翁一

今年兩會(huì)召開(kāi)之際，飽受學(xué)界和輿論詬病的“稅率法定”終于出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。3月12日，“稅率法定”再次寫(xiě)入《立法法》修正案。3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議舉行第四次全體會(huì)議，會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改立法法的決定。修改后的立法法將“稅收法定”問(wèn)題專(zhuān)設(shè)一項(xiàng)，并明確稅率法定原則。

“稅率法定”之所以深陷輿論漩渦，還得從《立法法》修正案三審稿說(shuō)起。三審稿將二審稿 “稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”的表述改為了“稅種的開(kāi)征、停征和稅收征收管理的基本制度”。簡(jiǎn)言之，三審稿刪去了稅率法定等基本要素之法定，以籠統(tǒng)的稅種替代之。輿論普遍認(rèn)為，相較于二審稿，三審稿不是離“稅收法定”更近了，而是更遠(yuǎn)了。

從財(cái)政部三調(diào)燃油消費(fèi)稅看稅收法定

3月4日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)在人民大會(huì)堂新聞發(fā)布廳召開(kāi)。有媒體就前段時(shí)間油價(jià)下跌、財(cái)政部“趁機(jī)”上調(diào)了燃油稅、財(cái)政部緣何還能如此隨意地調(diào)整燃油稅、全國(guó)人大是否盡到了職責(zé)，進(jìn)行了提問(wèn)。

大會(huì)發(fā)言人傅瑩從稅收法定原則的角度予以了解答：簡(jiǎn)而言之，就是政府收什么稅，向誰(shuí)收，收多少，怎么收，都要通過(guò)人大來(lái)立法決定。在此，有必要贅述，“稅收法定原則”出自十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。這是該原則第一次寫(xiě)入黨的重要綱領(lǐng)性文件。

用法律的語(yǔ)言描述，稅收法定原則是指由立法者決定全部稅收問(wèn)題的稅法基本原則，即如果沒(méi)有相應(yīng)法律作前提，國(guó)家則不能征稅，公民也沒(méi)有納稅的義務(wù)。具體而言，稅收法定有兩個(gè)基本原則：其一是稅種、納稅人、征稅對(duì)象、稅率這些要素之法定；其二是征稅程序之法定。

稅收法定的核心在于“法”，而此處的“法”僅指狹義的法律，就是指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，并不包括行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。

而從廣義上言之，稅收法定意味著對(duì)人的基本權(quán)利的保護(hù)。擴(kuò)展開(kāi)來(lái)不外乎如下五點(diǎn)：一、稅收具有合法性來(lái)源，所有稅種都應(yīng)由人民代表大會(huì)立法；二、在法律上規(guī)定出納稅人完備的權(quán)利，在稅收問(wèn)題上，人人擁有表達(dá)權(quán)；三、政府征稅應(yīng)奉行公民財(cái)產(chǎn)權(quán)在先原則，確定稅種、稅目、稅率時(shí)首先要保護(hù)好納稅人的財(cái)產(chǎn)權(quán)；四、每個(gè)稅種的征稅目的應(yīng)該寫(xiě)進(jìn)稅法，并且所陳述的征稅理由和目的是正當(dāng)?shù)?、合理的、可檢測(cè)的；五、政治上排除對(duì)特權(quán)者的免稅，稅法、稅制面前，人人平等。

稅率法定之于稅收法定至為重要

稅率作為稅收的基本要素之一，它的法定對(duì)于稅收法定至為重要。如果把稅收法定比作一艘停泊于港灣的船，那么，稅率法定無(wú)疑就是這艘船的錨。立法法三審稿中，把稅收法定籠統(tǒng)地表述為稅種的開(kāi)征、停征和征管的基本制度，避而不談稅率法定，是偏離稅收法定的核心要義的。

如果稅率不能法定，政府權(quán)力必將不受實(shí)質(zhì)性約束。稅率調(diào)節(jié)等重要權(quán)力就依然掌握在國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委手里，而全國(guó)人大的權(quán)力僅僅限定在開(kāi)征、停征以及“籠統(tǒng)”的稅收征管之上。這就意味著，在稅收這一事關(guān)毀滅的權(quán)力上（美大法官馬歇爾語(yǔ)），行政部門(mén)依然享有廣泛的自由裁量權(quán)。

眼前就有最好的例子，從去年底到今年初，短短的一個(gè)半月內(nèi)，財(cái)政部連續(xù)三次上調(diào)燃油消費(fèi)稅。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在兩會(huì)新聞發(fā)布會(huì)上還依然堅(jiān)持并未隨意上調(diào)燃油稅，這是和多部門(mén)協(xié)商，征求各方意見(jiàn)之后報(bào)國(guó)務(wù)院作出的決定。好在剛通過(guò)的立法法修正案，明確了稅率法定原則。以后，未經(jīng)人大同意，財(cái)政部絕無(wú)權(quán)力調(diào)節(jié)稅率，更無(wú)法以報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的說(shuō)辭向公眾交代。

稅率法定的反復(fù)，某種程度上亦折射了，中國(guó)作為大陸法系國(guó)家，具體法令凌駕于法律原則之上的傳統(tǒng)。在大陸法系國(guó)家，立法機(jī)構(gòu)所制定的法律，通常只做原理或原則的表述，而具體的條例與規(guī)程，則由政府頒布進(jìn)而實(shí)施。當(dāng)具體的條例、規(guī)程與原理、原則相沖突時(shí)，后者屈服，在中國(guó)是常態(tài)。

稅收法定呼喚人大改革

目前，我國(guó)僅有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車(chē)船稅通過(guò)人大立法，其他稅種均由國(guó)務(wù)院通過(guò)制定《稅收暫行條例》來(lái)制定?！抖愂諘盒袟l例》是全國(guó)人大授權(quán)給國(guó)務(wù)院制定的行政條例，其依據(jù)是《立法法》之立法權(quán)限第九條“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)”的規(guī)定。

國(guó)務(wù)院的權(quán)力來(lái)自人大的授權(quán)。自改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)人大曾對(duì)國(guó)務(wù)院有過(guò)三次授權(quán)，其中1985年那一次，六屆全國(guó)人大第三次會(huì)議作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面的有關(guān)問(wèn)題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國(guó)人大及其常委會(huì)的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。

正是這次廣泛的授權(quán)行為，導(dǎo)致由國(guó)務(wù)院主導(dǎo)的稅收暫行條例（頒布于1986年）延續(xù)了29年。30年前，全國(guó)人大做出這項(xiàng)授權(quán)是基于對(duì)當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)考慮，有其合理性。30年后，再來(lái)看這項(xiàng)明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的授權(quán)，則是明顯的不合時(shí)宜，也不符合現(xiàn)代政治理念。因此之故，黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)都明確提出要落實(shí)稅收法定原則，并給出了到2020年基本完成的時(shí)間表。無(wú)疑，加速稅收立法權(quán)回歸人大進(jìn)程應(yīng)是落實(shí)“稅收法定原則”的根本前提。

然而，就人大目前的能力而言，要扛起稅收法定的重?fù)?dān)殊為不易。機(jī)構(gòu)建制不全、人員配備不足、缺乏專(zhuān)業(yè)性等，都是目前人大所面臨的困難。從這個(gè)意義上講，在人大未做好充分準(zhǔn)備的前提下，匆忙落實(shí)稅收法定缺乏操作性，最終的結(jié)果極有可能是口惠而實(shí)不至。

但是，現(xiàn)實(shí)主義的考量，絕不是推遲乃至否定落實(shí)稅收法定原則的理由。面對(duì)2020年落實(shí)稅收法定的時(shí)間表，時(shí)間緊迫，如果不從現(xiàn)在做起，希冀時(shí)間到了一蹴而就，是絕無(wú)可能的。稅收法定絕不是能不能做、是否現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，而是想不想做的問(wèn)題。關(guān)于人大相關(guān)機(jī)構(gòu)的配備，落實(shí)稅收、財(cái)政方面的專(zhuān)業(yè)力量，這些都是技術(shù)層面的事情，以現(xiàn)有體制的行事能力，不是難事，完全可以在短時(shí)間內(nèi)把原先國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員挪到全國(guó)人大。

稅收法定要真正落到實(shí)處，恐怕繞不開(kāi)人大制度的改革。就法律層面而言，在整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系中，人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)是主從關(guān)系、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。然而，現(xiàn)實(shí)并非如此，人大的實(shí)際地位與其法律地位并不相稱(chēng)。在很多地方，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力往往超越于人大之上，人大的工作往往受政府的支配，人大成為政府履行法律手續(xù)的根據(jù)，成為政府的附庸；在實(shí)際運(yùn)作中，許多重大事務(wù)的決定都繞過(guò)了人大，往往是黨委決定、政府執(zhí)行。政府對(duì)黨委負(fù)責(zé)，而不是對(duì)人大負(fù)責(zé)。因此，人大制度的改革，須堅(jiān)持和完善人大制度，促進(jìn)人大作用的發(fā)揮，須落實(shí)憲法和法律所規(guī)定的人大的功能和地位，落實(shí)人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，使其成為一個(gè)具有實(shí)際地位與權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)。

“稅率法定”的反復(fù)，凸顯了“稅收法定”這一理念的落實(shí)之艱，更凸顯了當(dāng)下傳統(tǒng)行政思路的依賴(lài)?yán)Ь场?/p>

稅收問(wèn)題，從來(lái)就是政治權(quán)力和人民自由的交集之點(diǎn)。稅收對(duì)現(xiàn)代國(guó)家起著支撐性的作用，是政府履行公共服務(wù)職能的前提條件，并且在邏輯關(guān)系上反映著國(guó)家公共權(quán)力與公民個(gè)人權(quán)利之間此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。如果沒(méi)有一個(gè)長(zhǎng)效的機(jī)制對(duì)國(guó)家征稅權(quán)加以控制，稅收就會(huì)異化為侵害人民財(cái)產(chǎn)和自由權(quán)利的工具；如果憲法不對(duì)人民權(quán)利提供保障，就難以形成對(duì)國(guó)家權(quán)力的制衡，稅收就可能是“惡稅”。

修改后的立法法專(zhuān)設(shè)“稅收法定”并明確稅率法定原則，可以說(shuō)是國(guó)人公民意識(shí)覺(jué)醒的結(jié)果。接下來(lái)該做的事情，就是盡快將“稅收法定”落實(shí)到操作層面。這有賴(lài)于對(duì)行政權(quán)力的約束；同時(shí)，不忘呼喚人大制度朝著具有實(shí)際地位與權(quán)力的方向進(jìn)行改革。唯有兩者并舉，方能實(shí)現(xiàn)稅收立制思想的更新（朝著稅收法定的方向）、征稅權(quán)的約束（對(duì)行政權(quán)力的約束，實(shí)現(xiàn)稅收法定后則是對(duì)人大權(quán)力的約束）、納稅人權(quán)益的保護(hù)（公民權(quán)利的保障）。endprint