高建　白天成

[摘要]環(huán)境問題已成為京津冀區(qū)域一體化過程中亟待解決的問題。京津冀環(huán)境治理政府協(xié)同機制面臨碎片化狀況嚴重，缺乏協(xié)同發(fā)展利益協(xié)調(diào)補償機制和權(quán)威的跨區(qū)域環(huán)境治理機構(gòu)等困境，這主要是由協(xié)同機制法律法規(guī)不完善，GDP主導(dǎo)的晉升考核機制和環(huán)境治理合作意識薄弱等原因造成的。京津冀環(huán)境治理政府協(xié)同發(fā)展的研究是京津冀一體化過程中的首要任務(wù)，應(yīng)加強京津冀環(huán)境治理合作理念建設(shè)，完善政府間利益協(xié)調(diào)機制，建立統(tǒng)一的環(huán)保機構(gòu)，制定統(tǒng)一的環(huán)保政策，建立和完善京津冀環(huán)境治理政府協(xié)同法制體系等，以促進京津冀發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]京津冀；環(huán)境治理；政府；協(xié)同

中圖分類號：D6

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-410X（2015）02-0069-05

一、問題的提出

京津冀一體化作為國家重要戰(zhàn)略需要三地政府相互支撐，堅持優(yōu)勢互補、互利互贏的原則，走出一條協(xié)同發(fā)展的可持續(xù)道路。京津冀協(xié)同發(fā)展，環(huán)境治理要先行。近兩年，霧霾天氣席卷全國，京津冀地區(qū)尤為嚴重，環(huán)境問題已成為京津冀一體化過程中亟待解決的問題。基于環(huán)境政治學(xué)的觀點，環(huán)境問題對政治和社會起著越來越重要的影響，政府在制定政策時必須更多地考慮到環(huán)境因素。因此，京津冀區(qū)域環(huán)境治理中的政府合作研究顯得尤為突出。

整體性治理理論是建立在對新公共管理理論反思的基礎(chǔ)上的一種修正性理論，其主張對于環(huán)境治理問題具有很強的借鑒意義。它要求各部門之間加強合作，旨在取代“碎片化政府”，在不否定專業(yè)化分工的前提下實現(xiàn)跨行政區(qū)域部門合作，指引地方政府在跨地域問題上能夠建立起協(xié)同合作的治理模式，制定共同發(fā)展的政治、經(jīng)濟政策，形成區(qū)域內(nèi)互惠互利的網(wǎng)絡(luò)組織體系。京津冀地區(qū)政府面臨的協(xié)同發(fā)展問題與整體性治理理論在邏輯上是一致的，能夠有效緩解當(dāng)前問題。

目前，我國學(xué)者關(guān)于京津冀政府合作機制的研究主要集中在經(jīng)濟或區(qū)域整體角度，有的學(xué)者認為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展緩慢的主要原因是沒有擺脫行政區(qū)域的束縛，所以區(qū)域政府合作機制的建立很有必要，京津冀地區(qū)建立相應(yīng)的政府合作機制是該區(qū)域?qū)崿F(xiàn)順利發(fā)展的重要制度保障，而機制建立的關(guān)鍵不是建立的形式而是三地政府的意識和決心；還有學(xué)者認為區(qū)域地方政府是區(qū)域內(nèi)進行資源配置和經(jīng)濟活動的實質(zhì)性主體，現(xiàn)階段由于地方政府缺乏合作意識，使得區(qū)域的經(jīng)濟行為帶有明顯的行政規(guī)劃性和功利主義色彩，必須建立政府間的協(xié)調(diào)機制來保障區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟的良性發(fā)展。既有文獻表明，從環(huán)境治理層面對京津冀政府合作進行的研究還比較少，京津冀環(huán)境治理理論準備不足。京津冀環(huán)境治理面臨的問題既突出又復(fù)雜，因此需要對京津冀環(huán)境治理問題各方面認真剖析，根據(jù)整體性治理理論的指導(dǎo)提出京津冀環(huán)境治理政府協(xié)同合作方面的建議，以便更好地建設(shè)京津冀一體化。

二、京津冀環(huán)境治理政府協(xié)同合作的困境

在京津冀一體化背景下，京津冀政府協(xié)同合作正處于摸索階段，特別是環(huán)境治理，在協(xié)作的過程中受到了多方面的阻力。

（一）碎片化狀態(tài)嚴重

一般認為，京津冀地區(qū)面臨的一個主要問題是行政力量過于強大，造成了地區(qū)分割嚴重。地方政府往往過于在意行政邊界，單獨處理地方事務(wù)成為較為普遍的治理模式，三地地方政府很難把視角擴展到京津冀區(qū)域本身，影響了地方政府之間的交流與合作。京津冀環(huán)境治理碎片化體現(xiàn)在三地政府服務(wù)視野狹隘，相關(guān)部門缺乏有效的配合，特別是在環(huán)境治理政策制定和執(zhí)行過程中，碎片化現(xiàn)象尤為明顯。首先在政策制定方面三地政府信息溝通不暢，出于經(jīng)濟利益、政府形象、政績評估等多種原因，政府和官員不愿意與他人共享全部信息和資源，在碎片化狀態(tài)的形成過程中人為因素占了很大比重；其次在政策執(zhí)行方面，執(zhí)行范圍只限于某個行政區(qū)內(nèi)部，執(zhí)行對象不全面，不能有效管理其他區(qū)域的環(huán)境污染源，但是某些污染不是一個地區(qū)能解決的，所以不能從根本上解決問題。以排污費的收取為例，京津冀三地標(biāo)準并不統(tǒng)一，基本比例為9：7：1，這很容易造成污染企業(yè)轉(zhuǎn)移，加重某些地區(qū)的污染。

（二）缺乏協(xié)同發(fā)展利益協(xié)調(diào)補償機制

地方政府之間的利益矛盾主要由利益協(xié)調(diào)機制予以調(diào)解，現(xiàn)階段利益協(xié)調(diào)機制的缺乏使三地政府之間的競爭激烈，突出表現(xiàn)為地方保護主義猖獗，為了保護本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，對于市場準入制度、跨區(qū)域行政執(zhí)法、跨區(qū)域經(jīng)濟主體待遇等方面必然會存在政策偏向和限制；在吸引外來資本和企業(yè)時首先考慮的是能否促進本地發(fā)展，對于能夠增加本地GDP發(fā)展的企業(yè)和資金會提供優(yōu)惠政策以期獲得更多資源。利益補償機制是解決地方政府在某些方面發(fā)展出現(xiàn)不平衡時的救助和補償機制。根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨倒U曲線，京津冀地區(qū)正處于曲線的前半部分，即經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境不協(xié)調(diào)，環(huán)境治理會在某種程度上或大或小地影響經(jīng)濟發(fā)展的速度，由于缺乏相關(guān)的利益補償機制使得作為地方利益代表的地方政府出于追求該地利益最大化的考慮，不愿意或者不愿意率先整頓產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)減少污染。

（三）缺乏權(quán)威的跨區(qū)域環(huán)境治理機構(gòu)

京津冀三地政府協(xié)作呈現(xiàn)非制度化特點，一般通過地方政府領(lǐng)導(dǎo)人承諾的形式進行合作，這種方式的法律效力和穩(wěn)定性低下，而且在涉及地方核心利益時往往不能達成共識。為了扭轉(zhuǎn)這一劣勢，京津冀逐步探索制度化協(xié)同機制，比如在大氣污染治理上，2013年成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理協(xié)作小組，該小組成員由京津冀及周邊省市組成，辦公室設(shè)在北京市環(huán)保局，這對于促進京津冀環(huán)境協(xié)同治理有一定的推動作用。但是從其運行模式和產(chǎn)出效果來看，機構(gòu)的權(quán)威性不強。首先，小組的機構(gòu)設(shè)置簡單，雖然成員眾多，但是在協(xié)商、討論、交流互動等方面缺乏有效的制度設(shè)計和制度保障；其次，機構(gòu)設(shè)在北京環(huán)保局給人一種依附于北京環(huán)保局或者是北京環(huán)保局一部分的誤解，降低了其權(quán)威性；最后，與中央的聯(lián)系薄弱，現(xiàn)階段還處于只是地方聯(lián)合機構(gòu)的層次。缺乏有效協(xié)調(diào)京津冀環(huán)境治理的權(quán)威機構(gòu)，大大影響了環(huán)保政策的一致性，因此，權(quán)威的跨區(qū)域環(huán)境治理機構(gòu)建設(shè)迫在眉睫。endprint

三、制約京津冀環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展的原因分析

京津冀環(huán)境治理協(xié)同合作面臨的困境是多方面的，其形成的原因也是錯綜復(fù)雜的，可以從制度、政策和治理方式等多層面對其進行分析和研究。

（一）協(xié)同機制法律法規(guī)不完善

協(xié)同機制法律法規(guī)不健全，致使環(huán)境治理合作機制缺乏剛性。近年來我國在環(huán)境治理上的立法力度逐步加強，《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年修訂）（以下簡稱《環(huán)境保護法》）和一系列有關(guān)環(huán)境治理的法案相繼出臺，但是有關(guān)區(qū)域環(huán)境治理合作方面的法律還處在空白階段，只是在相關(guān)法律的部分條文中有所體現(xiàn)，這嚴重阻礙了跨區(qū)域環(huán)境治理進程。由于缺乏有關(guān)協(xié)同發(fā)展的法律法規(guī)，使得地方政府在合作治理中的責(zé)任觀念弱化，不能有意識地去進行合作的嘗試；使地方保護主義得不到有效解決，利益協(xié)調(diào)機制也很難實施；使環(huán)境治理合作機構(gòu)缺乏權(quán)威性，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。另外，在法律法規(guī)的具體實行上，各地雖然都有專門的用于環(huán)境治理的政策，但是在某些項目的決定標(biāo)準規(guī)定上不統(tǒng)一，造成了政策的碎片化現(xiàn)象。法律法規(guī)的不完善使得一些企業(yè)利用法律的漏洞謀取非法利益，增加了京津冀環(huán)境治理協(xié)同機制構(gòu)建的難度。

（二）GDP主導(dǎo)的晉升考核機制

改革開放以來，我國面臨著發(fā)展社會主義經(jīng)濟、改善人民生活水平的重大問題，這對政府和官員提出了挑戰(zhàn)，特別是對于地方政府官員的壓力是巨大的，另外，由于在考核指標(biāo)上，經(jīng)濟指標(biāo)相對來說比較容易量化，易于比較，其結(jié)果也較為客觀，因此形成了經(jīng)濟指標(biāo)占主導(dǎo)位置的考核體制?！斑@使得同時處于政治和經(jīng)濟雙重競爭的地方官員之間的合作空間非常狹小，而競爭空間非常巨大?！边@種考核機制使得三地政府官員在發(fā)展經(jīng)濟和環(huán)境治理這兩個選項中更傾向于選擇前者，忽視了環(huán)境治理甚至忽視了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。在環(huán)境治理方面，官員基于“政績”觀的考核體系，也傾向于獨自進行環(huán)境治理，以顯示自己的治理能力，能在政治晉升博弈中獲得勝利。各種考核因素導(dǎo)致地方政府官員在環(huán)境治理協(xié)同機制構(gòu)建中的積極性不高。

（三）環(huán)境治理合作意識薄弱

“由于地方保護主義的存在，相當(dāng)一部分城市政府缺乏合作意識，片面追求‘大而全、‘小而全，以鄰為壑，另起爐灶，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)嚴重”。雖然《環(huán)境保護法》規(guī)定有關(guān)部門分工協(xié)作，但是在實際工作中，各部門之間缺乏有效的溝通和交流，特別是北京市的特殊地位導(dǎo)致了北京與津冀表面上的平級關(guān)系，實質(zhì)上的隸屬關(guān)系。隨著河北省對于環(huán)境問題的重視程度越來越高，其與北京的分歧也在逐步擴大，北京依然想把高污染企業(yè)轉(zhuǎn)移到河北，但是河北想承接或者自身發(fā)展一批高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，雙方還未達成合作共識。

四、京津冀環(huán)境治理政府協(xié)同發(fā)展的對策

京津冀環(huán)境治理政府協(xié)同發(fā)展的研究是京津冀一體化過程中的首要任務(wù)，基于對協(xié)同機制困境和原因的分析，應(yīng)該從以下幾點加強制度構(gòu)建。

（一）加強京津冀環(huán)境治理合作理念建設(shè)

根據(jù)環(huán)境倫理學(xué)，環(huán)境合作治理理論應(yīng)以人和自然的和諧發(fā)展為依據(jù)，追求一種真實的合作狀態(tài)，而不是順從經(jīng)濟利益或者政績的誘導(dǎo)。京津冀環(huán)境治理區(qū)域合作理念的建立，有利于三地區(qū)域環(huán)境治理，促進京津冀經(jīng)濟一體化發(fā)展。建立這樣的環(huán)境合作理念需要著重凸顯環(huán)境倫理學(xué)的基本原則和核心精神，建立協(xié)作、共贏的合作理念，祛除“囚徒困境”和“吉登斯悖論”。樹立“生態(tài)管理”和“生態(tài)型政府”的理念，把現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的重點放在與生態(tài)建設(shè)有關(guān)的方向上來，并且把生態(tài)管理的理念融入政策和立法的過程中，實施綜合管理，這是實現(xiàn)京津冀環(huán)境治理合作理念的有效過渡，只有三地政府共同認識到環(huán)境治理的重要性才能逐步加強合作。京津冀環(huán)境治理需要三地政府共同努力是不爭的事實，政府必須轉(zhuǎn)變思維方式，追求先進的環(huán)境理念，構(gòu)建生態(tài)政府，以實現(xiàn)生態(tài)文明。

（二）完善地方政府間利益協(xié)調(diào)機制

“政府之間關(guān)系的內(nèi)涵首先應(yīng)該是利益關(guān)系，然后才是權(quán)力關(guān)系、財政關(guān)系、公共行政關(guān)系。前者決定后三者，后三者是前者的表現(xiàn)。四者并列，以利益關(guān)系為先，才是政府之間關(guān)系的真正內(nèi)涵。”地方政府要以共同利益為基礎(chǔ)，通過溝通、協(xié)商、談判等手段協(xié)調(diào)彼此的利益關(guān)系。京津冀環(huán)境治理政府層次的關(guān)鍵所在就是建立以利益協(xié)調(diào)為核心的政府合作協(xié)同機制。三地都有各自不同的利益追求，充分尊重和考慮各方利益是協(xié)同機制建立的基礎(chǔ)，客觀、公正地對待多元化的主體是協(xié)同機制建立的前提。在環(huán)境治理方面實施生態(tài)補償機制，建立政府間的橫向資金補助制度，比如一個地區(qū)率先削減“三高一低”企業(yè)在本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，由另外兩個地區(qū)給予一定的資金支持，保障環(huán)境政策順利運行；建立科學(xué)、合理的成本分攤制，在進行區(qū)域整體的環(huán)境治理時，合作成本、環(huán)保成本、行政成本由三地分攤，分攤的量按照發(fā)展水平、受益情況和責(zé)任來公平分配；另外，中央政府可以對京津冀地區(qū)的環(huán)境治理建立一定的補償機制和鼓勵機制，比如建立京津冀環(huán)境治理專項補償基金等。生態(tài)補償機制的運行需要三地政府在共同承認的基礎(chǔ)上設(shè)計一套完整的關(guān)于生態(tài)補償?shù)脑瓌t、標(biāo)準、計算方法等詳細制度，并且保障資金的準確和到位。

（三）建立和完善權(quán)威的環(huán)境治理合作機構(gòu)

強有力的合作機構(gòu)是打破傳統(tǒng)行政區(qū)域劃分和環(huán)境治理阻礙的突破口，是三地政府環(huán)境合作治理的關(guān)鍵。這不僅可以實現(xiàn)對三地環(huán)境問題的有效治理和監(jiān)管，也使地方環(huán)保部門擺脫當(dāng)?shù)匦姓块T的干預(yù)和利益干擾，提高環(huán)境治理有效性?？鐓^(qū)域的環(huán)境治理機構(gòu)應(yīng)由國務(wù)院相關(guān)部門的成員、三地環(huán)保部門成員和部分行政人員、環(huán)境治理的學(xué)者和專業(yè)人員組成，對三地的環(huán)境問題通過各種機制給予解決?？鐓^(qū)域環(huán)境治理機構(gòu)應(yīng)對三地的環(huán)境治理問題提出治理和發(fā)展規(guī)劃，負責(zé)申請和組織該區(qū)域重大環(huán)境治理項目，還應(yīng)該組建有效的信息通報機制、跨區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急協(xié)作聯(lián)動機制、區(qū)域生態(tài)補償機制等，同時對三地環(huán)保部門進行監(jiān)督和監(jiān)控。三地政府可以借鑒泛珠三角區(qū)域和長三角的治理經(jīng)驗，定期或不定期地舉行區(qū)域環(huán)保合作會議，建立專題小組，進行環(huán)保協(xié)商合作，建立該區(qū)環(huán)保工作交流制度和通報制度。endprint

（四）制定和實施統(tǒng)一的環(huán)保政策

《環(huán)境保護法》第二十條規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施?！本┙蚣饺卣畱?yīng)整合各方面力量、技術(shù)和手段對該區(qū)域進行全面考察，衡量該區(qū)域的環(huán)境治理水平，并以此為依據(jù)在該區(qū)域內(nèi)建立統(tǒng)一的政策規(guī)劃，保證政策框架的統(tǒng)一和完整。我國2014年已開始實施《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，但是相比長三角和珠三角地區(qū)，京津冀地區(qū)統(tǒng)一的環(huán)保準則依然不達標(biāo)。長三角和泛珠三角地區(qū)在21世紀前十年，積極探索了區(qū)域環(huán)境治理，實施了一系列規(guī)章制度，京津冀地區(qū)應(yīng)積極借鑒這兩個地區(qū)的先進經(jīng)驗。

第一，區(qū)域政策資源的共享和整合。信息不對稱造成區(qū)域統(tǒng)一環(huán)保政策科學(xué)性低，執(zhí)行力下降，導(dǎo)致資源浪費。因此，政府應(yīng)該完善信息傳遞和共享機制，建立區(qū)域性信息服務(wù)中心，實現(xiàn)信息快速、準確傳遞，保障政策研究共同發(fā)展。實現(xiàn)資源共享，主動實現(xiàn)交流與互動，同時通過各種合作項目營造一種開放、自由的學(xué)術(shù)氛圍。這是制定統(tǒng)一的環(huán)保政策的前提和基礎(chǔ)。

第二，制定和實施統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準，對違反環(huán)境標(biāo)準的企業(yè)和團體提出警告，并給予一定程度的警告和處罰，情節(jié)嚴重者還要追究其法律責(zé)任。以京津冀霧霾治理為例，嚴格實施《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，按照政策要求和標(biāo)準限制相關(guān)企業(yè)的排放量，并且對實施情況進行監(jiān)督，實行有效的獎懲措施。另外，在官員的考核機制上，三地政府都要統(tǒng)一弱化經(jīng)濟指標(biāo)的強勢地位，強化環(huán)境治理能力和效益在考核中的作用，使官員有動力去制定和實施環(huán)保政策。

第三，在統(tǒng)一政策的前提下，注意手段和方法的多樣性，考慮京津冀地區(qū)環(huán)境問題復(fù)雜多變，在充分了解三地環(huán)境問題實際情況的基礎(chǔ)上制定一系列包括強制手段、彈性行政手段、命令控制手段和經(jīng)濟激勵手段等政策。

（五）建立和完善京津冀環(huán)境治理政府協(xié)同法制體系

完整的法律體系和統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準不僅能夠加強環(huán)境治理機構(gòu)的權(quán)威性，而且能夠保障統(tǒng)一環(huán)保政策的有效實施。應(yīng)圍繞京津冀地區(qū)重點推進和優(yōu)先治理的環(huán)境問題及時制訂和修訂一批法律、法規(guī)，在法律體系的建立過程中注意法律的針對性、操作性和創(chuàng)新性。

京津冀三地政府需對各地以往的環(huán)境治理法律進行整合和檢驗，對不符合區(qū)域環(huán)境治理最新理論的條款予以廢除和修改，保障京津冀環(huán)境治理水平提高。

第一，以《憲法》和《環(huán)境保護法》為基本框架，建立相應(yīng)的法律體系。通過制定區(qū)域合作法律體系保障區(qū)域合作順利進行是西方國家治理的常用手段之一，我們在這方面還做得不夠，借鑒經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提高立法水平是我們的發(fā)展方向。京津冀地區(qū)在制定本地環(huán)保法律體系時應(yīng)考慮到最新的政策和黨的最新理論，《環(huán)境保護法》的出臺對于京津冀環(huán)境治理法律體系的完善具有重要的指導(dǎo)意義。要依據(jù)《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》，并在分析京津冀具體實際情況的基礎(chǔ)上，建立環(huán)境保護和治理責(zé)任制度；組織各種社會力量參與環(huán)境治理。

第二，從組織法和行政法的角度制定政府協(xié)同環(huán)境治理的法律制度，一方面反對行政壟斷，另一方面以法律形式對三地政府做出權(quán)責(zé)規(guī)定。同時，建立司法救濟制度，對政府合作過程中遇到的糾紛和困難及時解決。

第三，轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，由單一的強制性行政手段向多元化彈性行政手段轉(zhuǎn)化。加大執(zhí)法力度毋庸置疑，還應(yīng)講彈性手段與強制性手段相結(jié)合，更多地發(fā)揮行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政契約等的作用，將命令和控制手段與經(jīng)濟手段、社會手段結(jié)合起來。

五、結(jié)語

京津冀環(huán)境治理政府協(xié)作是區(qū)域環(huán)境治理的關(guān)鍵。京津冀環(huán)境治理是資源整合、組織重構(gòu)、協(xié)同發(fā)展的過程。政府之間要建立一種競爭、監(jiān)督、共贏的新型政府關(guān)系和合作交流機制，增強三地政府之間的環(huán)保技術(shù)交流與合作，提高各自的環(huán)境治理能力，同時也為三地政府在環(huán)境治理方面的問題和矛盾提供一個交流和解決的平臺，實現(xiàn)“從重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo環(huán)境與經(jīng)濟增長并重，從環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展同步，從主要用行政辦法保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題”，以促進經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。京津冀環(huán)境問題是京津冀一體化甚至是國家戰(zhàn)略部署的重要組成部分，解決好這一問題對于社會主義和諧社會建設(shè)具有重大意義。

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責(zé)任編輯：張新顏endprint