席洪亮

[摘 要] 農民專業(yè)合作社是一種具有經濟互助性質的組織與重要的生產方式。近年來，在政府的有效推動下，我國各地農民合作社呈現出快速增長的發(fā)展態(tài)勢。但是，在合作社的發(fā)展如日中天的同時也暴露出了許多的問題與弊端，導致合作社很難發(fā)揮其原有的農民互助合作的作用，甚至合作社政策宗旨落空。事實上，合作社作為一類市場主體，不可避免的會發(fā)生市場失靈現象，進而會導致危機的產生。政府應當構建并健全規(guī)范的監(jiān)管體系，對合作社采取一定的監(jiān)管措施，使政府監(jiān)管與合作社自由發(fā)展相輔相成，保證其在遵從市場規(guī)律的條件下，實現應有的作用，保證農民專業(yè)合作社的可持續(xù)發(fā)展。

[關鍵詞] 農民合作社；政府監(jiān)管；問題；對策

[中圖分類號] F470 [文獻標識碼] B

一、我國合作社政府監(jiān)管體系發(fā)展歷程回顧

從1978年實施“土地承包制”即農村改革開始至今，我國農民合作社的演變大致可分為以下幾個階段：

（一）萌芽階段

1983年，黨中央文件出臺的文件——《當前農村經濟政策的若干問題》中已經清晰地指出了“經濟聯合是商品生產發(fā)展的必然要求，也是建設社會主義現代化農業(yè)的必由之路。當前，各項生產的產前產后的社會化服務……已逐漸成為廣大農業(yè)生產者的迫切需要……合作經濟也將向這些領域伸展……”，但由于當時對合作社經濟的認識程度較淺，政府不知從何種角度、以何種方式對合作社實施監(jiān)管。

（二）形成階段

1999年，黨中央《關于當前調整農業(yè)產業(yè)結構若干意見的通知》將“發(fā)展農民合作經濟組織”列入“促進農業(yè)生產結構調整的政治措施”之中。2002年，農業(yè)部出臺了《農民專業(yè)合作經濟組織試點工作方案》，結合發(fā)展態(tài)勢的需求，選取了浙江省和六個地市作為綜合試點單位。同年，修訂了《中華人民共和國農業(yè)法》，首次確立農民專業(yè)合作經濟組織的法律地位，明確了其發(fā)展原則、財產所有權、經營自主權等內容。與此同時，各地均在探索扶持政策、財政支持、稅收優(yōu)惠、登記注冊等措施。例如北京、內蒙古、江蘇等省級政府都頒發(fā)了《農民專業(yè)合作社示范章程》，對合作社監(jiān)管開始呈現出興隆的態(tài)勢。

（三）發(fā)展階段

從2004年開始，我國政府提升了對農民合作社的重視程度，從2011年開始，每年的“中央一號文件”關注的都是“三農”問題，都涉及到促進農民合作社發(fā)展的相關問題。特別是在2007年出臺了《農民專業(yè)合作社法》，確定了農民專業(yè)合作社的基本內涵和原則；明確了農民專業(yè)合作社具有法人地位；規(guī)定了農民專業(yè)合作社的盈余分配制度、民主決策制度、盈余分配制度和其成員類型和構成比例；規(guī)定了對合作社的財務管理、扶持政策等，逐步構建了監(jiān)管體系。其間，國務院制定了《農民專業(yè)合作社登記管理條例》用以確認合作社的法人資格，規(guī)范合作設登記行為；財政部制訂了《農民專業(yè)合作社財務會計制度（試行）》用以規(guī)范合作社的會計工作，保護合作社及其成員的合法權益。各地也制訂了地方性法規(guī)，如《浙江省農民專業(yè)合作社條例》、《重慶市實施中華人民共和國農民專業(yè)合作社法辦法》等，為支持、引導合作社的健康發(fā)展，規(guī)范其組織和行為，維護成員合法權益，已有16個地區(qū)制定了相關法規(guī)[1]。

總體來說，我國已經構成“正式立法—國務院行政法規(guī)—中央部委行政規(guī)章—地方性法規(guī)”等四個層次的關于合作社的政府監(jiān)管體系；對政府而言，政府對合作社的制度特征、角色定位、扶持及監(jiān)管等的認識愈加明朗，將自身角色定位為扶持、服務和引導；就監(jiān)管內容而言，涵蓋了合作社的管理活動、商業(yè)活動、資本活動、技術活動、會計活動和安全活動。

二、合作社由于政策缺失所引發(fā)的問題

受我國合作社建立初期相關文件的制定宜粗不宜細、政府不宜干預過多的思路影響，我國當前的監(jiān)管制度暴露出了許多缺陷，致使許多“偽合作社”層出不窮，造成了資本虛假化、治理單一化、產權集中化、分配隨意化等問題的出現[2]。當前，由于政府監(jiān)管缺失而造成的主要問題有以下幾點：

（一）市場準入制度管理松懈

當前，在農民合作社制度方面存在著市場準入制度管理松懈問題。注冊一個合作社的成本較低，甚至有些地區(qū)不需要人員出面及現金支出。為吸引更多的農民加入合作社，《農民專業(yè)合作社法》不惜降低設立門檻，取消最低資金的條件，只對成員的出資額作出相對規(guī)定。由于對資本金沒有強行要求，相應的驗資環(huán)節(jié)就會取消，結果是引起一系列的相關問題，如：資本金、股金方面的監(jiān)管盲區(qū)、成員股金與實際不符[3]。

（二）合作社章程有待完善

章程不僅是合作社成立的先決條件，也是其自身運作的基本原則，應該在合作社內部具有最高效力，除了是法律擴展到合作社內部的結果，也應當是成員合意的終極目的。盡管2007年農業(yè)部頒布的《農業(yè)專業(yè)合作社示范章程》產生了一定的作用，對于具體章程的擬定和完善產生積極影響，但不具有法律約束力。毋庸置疑，章程能高度呈現出合作社的自治特性。但現實中，某些合作社章程授予成員的權利遠遠少于法律規(guī)定的內容，侵犯了農民權利和利益。例如《農民專業(yè)合作社法》規(guī)定了農民專業(yè)合作社社員享有表決權、接受服務權、民主管理權、分享盈余權、選舉權和被選舉權、查閱權以及其他權利，但一些地方的合作社章程卻缺乏民主管理權、分享盈余權、查閱權的相關規(guī)定，導致社員法定權利受損[4]。

（三）日常運行非常態(tài)

《農民專業(yè)合作社法》中有如下規(guī)定：“農民專業(yè)合作社成員大會由全體成員組成，是本社的權力機構”，“理事長、理事、執(zhí)行監(jiān)事或者監(jiān)事會成員，由成員大會從本社成員中選舉產生，依照本法和章程的規(guī)定行駛職權，對成員大會負責”，雖然絕大多數合作社都設置了成員大會、理事會和監(jiān)事會，但是成員大會召開的頻率極低，理事會成為合作社的最終決策者。合作社的形成及運行主要依靠大戶及大企業(yè)，集中化的產權結構導致決策權通常由少數領班人掌控，因為普通農民的投入少、集中性弱、主觀參與意識弱等原因，往往造成其在經營管理過程中缺失發(fā)言權，很難提升其對農民合作社的認同感，客觀上造成其搭便車的心里。久而久之，導致部分合作社被異化到由某一個或者幾個社員或企業(yè)所操控，形成“選舉不過是確認，討論不過是告知，監(jiān)督不過是附議”的結果，導致治理安排和期望結果差距太遠，進一步對合作社的可持續(xù)發(fā)展造成影響[5]。endprint

（四）審計監(jiān)管形同虛設

事實上，治理結構是一種基于合作社所有權與經營管理權分立基礎上的委托代理關系，是一種受托責任關系，信息不對稱及受托人的趨利性會加大對委托人（即社員）的利益損害的風險，因此，審計是為確保受托責任履行的一種控制機制。盡管《農民專業(yè)合作社法》中指出“設立執(zhí)行監(jiān)事或者監(jiān)事會的農民專業(yè)合作社，由執(zhí)行監(jiān)事或者監(jiān)事會負責對本社的財務進行內部審計，審計結果應當向成員大會報告。成員大會也可以委托審計機構對本社的財務進行審計”，但從實際運行看，這種審計監(jiān)督幾乎形同虛設：首先，審計監(jiān)管范疇太過偏狹，審計監(jiān)管范疇應該擴展到合作社受托者的全部經濟責任，如果僅僅就財務會計狀況進行審計監(jiān)管，不能完全評定受托者履行義務的狀況，會出現受托者（即社員）無法實際評價受托者的經濟責任；其次，社會審計制度可操作性不強，因為沒有對委托者、審計人及被審計人的權利義務關系做出清晰的規(guī)定，會引起執(zhí)行結果的混亂；最后，缺少政府特別審計監(jiān)督制度進行設置，引起合作社整個監(jiān)管體系缺少重點，以致現行監(jiān)管制度的重大缺陷被凸顯出[6]。

三、相關對策與建議

針對以上提出的幾點當前農民合作社存在的幾點問題，國家也相繼出臺了一些法律法規(guī)，如《農民專業(yè)合作社示范社創(chuàng)建標準（試行）》、《關于開展農民專業(yè)合作社示范社建設行動的意見》等，也起到了一定的成效，但我國合作社政府監(jiān)管還有待加強，據此，提出以下幾點對策、建議：

（一）改進市場準入制度

市場準入是“有關國家和政府準許公民和法人進入市場，從事商品生產經營活動的條件和程序規(guī)則的各種制度和規(guī)范的總稱?！币虼?，合作社市場準入制度是農村市場監(jiān)管的預防性、前置性制度架構，是確保農村市場安全的首要關卡。嚴格市場準入制度，能夠預防越來越嚴重的合作社虛擬報賬的情況，進而能夠保證農村市場的安全和穩(wěn)定、保證市場機制的良好運行。主要內容有：判斷申請人是否具有真實加入合作社、進行生產經營活動的意愿；檢查合作社的實際出資、規(guī)模大小及運作情況，防止虛假出資；對合作社軟硬件條件進行核實，包括章程、資產、硬件設施及場地等[7]。

（二）逐步完善合作社章程

章程不僅可以為社員的民主管理、權益保障創(chuàng)造自治環(huán)境，還能夠為監(jiān)督管理部門提供重要的信息，所以逐步完善合作社章程成為當前促進農民合作社發(fā)展的必要解決步驟。由于現實中某些合作社章程授予成員的權利遠遠少于法律規(guī)定的內容，故地區(qū)政府應該逐步修改及完善其現有的相關章程，確保農民的權益得到應有的保障[8]。

（三）加強日常運行監(jiān)督

信息公開是防治腐敗必要而有效的措施。在合作社的“委托—代理”關系中，由于委托人、代理人的信息不對稱及代理人的利己趨利行為的存在，委托者不能了解受托者是否履行忠實義務，這就造成了道德風險的存在。為克服信息不對稱缺陷，信息披露制度應運而生，這種機制可以有效規(guī)避道德風險的發(fā)生，合作社要及時、準確、全面地向社員公開合作社的組織業(yè)務、生產經營對策、財產使用和管理狀況等。讓所有的社員都能夠既是了解合作社經營管理方面的全部信息，減少損害普通社員權益的可能性，真實實現全體社員對合作社的民主控制和監(jiān)督，促進市場機制的有效運行。同時，信息披露制度也是政府監(jiān)管的前提，對市場信息的傳遞、有效信息的分享和規(guī)制部分農民專業(yè)合作社利用“信息偏在”的獲利行為有重大意義[9]。

（四）切實加強審計監(jiān)管

審計監(jiān)管是一種有效、適度及低成本的方式，可以有效規(guī)避“政府失靈”的頑疾，故而，此項制度的引入無疑將會進一步健全我國的農民專業(yè)合作社監(jiān)管制度，促進我國農民專業(yè)合作社機制的健康運行。其一，為解決內部社員“一股獨大”的非民主決策陋習，而且使對合作社監(jiān)管形成合力，在監(jiān)事會下設立內部審計機構，代表監(jiān)事會進行審計監(jiān)管；其二，為真實完整地評判被審計人的忠實義務，社會審計范圍應貫穿被審計人履行重視義務行為全過程，不僅要對財務會計情況進行審計，還要對經營管理情況及其他相關情況進行完整的審計。其三，政府特別審計監(jiān)管是對社會審計監(jiān)管制度的有益補充，在監(jiān)管部門認為有必要時或者社員（利益相關者）申請啟動政府特別審計程序時，可以針對合作社如何合理、有效使用扶持資金進行監(jiān)管，加強對扶持資金的規(guī)范化操作與監(jiān)管，防止資金使用的“低效化”[10]。

四、結論

近年來，我國大力發(fā)展農民專業(yè)合作社的出發(fā)點是提高農民進入市場的組織化程度，解決農戶分散耕種和宏觀市場的矛盾，增加農民收入，加速我國農業(yè)化進程。因此，近年來我國各級財政部門針對農民專業(yè)合作社的?？钪С植粩嗉哟?，但與此同時，由于我國的農民專業(yè)合作社處于成長初期，各種相關制度和法規(guī)不健全，導致政府投入的資金達不到預期效果。據此，根據現實情況，在查閱相關文獻的基礎上，提出以上完善我國農村合作社政府監(jiān)管的意見，期盼通過政府監(jiān)管措施，指導并引領我國農民合作社健康發(fā)展，加快我國農業(yè)現代化發(fā)展步伐。

[參 考 文 獻]

[1]任梅.我國農民專業(yè)合作社政府規(guī)制特色分析-政府強力扶持與審慎推動相結合[J].農村經營管理，2012（5）

[2]林堅，王寧.公平與效率：合作社組織的思想宗旨及其制度安排[J].農業(yè)經濟問題，2002（9）

[3]劉峰.農民專業(yè)合作社章程問題研究-以泰安市為例[D].山東農業(yè)大學碩士學位論文，2010

[4]徐旭初，黃勝忠.農民專業(yè)合作社發(fā)展辨析：一個基于國內文獻的討論[J].中國農村觀察，2012（5）

[5]汪雷，胡聯.論農民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展的制約因素及其對策[J].銅陵學院學報，2009（10）

[6]米新麗.論農民專業(yè)合作社的盈余分配制度-兼評我國《農民專業(yè)合作社法》相關規(guī)定[J].法律科學，2008（6）

[7]周春芳.我國農民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展中的矛盾及思考[J].農村經濟，2009（10）

[8]馬彥麗.論中國農民專業(yè)合作社的識別和判定[J].中國農村觀察，2013（3）

[9]李霞，高海.農民專業(yè)合作社稅收優(yōu)惠之探討[J].北方經貿，2008（2）

[10]馬衍偉.支持農村合作經濟組織發(fā)展的稅收政策選擇[J].蘭州商學院學報，2007（2）

[責任編輯：潘洪志]endprint