陳能場

全國人大環(huán)資委從1994年起就開始關(guān)注土壤污染防治的立法問題。在1995年題為《土壤環(huán)境質(zhì)量標準的釋義》的報告中，也呼吁加快土壤污染防治立法，但30年已經(jīng)過去，土壤立法仍在孕育中。

被嚴重弱化的土壤立法

長期以來，土壤立法問題并非沒有得到人們的注意和研究。事實上，多所與法律相關(guān)的研究機構(gòu)和高校都對防治土壤污染的立法問題開展了研究。在政府層面，國家環(huán)?？偩?005年11月發(fā)布的《“十一五”全國環(huán)境保護法規(guī)建設規(guī)劃》明確指出土壤污染防治方面的立法還是空白，要抓緊制定《土壤污染防治法》。國務院2005年12月發(fā)布的《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)[2005]39號）在農(nóng)村環(huán)境保護、健全環(huán)境法律和發(fā)展科學技術(shù)等三個部分都明確提出土壤污染防治問題。2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》第6章第2節(jié)提出要“加強農(nóng)村環(huán)境保護，開展全國土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”。這些政策基本上確立了土壤污染防治專門立法的基調(diào)，為土壤污染防治立法營造了良好的政策氛圍。

環(huán)?？偩峙c國土資源部于2004年12月提出《全國土壤現(xiàn)狀調(diào)查及污染防治專項工作》，2005年初，中央財政專門設立了全國土壤現(xiàn)狀調(diào)查及污染防治專項資金，2005年先期安排啟動資金2000萬元。2006年更是加大投入力度，安排專項資金1.3億元。隨著全國土壤污染狀況調(diào)查的深入開展，有關(guān)土壤污染狀況的調(diào)查報告將陸續(xù)公布，中國土壤污染的實際狀況會逐漸明朗，這將為土壤污染防治立法提供客觀基石。

在這30年間，很多研究者從法律角度、據(jù)國外經(jīng)驗，為防治土壤污染立法盡心盡力，但這樣一部法律怎么千呼萬喚出不來呢？

難以再生的土壤

雖然地球已經(jīng)有46億年的歷史，最早的土壤估計在4億年前產(chǎn)生，但現(xiàn)代土壤大多發(fā)育于第四紀冰川之后，故有第四紀土壤之稱。從土壤發(fā)生學角度，土壤的形成有母質(zhì)、生物、地形、氣候和時間五個因素。表層土壤的產(chǎn)生速度極為緩慢，眾多科學研究的平均結(jié)果，認為表土的形成速度大體上是每1厘米需要百年到千年的時間尺度，因此土壤是難以再生或者不可再生的戰(zhàn)略資源。從土壤資源角度來理解“寸土必爭”也有其特殊的意義。

土壤在人類的繁衍與文明的產(chǎn)生和延續(xù)中起著極為重要的作用，歷史上的眾多古文明大都因土壤的過度利用、管理不善和土壤的破壞等等而消失。土壤作為生態(tài)系統(tǒng)中有生產(chǎn)者、消費者和分解者的重要環(huán)節(jié)，在為人類和動物生產(chǎn)食物和能源的同時，也消化了人類制造的垃圾和排泄物；土壤的過濾作用為人類提供了潔凈的水源。如同水體和大氣一樣，作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，相對于水體和大氣流動性特點，土壤具有相對固定性特征，因此土壤是國家和人類安身立命之所。從這個意義上說，有必要對土壤立法賦予單獨的、頂級的法律地位。

迄今為止，土壤本身的法律地位被嚴重弱化，只在其他法律（如固廢污染防治法）的條款中有著零散、關(guān)聯(lián)性的描述。這既造成了人們長期對土壤資源和土壤保護的忽視、也是造成目前中國土壤污染困境的一大原因。

以立法保護土壤生態(tài)系統(tǒng)

通常人們只認識到土壤是食物、能源等物質(zhì)生產(chǎn)的場所，關(guān)心的也只是土壤的肥力和土壤污染。其實作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分和人類繁衍的場所，土壤在大氣凈化、水體凈化、污染物處理等方面都具有重要功能。它是水的過濾器、植物生長的基質(zhì)、數(shù)以億計的生物家園，它貢獻于生物多樣性、提供抵抗疾病的抗生素。

在土壤剖面中，表層土壤最為肥沃，含大量的有機質(zhì)和養(yǎng)分，土壤微生物也多在表土5公分的層次里，因此表土的流失（土壤侵蝕）是土壤退化的一大原因。按照澳大利亞大學教授的估計，中國表土流失速度是形成速度的57倍。

土壤耕作過程中施肥結(jié)構(gòu)的變化（從大量施用有機肥到目前偏施工業(yè)化肥）、過量施肥和過量除草劑、農(nóng)藥的施用、大量農(nóng)膜的應用等，帶來土壤酸化、土壤微生物功能和土壤物理性質(zhì)與水分流動等的破壞。2010年中國農(nóng)大張福鎖的研究表明，中國全域土壤酸化現(xiàn)象嚴重。與1980年相比，30年間土壤pH下降了0.13-0.80個單位，也就是中國土壤酸度增加了1.35到6.31倍，這在自然條件下需要數(shù)萬年的時間才可達到。這也造成不超標土壤會生產(chǎn)出重金屬超標糧食的普遍現(xiàn)象。

土壤的重金屬污染自然是人們最為關(guān)注的方面，因為它直接影響著人類身體健康。在1979年第二次土壤普查的結(jié)果中，中國土壤的環(huán)境質(zhì)量尚可，以鎘為例，全國4095個樣點的平均值只有0.097毫克/千克。但中國工業(yè)發(fā)展中滋生的難以計數(shù)的污染源對環(huán)境排放了大量的污染。以大氣排放為例，在2010年有9個省的大氣鎘排放在100-500噸，全國全年對大氣的鎘排放達2186噸。大氣沉降的鎘平均為0.40mg/m2/yr，變幅0.04-2.5mg/m2/yr；鉛平均為20.2mg/m2/yr，變幅0.51-75.6mg/m2/yr；砷平均2.8mg/m2/yr，變幅0.04-11.7mg/m2/yr。每年進入耕地的鎘高達1417噸；通過各種途徑排出土壤的只有178噸，凈累積1239噸，導致每年0.004mg/kg的增加。照這個速度，只需50年，全部土壤都會超過目前的環(huán)境質(zhì)量標準。也因此，在國家于2015年4月17日公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查》數(shù)據(jù)中，全國土壤樣點的總超標率達16.1%，耕地樣點的超標率高達19.4%，而重金屬鎘的點位超標比例占到全國所有調(diào)查點位的7%，居調(diào)查的所有污染物之首。

從上面的分析可以看出，目前中國的土壤問題不單是個土壤污染的問題，而是有“三座大山”，即土壤流失、土壤退化和土壤污染。endprint

土壤流失、土壤退化和土壤污染造成整個土壤植物和作物的生產(chǎn)力下降、土壤微生物結(jié)構(gòu)、功能的失調(diào)，造成了糧食生產(chǎn)安全問題。因此土壤立法中的土壤保護應該涉及到整個土壤生態(tài)系統(tǒng)，確保其結(jié)構(gòu)和功能的正常發(fā)揮和可持續(xù)。當然人體健康問題最為突出和最令人關(guān)注，近期來說，土壤立法建立在人體和動物的健康上也未嘗不可。

土壤保護優(yōu)于土壤防治

首先，土壤發(fā)育于母質(zhì)，重金屬是土壤中的一個組成成分。土壤污染更多的是因為外來的物質(zhì)侵入。固然外源物質(zhì)帶來了糧食安全等問題，但對于外源物質(zhì)，更重要的是源頭控制問題。

其次，筆者曾經(jīng)比較了三個礦山污染的不同結(jié)局，指出土壤性質(zhì)在污染物質(zhì)的食物鏈中傳遞的控制作用。英國的Shipham礦區(qū)雖然有全世界最高的重金屬鎘濃度，但由于土壤性質(zhì)好，其在食物鏈中的傳遞率極低，沒有帶來負面的健康效應，日本神通川和中國廣東的上壩村雖然重金屬鎘含量低，但由于作物（水稻）和土壤性質(zhì)差，則分別對人體健康帶來較大的影響，如神通川就發(fā)生了眾所周知的痛痛病。我們在湘西的一個鉛鋅礦調(diào)查時也得到了相似的結(jié)果，當?shù)馗赝寥梨k、汞、鉛、砷和鋅含量很高，超過土壤環(huán)境治理標準的數(shù)倍甚至數(shù)十倍，但由于土壤pH值呈堿性、有機質(zhì)高，糧食的重金屬超標率極低。這些事實告訴我們，只要土壤健康了，污染的負面效應就自然下降了。

再次，正如上面所說，中國土壤問題有三座大山即土壤流失、土壤退化和土壤污染，土壤立法也就不單是個整治的問題、不單是個防治的問題，更涉及到保護的問題。因此在“防”與“治”的問題上，筆者建議土壤立法是土壤保護法，防治法和整治法的范圍就顯得狹窄了。在上述《全國土壤污染狀況調(diào)查》中，將土壤分為污染土壤和非污染土壤相對于治理，土壤保護更為重要。

土壤立法須與其他環(huán)境法密切銜接

作為開放性系統(tǒng)，土壤立法保護應與其他環(huán)境立法密切銜接。土壤是一個開放的生態(tài)系統(tǒng)，因此土壤本身既是其他污染源的受體，其本身也可能成為次生污染源。

改革開放后中國工業(yè)大氣排放的重金屬量相當大，比如2010年排放到大氣中的鎘多達2100多噸。而就農(nóng)田的重金屬污染而言，除了動物源有機肥料外，最大污染源就是大氣沉降，來自化工肥料的重金屬鎘只有大氣沉降量的1/4。這些研究結(jié)果打破了通常認為土壤重金屬超標來自于磷肥等大量超量施用的思維。這也表明，如果不對大氣、水體等源頭進行有效控制，保護土壤其實是句空話。

全球環(huán)境史上，工業(yè)革命以來歐洲土壤中的重金屬積累量迅速增加，原因之一就是來自大氣的重金屬沉降。在20世紀90年代，大多數(shù)歐洲國家完成土壤保護立法，對工業(yè)中的大氣排放進行有效控制，土壤中來自于大氣的重金屬含量迅速減低。由于日本在源頭控制方面極為得力，鎘的使用一下子從1969年的2253噸降低到1974年的927噸，下降了60%，也就是相當于當時美國1250萬磅的1/6。日本土壤污染治理的成功也是建立在污染源控制上。

從立法角度來說，土壤污染立法及其實施要做到與其他立法和標準密切銜接，相互統(tǒng)一，最主要的有《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固廢污染防治法》《肥料法》等等。

土壤立法需有新思維

人為活動是土壤環(huán)境質(zhì)量變化和土壤破壞最大的要因。從中國土壤問題看，森林破壞、土壤流失，農(nóng)業(yè)耕作、土壤酸化、工業(yè)排放、土壤污染等等，是造成土壤問題的主因。在控制污染源的同時，人的素質(zhì)提高是土壤保護的另一關(guān)鍵。

在歐洲等地區(qū)，農(nóng)業(yè)土壤中肥料、農(nóng)藥等化學品的投入需要有資質(zhì)者實施。對于工業(yè)污染排放，除了技術(shù)開發(fā)和應用外，對污染企業(yè)和個人的追責極為嚴格。

在日本，甚至對于修復企業(yè)，都需要企業(yè)取得資格和從業(yè)者通過考試取得資格證書才能從事這個行業(yè)。

如果沒有對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土壤改良與修復相關(guān)的從業(yè)者加以培訓、管理和行為約束，土壤立法再嚴，也將流于形式，難以落實。

土壤立法需有新思維。1. 土壤的地方保護條例不一定要嚴于上位法。土壤發(fā)育于巖石風化后的母質(zhì)，土壤重金屬是一個客觀存在，且深受母質(zhì)含量的影響。很多地區(qū)的土壤背景值的重金屬含量很高，并非土壤污染所致，這種高背景下的重金屬通常很穩(wěn)定，一般情況下不會給土壤生態(tài)系統(tǒng)和糧食生產(chǎn)帶來隱患，當在土壤環(huán)境條件發(fā)生變化時（如大量施肥帶來酸化），則會帶來糧食安全方面的潛在風險。

通常中國在立法上有下位法要嚴于上位法的慣例，地方標準要嚴于國家標準。土壤重金屬的高背景特征，要求在在土壤環(huán)境質(zhì)量標準制定上打破這一慣常思維，否則難以開展和執(zhí)行。也就是說，對于高背景的土壤和地域，土壤環(huán)境質(zhì)量標準不一定要嚴于國家標準，地方立法不一定要嚴于上位法律。

2. 土壤立法有必要針對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和工業(yè)場地等分開立法。土壤根據(jù)人類的需要得到種種方面的利用，包括用于糧食和能源物質(zhì)生產(chǎn)的耕地、林地、草地等、用于居住和商業(yè)等的城市用地以及用于工業(yè)品生產(chǎn)的工業(yè)場地。不同的土地，遭受的土壤污染方式不同，具有不同的污染特征，對人體危害的曝露方式不同，對其治理的必要性和費用等等也有極大差異，因此，對土壤立法時，有必要針對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和工業(yè)場地等分開立法，以增強土壤立法的實用性和針對性。

土壤質(zhì)量標準要與法律相匹配

土壤環(huán)境質(zhì)量標準是土壤立法保護的重要判斷依據(jù)，也是土壤污染控制和追責的主要依據(jù)。土壤標準制定得不合理，土壤立法和執(zhí)行將會達不到效果甚至遭到扭曲。

中國土壤環(huán)境標準制定于1995年，其作用和缺陷已經(jīng)得到了高度的討論和總結(jié)。2008年雖然發(fā)布了新的土壤環(huán)境質(zhì)量標準的征求意見稿，但最終不了了之。2015年1月13日，環(huán)保部再次發(fā)布了新的征求意見稿，目前依然在討論中，正式發(fā)布似乎尚待時日。

但不管如何，只有客觀和合理的土壤環(huán)境質(zhì)量標準與土壤立法相配套，才能對土壤保護發(fā)揮最大效能。我們期待客觀和合理的土壤環(huán)境質(zhì)量標準早日到來，并期待能與土壤保護立法先后公布，避免1995年后至今有標準無法律的尷尬局面。

（作者為廣東省生態(tài)環(huán)境和土壤研究所研究員）endprint