起到了法律保障的作用，聯(lián)邦法庭提供了債務(wù)重組的法律方案，但同時(shí)，美國(guó)也尊重各州的實(shí)際情況，允許各州根據(jù)自身的情況選擇或制定解決地方財(cái)政困境的法律制度，聯(lián)邦法庭不干預(yù)地方政府的政策選擇[4]。

四、對(duì)我國(guó)的啟示

（一）完善的法治環(huán)境是構(gòu)建地方政府借貸監(jiān)管體系的基礎(chǔ)保障

相對(duì)于傳統(tǒng)的行政管理而言，現(xiàn)代監(jiān)管體制的構(gòu)建和運(yùn)行必須要具有健全的法治環(huán)境，只有擁有健全的法律制度才能夠使監(jiān)管機(jī)構(gòu)合法化，從而有效履行監(jiān)管職能保障。雖然我國(guó)目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)多是在政府的引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的有效監(jiān)管，但是，由于缺乏法律制度的保障，致使監(jiān)管機(jī)構(gòu)還不能依法獨(dú)立行使其監(jiān)督的職權(quán)，隨時(shí)會(huì)因?yàn)檎母慕M或是政策的變化而導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)喪失其監(jiān)管的職責(zé)。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立都有相應(yīng)的法律規(guī)定。只有將監(jiān)管機(jī)構(gòu)納入法治的框架，通過(guò)法律規(guī)則的制定來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的合法性及其監(jiān)管的職權(quán)，才能保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和穩(wěn)定性。我國(guó)應(yīng)加快相關(guān)領(lǐng)域的立法進(jìn)程，制定相配套的法律政策，健全和完善監(jiān)管法律體系，明確權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互監(jiān)督、制約的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可問(wèn)責(zé)性保障。

（二）制定適合中國(guó)國(guó)情的地方政府借貸監(jiān)管模式

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，各國(guó)都是基于基本國(guó)情來(lái)制定適合本國(guó)發(fā)展的政府監(jiān)管模式，不論是巴西采用的行政化模式還是匈牙利采用的司法模式，都與本國(guó)的政治、文化背景有著密切的聯(lián)系。因此，我國(guó)對(duì)于監(jiān)管模式的選擇也要根據(jù)基本國(guó)情來(lái)決定。當(dāng)下我國(guó)正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡階段，我國(guó)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)還缺乏相應(yīng)的法律政策，監(jiān)管的獨(dú)立性還不足，政府起著主導(dǎo)的作用，在監(jiān)管模式上還是傾向于行政化的監(jiān)管模式。但是，一味的行政化模式容易帶來(lái)諸如道德風(fēng)險(xiǎn)、貪污腐敗等問(wèn)題。所以，我國(guó)的政府監(jiān)管模式應(yīng)該引入法治模式與行政模式相配套，只有把法治環(huán)境和行政治理相融合才能更好的解決監(jiān)管問(wèn)題。endprint

（三）建立地方政府借貸信息公開(kāi)制度，完善公民參與機(jī)制

要根據(jù)我國(guó)的國(guó)情盡快制定相應(yīng)的政府借貸信息公開(kāi)制度。透明性原則要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須對(duì)所監(jiān)管的信息公開(kāi)，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為隨時(shí)受到公眾的監(jiān)督，促進(jìn)公民有效地參與公共事務(wù)，減少腐敗現(xiàn)象，減少政府監(jiān)管的成本。我國(guó)目前雖然在公眾參與機(jī)制上設(shè)立了諸如聽(tīng)證會(huì)、咨詢會(huì)等參與制度，但相對(duì)比國(guó)外的公眾參與機(jī)制還是相差甚遠(yuǎn)。因此，還必須借鑒國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)來(lái)完善我國(guó)公眾參與機(jī)制，以保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)公正、全面和客觀的監(jiān)管[5]。

（四）制定科學(xué)的地方政府借貸監(jiān)管評(píng)估機(jī)制

科學(xué)的監(jiān)管評(píng)估機(jī)制能夠使政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)達(dá)到科學(xué)決策和理性控制的目的，從而防止監(jiān)管權(quán)力的濫用，提高監(jiān)管的績(jī)效。首先，要以立法的形式明確監(jiān)管的評(píng)估要求，明確監(jiān)管機(jī)制的各項(xiàng)責(zé)任，確定監(jiān)管影響評(píng)估的使用范圍。其次，要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)培訓(xùn)專業(yè)的監(jiān)管人員。再次，監(jiān)管評(píng)估的方法要具有靈活性和可行性，對(duì)于監(jiān)管數(shù)據(jù)的收集要仔細(xì)審查和檢驗(yàn)，保證監(jiān)管評(píng)估的質(zhì)量。最后，要對(duì)監(jiān)管的相關(guān)信息和結(jié)果公開(kāi)化，要真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的透明度和公眾參與度，把監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公眾參與和政府監(jiān)督有效結(jié)合起來(lái)，只有這樣才能真正建立符合我國(guó)國(guó)情的地方政府借貸監(jiān)管體系。

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