楊紅旭

當前，中國房地產(chǎn)業(yè)正在經(jīng)歷一場變革，集中體現(xiàn)在住宅產(chǎn)業(yè)、住宅市場、住房保障等領(lǐng)域的一系列制度性調(diào)整、行業(yè)與市場格局的顯著變化。其中，住房制度變革，是影響房地產(chǎn)市場變化與發(fā)展的首要變量。

回顧歷史，中國住房制度改革的過程并不順利。改革開放后，國家就開始嘗試改變計劃經(jīng)濟條件下低水平的福利化分房制度，但困難重重，推進速度很慢。直到1998年，為了克服亞洲金融危機對中國經(jīng)濟的負面影響，中央終于下決心把住宅產(chǎn)業(yè)作為新的經(jīng)濟增長點，所以態(tài)度堅定地出臺了房改文件（“23號文”），徹底停止福利化分房，實行貨幣化分房制度，全面推進住宅商品化、市場化、社會化、產(chǎn)業(yè)化。

房改之后，全國房地產(chǎn)市場快速發(fā)展，但在市場趨于繁榮的過程中，部分城市房價上漲過快，越來越明顯地超出普通民眾可承受范圍，因此造成了一定的社會矛盾。在這種情況下，國家開始抑制投資投機性購房需求，以2005年“國八條”的出臺為起點，其后的“十一五”期間，中國房地產(chǎn)業(yè)是在頻繁的調(diào)控中度過的，幾乎每年都有“國幾條”或“多部委新政”出臺。

與此同時，中央開始關(guān)注房價過快增長與住房保障滯后之間的矛盾。從2005年開始，中央越來越重視住房保障問題，2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》出臺；2008年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出“9000億安居工程投資計劃”；2009年12月“國四條”再次提高住房保障工作目標：力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題；2010年1月又要求各地重點落實五類住房產(chǎn)品的規(guī)劃編制。

“十二五”期間，國家進一步加大保障性安居工程的建設(shè)力度，提出新建3600萬套保障房。2011-2014年四年已新開工3230萬套，加上2015年計劃的740萬套，最終將達3970萬套左右，將超額完成任務(wù)。

而在住宅市場方面，這一期間發(fā)生了重大變化，2011年下半年市場降溫、調(diào)整，部分三四線城市至今仍受制于高庫存，房價停止上漲，房地產(chǎn)業(yè)正式告別“黃金十年”。而房地產(chǎn)調(diào)控也發(fā)生方向性變化，2011年至2013年上半年仍保持較為嚴格的調(diào)控，其后政策趨于放松，行政干預政策逐步退出。

當前，國家和各地都在編制“房地產(chǎn)發(fā)展十三五規(guī)劃”或“住房發(fā)展十三五規(guī)劃”。“十三五”時期，中國住房發(fā)展面臨著許多矛盾和難題，核心問題是，如何進一步做好保障房工作，控制新建量，抓好存量管理；如何進一步調(diào)整政策，加強長效機制建設(shè)，讓商品住宅市場更加平穩(wěn)健康發(fā)展。總體而言，就是處理和協(xié)調(diào)好住房保障與住宅市場發(fā)展的關(guān)系。

住宅業(yè)涉及國計民生，既是拉動經(jīng)濟增長的重要支柱產(chǎn)業(yè)，又是涉及民生的重要產(chǎn)業(yè)。所以，房地產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵在于住宅產(chǎn)業(yè)，住宅既是資產(chǎn)品，又是消費品。住宅產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重點在于協(xié)調(diào)住房保障和住宅市場化之間的關(guān)系，建立一套完善的住房保障體系，同時充分發(fā)揮市場在商品房領(lǐng)域配置資源的作用。

市場并非萬能，在商品經(jīng)濟條件下，市場機制既能有效配置資源，同時又存在失靈現(xiàn)象。不同商品類別，市場失靈的程度有別，而住宅市場失靈的程度比較高。主要有兩個原因，一是住宅具有投資品屬性，容易受到投資投機因素的干擾，市場波動頻率快，波幅較大；二是住宅與普通民眾息息相關(guān)，民生屬性鮮明，住宅市場客觀上需要政策引導。

住宅保障要求發(fā)揮“政府有形之手”的主觀能動性，住宅市場化強調(diào)“市場無形之手”的調(diào)配功能。兩者之間本來就是一對矛盾體。住宅的商品性和社會性客觀要求二者和平共處，這其中牽涉到各種利益群體間的博弈，因此相當復雜。這是一個高難度的命題，發(fā)達國家探索了幾十年、甚至上百年，還沒能完全解決。

針對中國住宅產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，筆者建議按照住宅的生產(chǎn)、供應(yīng)、消費、管理等環(huán)節(jié)，把住宅市場劃分為兩個系統(tǒng)，實行“雙軌制”：保障性住房系統(tǒng)和市場化住宅系統(tǒng)。保障型住宅系統(tǒng)由政府主導，服務(wù)特定群體，實行價格管制；市場型住宅系統(tǒng)由市場機制主導，不限消費和投資群體，政府不再干預價格。如此，則中高檔商品住宅價格再高，也與中低收入群體無關(guān)，那是富人的游戲。政府需要把精力花在加快保障住房建設(shè)和完善運作機制上，擴大保障面，同時防范權(quán)貴階層從中“占便宜”。

值得關(guān)注的是，2014年國家出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，其中涉及住宅發(fā)展目標：“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房價與消費能力基本適應(yīng)的住房供需格局，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。”

這是近些年來（1998年房改后），國家文件中首次對于住房制度做了簡要而系統(tǒng)的思路方面的闡述。指導思想很明確，就是要建立“雙軌制”的住房供應(yīng)體系：政府管保障房、市場管商品房。這其中，保障對象界定為：城鎮(zhèn)低收入和中等偏下收入住房困難家庭。保障方式以租為主，經(jīng)濟適用房這類的產(chǎn)權(quán)房，正在被淡化。另外，除了一手房市場外，還應(yīng)大力發(fā)展二手房市場，以及住房租賃市場。

除了建設(shè)住宅供應(yīng)雙軌制，政府將政策關(guān)注重點，由住宅投資轉(zhuǎn)向住宅消費。2015年《政府工作報告》中，把穩(wěn)定住房消費，作為六大穩(wěn)消費行業(yè)之一。作為支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)通過兩條路徑影響經(jīng)濟。一方面是通過房地產(chǎn)投資，尤其是開發(fā)投資，拉動作為經(jīng)濟三架馬車的“投資”；另一方面通過住房消費，拉動作為經(jīng)濟三架馬車的“消費”。

對于地方政府而言，在制定“十三五規(guī)劃”時，不宜再沿襲舊思維。動輒刺激房地產(chǎn)交易、擴大房地產(chǎn)投資、拉動地方GDP增長、片面追求土地財政與政績的老路子，已經(jīng)越來越不合時宜了。中央及各地政府，應(yīng)更多考慮如何促進住房消費，這才是住宅行業(yè)發(fā)展的大方向、大趨勢、大潮流。

（作者為上海易居房地產(chǎn)研究院副院長）endprint