虞華君,武 娟

（華東師范大學 公共管理學院，上海 200062）

基于委托-代理理論視角的大學治理問題研究

虞華君,武 娟

（華東師范大學 公共管理學院，上海 200062）

大學作為重要的創(chuàng)新基地在我國的經(jīng)濟社會發(fā)展中日益彰顯其重要地位，但我國高校的發(fā)展和世界發(fā)達國家的高校相比仍存在較大差距，根據(jù)新制度經(jīng)濟學理論分析，必定存在一些羈絆我國高校發(fā)展的因素，文章試圖基于委托代理理論的視角對我國大學的治理進行審視，分析我國大學發(fā)展的困境及原因，并尋求解決思路。

大學治理；委托代理；公立大學；趨行政化

一、問題的提出

從1998年8月頒布的《中華人民共和國高等教育法》對高校法人地位的確立，到2010年7月頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出“高等教育去行政化改革”，再到朱清時推動下的南方科技大學成立和“轉型”，高等教育改革的政策措施及實踐探索未曾停歇，不過一直未能獲得突破性進展?？偨Y國外高校治理經(jīng)驗來看，最終歸結于解決兩個核心問題。其一，是辦大學的目的是什么？其二，是在辦學目的引領下的制度設計與執(zhí)行。這在我國處于不斷探索的過程之中，一直在模仿西方發(fā)達國家大學治理的模式進行探索，但效果并未獲得廣泛認可，這值得我們深思。本文期望用委托-代理理論對我國公立大學治理問題進行分析，把握當前我國高校舉辦者或治理主體——政府的責任與權力邊界，探討委托交易理論在大學治理中的適用性問題，剖析當前存在的大學治理困境及其原因，并從委托代理視角提出相關的建議。

二、委托—代理理論在大學治理中的應用基礎

（一）治理與大學治理

治理（governance），意指控制、指導或操縱?，F(xiàn)代意義上的治理是隨著經(jīng)濟領域的發(fā)展，在對企業(yè)問題的研究中提出的，主要涉及公司所有權與經(jīng)營權的分離、委托—代理等問題的研究。威廉姆森（1975）最早提出了治理結構的概念,[1]而公司治理的核心問題應聚焦在所有權與經(jīng)營權分離背景下，如何有效發(fā)揮代理人作用問題以及降低代理成本問題，[2]以及如何解決高級管理人員、股東、董事會和其他利益相關者相互作用產(chǎn)生的諸多問題，“當誰實際受益與誰應當受益兩者之間產(chǎn)生沖突時”，就出現(xiàn)了治理問題。[3]治理理論的創(chuàng)始人詹姆斯·羅西瑙提出治理是一種有共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)，治理既包括政府機制，同時也包括非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各利益人、利益組織得以借助這些機制滿足各自的需要，并實現(xiàn)各自的愿望。[4]（P55）因而，治理其實質是一個多方協(xié)調機制，是在利益相關者圍繞各自利益訴求條件下開展的持續(xù)溝通、博弈的決策與執(zhí)行過程。針對大學治理問題的研究最早是美國學者約翰·科森（John J.Corson），他將治理一詞專門用于對高等學校的思考，將大學治理描述為政策的決定過程和監(jiān)督政策的執(zhí)行過程。Robert Bimbaum（2003）進一步提出了大學治理也就是平衡兩種不同權力的過程，這兩種權力都具有合法性，第一種具有組織控制力，是法定的董事會和行政機構擁有的權力，另一種則具有現(xiàn)實影響力，是以專業(yè)權力為基礎的教師擁有的權力。[5]甘永濤則基于鮑爾和阿斯克林的“權威—目的兩分法”理論，將大學治理從集權與分權程度權威性視角，從文化價值和實用價值的治理目的視角，將整個治理模式分成了洪堡模式、紐曼模式、貝納模式和市場模式。

（二）大學治理中委托代理的可行性

隨著我國高等教育大眾化、國際化的快速發(fā)展，高等教育發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境正不斷發(fā)生著變化，我國大學也已取得了獨立的法人地位，大學治理理論及實踐的研究在我國學術界不斷發(fā)展。大學治理結構形式上反映一種對大學進行管理和控制的系統(tǒng)安排，實質上是對大學決策權力的制度安排問題，這種權力安排既涉及大學內(nèi)部權力的分配、協(xié)調與實施的制度，也包括大學與外部環(huán)境，如政府和社會等其他利益相關群體相互作用的規(guī)則。有學者從制度論的角度提出大學治理理論是在大學治理主體權力的分配上，提倡政府、大學和社會的“合作分享”，提倡參與大學治理主體之間的“合作控制”，并且各治理主體所擁有的大學控制權程度是由其談判實力決定的，這也是一個動態(tài)調整的狀態(tài)。[6]我國大學治理能得以推進，是社會民主制度改革在高等教育領域不斷推進的必然結果，其實質“是一種高等教育管理權向公民權利回歸的制度性安排”。[7]不過當前大學的舉辦者和管理者還是以政府為主，必須要協(xié)調好政府治理主體與高校管理層的委托代理關系。結合高校治理的特點，當出現(xiàn)信息不對稱，不管這種不對稱是由于專業(yè)因素，還是時空因素造成的，一旦一方必須依賴另一方的行動來實現(xiàn)其目標，自然就會構成委托-代理關系。按照委托-代理理論，最終不可避免會產(chǎn)生以激勵和約束為核心的委托代理問題，需要合理處理委托人與代理人之間的關系，一旦處理不當，將會出現(xiàn)兩個極端現(xiàn)象：第一，要么使代理人成為傀儡，失去代理人應有的功能；第二，要么代理人通過強化內(nèi)部控制，最終架空所有者，使得所有者利益受損。對于高校而言，由于高校所有權與高校經(jīng)營權的分離，并形成多重委托代理鏈。首先是全體人民與政府之間的委托-代理關系，全體人民擁有高校的所有權，而政府成為代理人，需要行使管理權。其次，政府與高校管理層之間也會形成委托-代理關系，對高校管理層而言政府相關部門是高校資產(chǎn)產(chǎn)權的所有人，因而，政府相關部門成為委托人，高校管理層則成為管理高校運營的代理人。再次，高校內(nèi)部也存在著多層委托-代理關系，學校與學院（處室）之間、學院與系所（教研室）之間、系所（教研室）與教師個人之間均將形成多層（級）的委托-代理關系。隨著代理鏈的增加，初始委托人（共同體成員）的最優(yōu)監(jiān)督積極性和最終代理人的最優(yōu)工作努力，都隨著代理鏈條的拉長而遞減。[8]因而，需要通過設計完善的充分信息機制，委托代理關系將不會因委托代理鏈的長短而產(chǎn)生差異。[9]從整個高校的內(nèi)外部治理來看，高校的整個委托代理關系比較復雜，基本形成了多層次重疊式的委托代理關系，其中政府部門、高校管理層、學院、系所（教研室）都形成了雙重角色，他們既要考慮上層委托人的代理訴求，還需要考慮自身作為委托人的相關權益與要求。文章所集中探討的是政府和高校管理層之間的委托代理關系。從政府與高校間在辦學目的、措施手段、產(chǎn)權、資源及辦學要求的角度（詳見表1），雙方既存在眾多不一致性，又存在著許多共通之處，也體現(xiàn)了政府和高校開展委托代理行為的必要性與可行性。

表1 政府與公立大學委托代理條件對比

三、當前大學治理的困境——不完全委托代理

根據(jù)當前高校的運行狀況及條件，將不可避免地產(chǎn)生委托代理的運行不暢。高校的利益主體——政府試圖運用委托代理方式開展高校的治理，實現(xiàn)其利益訴求，尋求合理利益代理人，期望形成有效治理模式，推動高?？焖俳】档陌l(fā)展，但在實際運行過程中，由于利益的多樣性、多元性和階段性，往往使很多理性設計在現(xiàn)實矛盾中變得脆弱不堪。這些問題集中體現(xiàn)在委托代理鏈中的代理人權力弱化所致的“趨行政化”問題，委托代理雙方的權、責、利邊界不清導致的“政府跨界”和激勵約束乏力等問題。

（一）高校內(nèi)外“趨行政化”弱化代理人自主性

在高校治理中，存在兩種類型的行政化，一種是政府與高校之間的行政化問題，另一種是高校內(nèi)部的行政化問題。雖然我國高等教育法明確規(guī)定我國高校具有獨立法人地位，具有獨立自主的辦學權力，但在實際辦學過程中，我們處處看到政府職能部門的深度介入，從高校的招生計劃、學科專業(yè)及課程設置、教材編寫、教育評估、經(jīng)費劃撥、科研資助、工程項目、人才項目，直到人事任命等，全都可以感受到政府部門的監(jiān)控與管制活動，高校所能獲得的辦學自主權少之又少，甚至高校已經(jīng)轉變?yōu)檎块T下設的一個執(zhí)行部門，依政令行事。同時，政府部門牢牢掌控高校領導的任命權、考核權和評價權，并賦予高校領導相應的行政級別，使得高校領導深刻明白自身的“處境”，正如張維迎教授對國有企業(yè)內(nèi)部權力斗爭的分析，高校領導也無心關注高校人才培養(yǎng)質量狀況，科研能力強弱，及高校對社會及國家的貢獻，而是更熱衷于關心在上級部門尋找代理人，來獲得更大的發(fā)展空間。之所以會形成高校外部的“趨行政化”，從委托代理理論的角度分析，一方面政府與高校的“去行政化”動力不足。政府高度集權，出于自身利益的考慮，不愿放權給高校，最終可以使高校無條件服從自己管理，從而政府“綁架”了高校。而在高校方面，過著衣食無憂，迷戀于“大樹底下好乘涼”，也往往缺乏爭取自己獨立生活的動力，反過來，高校也“綁架”著政府。[10]另一方面，政府作為委托人、高校領導作為代理人的角色模糊不清。委托代理問題產(chǎn)生的重要原因是由于信息不對稱導致的，這種信息不對稱針對高校治理而言是由于跨行業(yè)、跨領域等原因形成的，高校的發(fā)展有其自身規(guī)律，德國著名教育家洪堡在論及政府與大學的關系時提出，國家不能僅從當前出發(fā)來考慮大學的功能和定位，應著眼長遠，最終帶來的價值也會比短視行為下多得多。[11]（P46）此外，高校內(nèi)外的“趨行政化”大大降低了代理人的自主性。就外部而言高校管理層無法獲取獨立自主發(fā)展的空間，成為政府下屬機構，依政令行事。從內(nèi)部來看，教學科研人員無心本行，轉而傾心于仕途，追逐個人利益最大化。高校的“趨行政化”使社會整體利益趨小化，從經(jīng)濟學角度而言，整個高校群體還存在很大的帕累托改進空間，而要獲得這部分社會福利的改進，必須要降低行政因素對大學治理的影響力，增強高校治理中代理人的獨立自主性。

（二）委托代理雙方的權力“邊界”不清導致“跨界行為”頻發(fā)

根據(jù)我國《高等教育法》的規(guī)定，高校享有的權利主要有8項，政府主要擁有的權力有5項。另根據(jù)教育部公布的權力清單，涉及高等教育的共有行政審批權力共24項，其中行政許可權11項，非行政許可審批權13項。這些權力之間在制度文本上總體保持著自己獨有的影響和控制領域，但在部分領域政府由于其強勢地位不斷跨越自身權力邊界，高校的自主空間被不斷壓縮，比如：政府通過招生計劃的審批，管住了高校的學生數(shù)量。政府還運用各類人才計劃，如院士計劃、長江學者計劃、各類“百千萬人才工程”計劃、跨世紀人才計劃等方式幫高校“管理人才”。各類科研項目、科研資金的歸口管理也牢牢地牽制著高校的“錢袋子”和“學術水平”，各高校紛紛設立專門機構去爭取這些項目和科研資金，自然高?？蒲许椖亢唾Y金支持也就在政府部門管控之中。此外，政府會審批設立各種重點學科、重點專業(yè)、研究基地，并對其進行評審，管控。在課程設置方面，政府也規(guī)定了一定比例的政策性課程和一定門數(shù)的專業(yè)核心課程，高校自主設計的課程數(shù)量被進一步緊縮。在教材的編寫和使用方面，教育部和財政部曾聯(lián)合發(fā)起了“高等學校本科教學質量和教學改革工程”，進行10000多種教材的統(tǒng)一編寫工作，這些教材幾乎涉及所有本科專業(yè)。

（三）委托代理雙方激勵約束機制乏力

根據(jù)委托代理運行規(guī)則，要順利解決高校治理中的委托代理問題，需要形成一套能使代理成本最小化的理想激勵約束機制。從激勵方面而言，需要代理人享有一定權利和利益，尋求大學的長遠發(fā)展和教育科研水平的提升，避免違背大學發(fā)展規(guī)律的短視行為的出現(xiàn)，并在實現(xiàn)大學長期效益過程中實現(xiàn)其個人價值的最大化。從約束方面而言，代理人的行為權限也是有邊界的，同時也將受到監(jiān)督和審視，代理人存在壓力，必須時刻考慮自己的行為和措施，防止被委托人利益損失而被問責或淘汰。那么高校是否可以延用國有企業(yè)的激勵約束機制？根據(jù)Masten（2006）的研究，高校組織的行為更接近于政府行為。[12]同時，高校屬于公共部門，帶有明確的公共屬性，因此，不能簡單套用國有企業(yè)以物質利益回報為主要手段的薪酬激勵措施。很多高校管理者視自身的定位為一定行政級別的政府官員，而不是教育家，他們對上級負責，不求有功，但求無過，維穩(wěn)第一，基本沒有太大動力去改變或改善大學的治理。結合政府和高校管理層之間的關系，可以通過對其進行博弈行為的剖析，來分析各自的行為及其對應收益狀況。

四、大學治理的幾點啟示

（一）真正落實大學法人治理，夯實委托代理基礎

根據(jù)產(chǎn)權理論，可以通過界定、變更和確定產(chǎn)權結構，協(xié)調不同利益主體之間的關系，最終降低交易成本。產(chǎn)權關系的清晰度有助于降低交易成本，促進社會資源的優(yōu)化合理利用。在大學產(chǎn)權方面，隨著近年來大學的不斷發(fā)展，大學已逐漸打破了原有計劃經(jīng)濟體制下籌資渠道單一的情形，形成大學教育經(jīng)費的多元化趨勢，政府已不是唯一的產(chǎn)權主體，非政府組織、個人等也可以成為大學產(chǎn)權的主體。目前,我國高校投入經(jīng)費主要有幾大來源：一是國家財政性教育經(jīng)費的投入，二是學費和雜費收入，三是社會捐資，四是校辦企業(yè)收入，五是合作辦學等其他來源。多元產(chǎn)權主體有助于形成大學治理的良性格局，有助于進一步理順大學產(chǎn)權關系，明確權、責、利之間的對等，也更有助于調動大學各利益主體參與大學治理的積極性。同時，對于大學法人地位的進一步確立也是建立現(xiàn)代大學的重要保障，還需要明確地規(guī)范大學與其他產(chǎn)權主體間的關系，尤其要理清大學與政府間的關系，并且界定大學與政府之間的權利邊界，明確各自的權、責、利，使政府能在一定的規(guī)則范圍內(nèi)行使其權限，確保大學法人的獨立法律地位及其自主權，獨立行使其法人權力和承擔民事法律責任，杜絕其他利益主體對大學運行隨意干涉。長期以來，由于政府與大學間在傳統(tǒng)上所形成的隸屬關系，因而需要建立與法人制度相關的一系列制度規(guī)范，如法人辦學權責規(guī)范、法人產(chǎn)權規(guī)范和法人內(nèi)部治理規(guī)范等，才能得到破解和重新界定。[13]

（二）進一步完善大學內(nèi)部治理結構

內(nèi)部治理結構是實現(xiàn)大學整體目標的重要保障，通過內(nèi)部治理結構的完善使大學內(nèi)部各級委托人與代理人也能明確各自的權力邊界，并形成明確的權利、責任和義務。奧利弗·哈特（1996）提出了公司治理理論的分析框架，認為只要存在兩個條件，公司治理問題就必然在一個組織中產(chǎn)生。第一個條件是代理問題，即組織成員之間存在利益沖突；第二個條件是交易費用，即過高的交易成本使代理問題不可能通過合約解決。[14]當然，大學不同于公司組織，大學不是簡單以獲取利潤作為成功與否的衡量標準，大學還需要承擔社會服務和公益事業(yè)等職能，不過不管是公司組織還是大學，均會面臨經(jīng)營效率、資源使用效益等方面的問題，而這些問題也正是治理理論不斷探索和解決的問題。因而，結合奧利弗·哈特的兩個條件分析，當前我國大學與政府間既存在有委托代理關系，又無法用簡單的合約形式進行解決，理論上符合應用治理結構理論研究大學的治理問題。大學目標和理念的實現(xiàn)，離不開科學的制度安排，即治理結構，也就是大學的治理。[15]（P13）大學內(nèi)部的行政化傾向也是制約大學發(fā)展的重要影響因素，根據(jù)現(xiàn)代大學的理念，大學治理應體現(xiàn)大學自治、學術自由和教授治校，需要加快當前大學組織結構的變革，優(yōu)化高校權利配置，限制領導權力的膨脹并保障信息的公開透明，逐步改變基層教師權力行使缺失及決策參與缺失的狀況。結合當前的大學治理現(xiàn)狀，可以考慮形成“多權分立”制衡的治理結構，設立“行政管理權”“學術權”“監(jiān)督權”和“決策權”多權并立的大學內(nèi)部治理結構。各項權力分別可以由校行政職能部門、校教授委員會、教職工代表大學和校務委員會會使，以校長為首的行政管理團隊和教授委員會分別負責行政管理權、大學學術事務方面的職責，教職工代表大會則履行對行政事務及學術事務的監(jiān)督審查權力，大學的最高決策機構則由校務委員會承擔，大學校務委員會的人員構成主要包括各產(chǎn)權主體的代表、政府相關人員、部分教職工大會代表委員，校務委員會的重要職責就是選聘大學校長。當然，現(xiàn)階段我國大學的管理體制基本是以黨委領導下的校長負責制為主，體現(xiàn)了黨委的決策權力以及校長的行政權力，因而，學校的決策和執(zhí)行權力基本上都集中于黨政領導班子。在這種格局下，大學校長對大學的影響力和控制力受到一定程度的束縛。同時，也考慮到校黨委對高校的影響力及其監(jiān)督的重要性，可以將黨委權力進行上調和下移，上調則進一步發(fā)揮其在校務委員會中的作用，充實校務委員會的職能，下移則更多地體現(xiàn)為與教職工大會一并形成對大學事務進行監(jiān)督與審查的職能，確保監(jiān)督審查機構的監(jiān)督審查力度。

（三）構建有效的大學激勵約束機制

激勵和約束是一把“雙刃劍”，可以給代理人產(chǎn)生一定的積極效用，同時也會形成必要的壓力效應。大學治理的激勵機制就是要使委托人可以使用某種價值標準或社會服務目標，確保大學治理的代理人在考慮或衡量委托人的標準或目標時，代理人往往可以從自身效用最大化的角度出發(fā)，自覺地或被迫地選擇與委托人標準或目標相一致的行為。而大學治理的約束則采用反向的激勵方式，借助于大學內(nèi)外部監(jiān)督審查機制，使代理人形成一種自我約束意識，確保在自身效用擴大的同時，減少不作為或濫權等道德甚至法律風險的產(chǎn)生，努力實現(xiàn)委托人的標準或目標。由于大學本身是一種非營利組織，大學代理人或大學內(nèi)部委托代理人均不享有剩余索取權，不能獲得或較少獲得大學發(fā)展的直接利益，故只能讓物質利益、行政權力和道德力量共同發(fā)揮作用，形成有效的激勵約束機制。在大學內(nèi)部通過逐步縮小固定工資比例，增加浮動工資比例，進一步激勵多干活、多成果的教師獲得較高收益，同時也需強調利益的激勵與責任的約束并行，明確工作任務、師德師風、崗位責任的底線，推行崗位聘任、崗位考核、人才流動和進出的機制，尤其需改變當前高校只進不出或易進難出的怪現(xiàn)狀。對處于校內(nèi)領導崗位上的代理人需進行公開競聘選拔和嚴肅考核，避免進入國有企業(yè)人才選聘“困境”。大學內(nèi)部尤其中層管理人員的任免更需要加強競爭的強度和規(guī)范性。另外，大學也要建立起嚴格規(guī)范、詳細明確、公開透明的財務制度，以防止處于領導崗位的代理人出現(xiàn)職務尋租行為，以及揮霍公款和過度職務消費的不良行為，并在離任時開展嚴格的離任審計措施，做到有責必究。

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〔責任編輯：李 官〕

Research on the Governance of Universities from the Perspective of Principal-agency Theory

YU Hua-jun,WU Juan

（School of Public Administration, East China Normal University, Shanghai， 20062, China）

University as an essential innovation base, is becoming more and more important in China’s economic and social development. However, there is still a wide gap between Chinese universities and those of the developed countries. According to the new institutional economic theory, there must be some factors which hinder the development of our universities. The paper attempts to analyze university governance in China from the perspective of principal-agency theory. First it explores the dilemma and causes of university development in our country; then, some suggestions to tackle it are proposed.

university; principal-agency; governance

國家社科基金一般項目（11BGL096）；2013年度浙江省教育規(guī)劃課題（SCG048）

虞華君，男，華東師范大學公共管理學院2012級博士研究生，中國計量學院人文學院副教授，主要從事公共管理研究； 武 娟，女，華東師范大學公共管理學院2010級博士研究生，講師，主要從事公共管理研究。

G647

A

1006-723X（2015）12-0136-05