唐黎明

國(guó)務(wù)院日前批復(fù)同意《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，這是《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》出臺(tái)后國(guó)家批復(fù)的第一個(gè)跨區(qū)域城市群規(guī)劃。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃自2014年 3 月上升為國(guó)家戰(zhàn)略，與京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略南北遙相呼應(yīng)，構(gòu)成了中國(guó)未來(lái)數(shù)年最重要的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

從中央頂層設(shè)計(jì)而言，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶具有打通東部、中部和西部三大板塊的重要意義。長(zhǎng)三角、西部大開發(fā)、中部崛起等國(guó)家級(jí)重大戰(zhàn)略實(shí)施已有時(shí)日，有的發(fā)展面臨資源承載力的嚴(yán)重瓶頸，有的并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期的較佳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。深層原因在于區(qū)域戰(zhàn)略的碎片化布局，即各地舉全省市之力率先促進(jìn)發(fā)展了一批區(qū)域性中心城市，然后試圖借助中心城市的輻射效應(yīng)帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展。但關(guān)鍵問(wèn)題在于中心城市輻射帶動(dòng)力不足，也未充分考慮到中國(guó)東中西部的縱深程度問(wèn)題。因此，國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)角度，吸取發(fā)達(dá)國(guó)家區(qū)域發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，基于東中西戰(zhàn)略大縱深一體化發(fā)展設(shè)想，摒棄碎片化發(fā)展觀念，構(gòu)建了大區(qū)域一體化“T”型戰(zhàn)略的重要一橫。

從沿海起步先行，溯內(nèi)河向縱深腹地梯度發(fā)展，是國(guó)際上較為成熟的通行做法?？v觀中國(guó)各內(nèi)河經(jīng)濟(jì)流域，長(zhǎng)江流域是功能最全、集聚輻射力與綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶幾經(jīng)論證最終納入了上游的云南、貴州、四川、重慶，中游的湖北、湖南、江西、安徽，以及下游的江蘇、浙江和上海等 11 個(gè)省市，分別代表著三種不同發(fā)展階段的區(qū)域。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的戰(zhàn)略設(shè)想是以東部帶動(dòng)中西部發(fā)展，以干流帶動(dòng)支流發(fā)展，建成中國(guó)東中西互動(dòng)合作的協(xié)調(diào)發(fā)展帶、沿海沿江沿邊全面推進(jìn)的對(duì)內(nèi)對(duì)外開放帶和生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶。如此看來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略將在交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、促進(jìn)沿江區(qū)域城鎮(zhèn)化水平提高和經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展、加強(qiáng)對(duì)內(nèi)對(duì)外開放和促進(jìn)長(zhǎng)江沿線生態(tài)文明建設(shè)等方面發(fā)揮重大戰(zhàn)略作用。

因此，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)是摒棄碎片化，堅(jiān)持一體化協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，就是加強(qiáng)整個(gè)區(qū)域在交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、新型城鎮(zhèn)化、開放創(chuàng)新與生態(tài)文明建設(shè)等方面的協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域雙層面的良性發(fā)展。

然而，要實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展和良性循環(huán)，談何容易？我們以生態(tài)補(bǔ)償與跨區(qū)域環(huán)境污染防治為例，來(lái)看看其中的困境。生態(tài)補(bǔ)償與跨區(qū)域環(huán)境污染防治往往存在利益、權(quán)利與義務(wù)邊界模糊，補(bǔ)償對(duì)象與標(biāo)準(zhǔn)難以衡量，行政權(quán)力條塊分割等困難，容易導(dǎo)致地方政府在生態(tài)環(huán)保事件中相互推諉、不作為，尤以跨省域的生態(tài)補(bǔ)償與環(huán)境防治表現(xiàn)明顯。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶橫跨中國(guó)11個(gè)省市，生態(tài)補(bǔ)償與跨區(qū)域環(huán)境污染防治將是建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色走廊的重點(diǎn)與難點(diǎn)。當(dāng)前，國(guó)家、省關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉椒ㄖ饕遣扇】v向補(bǔ)貼的方式，如國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、岷江流域生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)?，但仍然難以有效協(xié)調(diào)各方利益。

再以長(zhǎng)江上游的兩大支流岷江流域和金沙江流域?yàn)槔?。岷江流域生態(tài)補(bǔ)償是四川省境內(nèi)長(zhǎng)江生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獧C(jī)制，其主要方式是由四川省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站對(duì)每個(gè)斷面水質(zhì)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，如果出境水質(zhì)超標(biāo)程度大于入境水質(zhì)，將扣罰當(dāng)?shù)卣馁Y金用于補(bǔ)償下游治污。該補(bǔ)償機(jī)制雖促使上下游政府加大了對(duì)流域治理的力度，但并沒(méi)有對(duì)治理效果良好的地區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)償，并且不同流域的自然社會(huì)條件不同，流域上下游之間在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其制定依據(jù)等方面存在異議。

而另一條支流金沙江流域穿越云貴川三省，作為長(zhǎng)江上游水系也直接關(guān)系到長(zhǎng)江環(huán)境生態(tài)治理，流經(jīng)云貴的金沙江沿岸城市尚未進(jìn)入長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，相關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償尚未形成跨越省域的有效的縱向補(bǔ)貼的方式。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶橫跨 11 個(gè)省市，我們可以想象，在推動(dòng)過(guò)程中，交通道路、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、污染治理等多個(gè)維度的困境，將與各地方政府爭(zhēng)搶紅利的行動(dòng)相伴隨。

（作者為安邦集團(tuán)合伙人、高級(jí)研究員）endprint