吳 賓 張春軍

(1.中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100；2.東北大學 文法學院，遼寧 沈陽 110004)

我國住房保障管理現(xiàn)狀及其完善*

吳 賓1,2張春軍

(1.中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100；2.東北大學 文法學院，遼寧 沈陽 110004)

加強住房保障管理有助于提高保障性住房的建設與利用效率，促進我國住房保障事業(yè)健康發(fā)展，進而實現(xiàn)住房保障政策公平正義目標。文章對我國住房保障管理狀況進行系統(tǒng)的梳理和分析，并進行住房保障管理創(chuàng)新。研究發(fā)現(xiàn)，我國住房保障管理體制是一種分散管理的體制，住房保障管理過程中的運行機制不健全，住房保障管理的法律依據(jù)不完善。為此，需要建立以住房保障委員會為協(xié)調平臺的統(tǒng)一的住房保障管理體制，內部維度要理順中央與地方權責關系，外部緯度要充分發(fā)揮市場和社會的作用，變住房保障管理為住房保障治理，同時要建立起高層次的綜合性住房保障法。

住房保障；管理體制；運行機制；住房保障法

住房問題關乎民生，“住有所居”是黨和政府對人民的莊嚴承諾，住房保障是解決中低收入家庭住房困難問題的重要手段。加強住房保障管理有助于提高保障性住房的建設和利用效率，進而實現(xiàn)住房保障政策公平正義目標。當前學界主要從兩方面對住房保障管理展開研究：一是對不同類別的保障性住房如廉租房、經濟適用房、公共租賃房等的管理狀況進行了探討，二是對住房保障管理的單一環(huán)節(jié)如土地供應、資金籌集、進入退出等進行了分析。已有的研究表明，我國住房保障管理事業(yè)雖然發(fā)展迅速，但在土地、資金、進入退出等諸多方面問題突出。本文對我國住房保障的管理體制、運行機制、法律法規(guī)進行系統(tǒng)梳理，從中發(fā)現(xiàn)住房保障管理存在的問題，進而提出解決問題的設想。

一、住房保障管理體制的分散管理現(xiàn)狀

住房保障管理是指為實現(xiàn)保障中低收入群體住房目標進行計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制的過程，其具有以下特征：第一，開放性，住房保障管理不僅涉及政府部門，還涉及到中低收入群體、房地產企業(yè)、物業(yè)公司等多方利益主體，其管理狀況呈現(xiàn)出社會力量共同參與的開放式格局；第二，系統(tǒng)性，住房保障管理不僅涉及到內部各種資源的配置，而且是在政治、經濟、社會等外部環(huán)境影響下執(zhí)行組織、指揮、協(xié)調功能的有機行為；第三，動態(tài)性，住房保障管理是一個動態(tài)的過程，在社會分層、社會流動以及住房梯級消費等多重動力作用下，存在著目標群體進入退出的過程，此外，住房保障管理方式方法是隨著環(huán)境的變化不斷改變的；第四，復雜性，住房保障管理參與部門眾多，相關管理主體之間的關系十分復雜，同時住房保障管理環(huán)節(jié)多、過程長，涉及保障性住房的規(guī)劃布局、土地供應、資金管理、稅費優(yōu)惠、建設開發(fā)、準入分配、價格管理、物業(yè)管理、退出和監(jiān)督管理等多個環(huán)節(jié)。

住房保障是一項系統(tǒng)工程，完善住房保障管理體制是加強保障性住房建設和運營的重要內容。在中央層面，國務院要求多個部委聯(lián)合參與，共同推進住房保障政策的有效實施。2009年，成立了由住房和城鄉(xiāng)建設部牽頭，發(fā)展和改革委員會、財政部、民政部、國家民委、監(jiān)察部、國土資源部、環(huán)境保護部、交通運輸部、水利部、農業(yè)部、衛(wèi)生部、人民銀行、審計署、林業(yè)局、銀監(jiān)會、扶貧辦等16部門參加的保障性安居工程協(xié)調小組。但在住房保障管理中，能發(fā)揮一定作用的職能部門主要有住房和城鄉(xiāng)建設部、發(fā)展和改革委員會、財政部、國土資源部、民政部、監(jiān)察部、中國人民銀行和國家稅務總局等，其涉及住房保障管理的相關職能見(表1)。

表1 涉及住房保障管理的國務院相關職能部門表

多部委聯(lián)合參與使得住房保障管理具有典型的分散管理特征。這一管理特征有其有利之處：它明確了政府各部門的權責，形成了多個部門共同參與住房保障的格局，突破了官僚制的“科層壁壘”，有助于將土地、資金等要素集中到住房保障領域，一定程度上適應了我國住房保障發(fā)展的需要。但其弊端也比較明顯，第一，各職能部門間組織關系松散，存在協(xié)調困難現(xiàn)象。雖然各部委間缺少統(tǒng)一“指揮者”，參與住房保障管理的各部委職級平等，住房和城鄉(xiāng)建設部只是“牽頭者”，牽頭部門的安排只解決了一個簡單的組織問題，其對相關機構沒有指揮命令權，平等協(xié)商和共識決策仍是主要特征，[1]住房和城鄉(xiāng)建設部沒有主導其它部門開展住房保障工作的權力，導致相互扯皮、難以協(xié)調等問題叢生。第二，易產生本位主義。各部門均是“理性經濟人”，習慣于從各自部門的利益出發(fā)，爭取更多利益和規(guī)避更多責任，在政策制定過程中存在“討價還價”的現(xiàn)象，即使達成共識也是在相互妥協(xié)讓步的情況下實現(xiàn)的，難以實現(xiàn)目標利益的最大化。第三，易發(fā)生“政出多門”現(xiàn)象。各部門都有權出臺住房保障相關政策，目前已出臺的住房保障相關政策數(shù)量繁多，既反映了我國住房保障事業(yè)發(fā)展迅猛，也說明了我國住房保障管理存在著混亂狀態(tài)，“政出多門”使管理主體的責任難以界定，也給地方政府執(zhí)行相關政策帶來困難。事實上，住房保障管理體制的現(xiàn)狀是中國社會保障管理體制特點的反映，社會保障管理呈現(xiàn)“兩家主管，多家協(xié)管”的格局，[2]多部門分散管理特征明顯，統(tǒng)一的社會保障管理體制并未形成，這也是社會保障主管部門——人力資源和社會保障部未參與住房保障管理的現(xiàn)實原因。

中央規(guī)定，省級地方政府對本行政區(qū)住房保障工作負總責，這賦予了地方政府非常大的自主權和目標責任。為此，地方政府均設立了負責住房保障管理的機構。筆者統(tǒng)計了大陸22個省、4個直轄市和5個自治區(qū)政府的住房保障管理部門(見表2)。

表2 各省、直轄市、自治區(qū)住房保障管理機構一覽表(不含港澳臺)

由表2可見，省級地方政府的住房保障管理部門主要分為三類：第一，政府直屬部門。上海市設立住房保障和房屋管理局作為住房保障管理機構，負責全市的住房保障工作。該局作為與其他政府職能部門平級的機構具有相當大的權限，折射出地方政府對住房保障工作的重視。第二，國土資源部門。天津市和重慶市將住房保障管理責任賦予了國土資源和房屋管理局，這種體制凸顯了土地要素在保障性住房建設中作用的重要性。第三，建設部門。大部分地方政府采用了這種管理體制，在這一管理體制下，又存在諸多管理類別。第一類是單獨設定一個機構——住房保障處，來行使住房保障管理職能；第二類是將住房保障管理職能和住房改革管理職能合二為一，成立住房保障處，又稱住房制度改革辦公室，即“一個機構，兩塊牌子”；第三類是將住房保障管理職能和公積金監(jiān)管職能合二為一，成立住房保障處，又稱住房公積金監(jiān)管處；第四類是住房保障管理職能分塊運行，云南省將住房保障職能分別賦予住房保障建設規(guī)劃處、住房保障政策指導處和住房保障管理處三個機構。地市級政府住房保障管理部門與省級政府住房保障管理部門設置類似，主要有住房保障和房屋管理局、國土資源和房屋管理局、住房和城鄉(xiāng)建設局(委員會)三大類，這三種類型在每個省都存在，即各地級市的相關機構設置并不是與所在省設置完全相同。

不同類別的住房保障管理體制各有特點。上海將住房保障和房屋管理局設為市政府直屬機構，體現(xiàn)了由專門機構負責住房保障管理的趨勢，但該市住房保障和房屋管理局未能將住房公積金的監(jiān)管職能納入進來，而是將其賦予了城鄉(xiāng)建設和交通委員會，這又不符合住房保障管理機構專門化的發(fā)展要求。天津、重慶將住房保障管理職能賦予國土資源部門，使土地要素同住房保障緊密聯(lián)系起來，確保了保障性住房重要建設基礎——土地資源的有效供給，有助于加快保障性住房的建設。但是，在中央層面住房和城鄉(xiāng)建設部是住房保障管理的主要負責部門，其與地方國土資源部門不存在業(yè)務指導與被指導關系，更不存在領導與被領導關系，住房和城鄉(xiāng)建設部很難對地方國土資源部門的住房保障管理工作形成有效影響，而地方政府與地方土地資源部門是一種領導與被領導關系，在地方政府對土地財政過度依賴的背景下，地方國土資源部門必然會聽命于地方政府以謀求地方利益，不利于實現(xiàn)住房保障目標。由建設部門管理住房保障事務是多數(shù)地方政府采取的模式，這與中央負責住房保障的主要部門相對應，有助于住房和城鄉(xiāng)建設部對地方住房保障管理進行業(yè)務指導。云南省將住房保障管理職能細化，有助于住房保障各項工作的開展，但是各住房保障負責處室之間也可能會存在本位主義、協(xié)調困難、推諉扯皮等問題。

從中央與地方的權責關系上看，在中央層面，住房和城鄉(xiāng)建設部主要職責是承擔保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房的責任，并指導和監(jiān)督全國住房保障工作。在地方上，省、自治區(qū)、直轄市政府對本行政區(qū)的住房保障工作負總責，市、縣政府抓落實，省級政府對市、縣政府實行目標責任制管理?？此浦醒肱c地方自上而下的住房保障管理體制較為順暢，但是中央與地方在住房保障責任上常存在模糊之處，地方政府會存在“缺位”情況，主要原因有：第一，價值目標不統(tǒng)一，地方政府往往將經濟發(fā)展目標放在首要位置，與中央以民生為重點的政策目標相沖突；第二，分稅制下，中央與地方事權與財權不對稱，[3]地方承擔的事務過多，但財力有限，過多的住房保障責任將會增加地方的負擔，地方政府在進行住房保障管理時處于被動甚至缺位的狀態(tài)。此外，中央與地方的住房保障責任模糊，還表現(xiàn)在保障性住房建設資金投入上，因為中央與地方財政支出投入的資金比例從未明確過，導致中央與地方政府間的非合作博弈常常發(fā)生，[4]進而影響住房保障政策的實施效果。

二、住房保障管理中的運行機制不健全

住房保障管理具有階段性的特征，其過程大致可分為保障性住房的建設和運營兩個層面，具體又包括規(guī)劃布局、土地供應、資金管理、稅費優(yōu)惠、建設開發(fā)、準入分配、價格管理、物業(yè)管理、退出和監(jiān)督管理十個環(huán)節(jié)，涉及的管理主體十分復雜(如圖1)。

圖1 住房保障管理過程

保障性住房的建設層面包括保障性住房的規(guī)劃布局、土地供應、資金管理、稅費優(yōu)惠和建設開發(fā)五個環(huán)節(jié)。保障性住房的規(guī)劃布局由建設部門會同發(fā)改、國土資源等部門負責實施；土地供應由國土資源部門負責，土地供應主要采取無償劃撥的方式；建設資金由財政部門管理，資金實行收支兩條線管理；稅費優(yōu)惠和相關支持政策主要由財政、稅務、建設和價格等部門負責制定和實施；保障性住房具體建設開發(fā)則由房地產開發(fā)企業(yè)執(zhí)行，建設部門進行監(jiān)督管理。

保障性住房的運營層面包括保障性住房的準入分配、價格管理、物業(yè)管理、退出和監(jiān)督管理五個環(huán)節(jié)。保障性住房的準入與分配是實現(xiàn)住房保障目標的關鍵環(huán)節(jié)，公平性是準入與分配機制中首要堅持的原則，該環(huán)節(jié)主要由住房保障、民政、街道等機構負責，同時需公安、人保、稅務、公積金管理等部門配合，被保障對象一般按照三級審核、兩級公示的辦法確定，通過申請的家庭按照積分或搖號的輪候規(guī)則進行輪候并最終獲取保障性住房；保障性住房的價格由價格部門會同住房保障部門依據(jù)價格管理的有關規(guī)定確定并公布，廉租房由政府定價，經濟適用房、公共租賃房和限價房實行政府指導價；保障性住房物業(yè)管理主要分為政府直接管理和市場化管理兩種模式；保障性住房的退出工作由住房保障部門負責；對住房保障的監(jiān)督管理貫穿住房保障的各環(huán)節(jié)，建設、國土資源、價格和監(jiān)察等部門在各自職責范圍內對住房保障的各環(huán)節(jié)進行監(jiān)管。

住房保障管理中健全的運行機制是確保住房保障政策有效實施的重要保障，各項機制的有序運轉能夠提高保障性住房的建設效率和資源配置效率，從而提高住房保障水平，實現(xiàn)住房保障目標。住房保障管理周期長，涉及環(huán)節(jié)多，部門間、利益群體間關系復雜，某一機制運轉不靈即會影響住房保障的整體管理效果。整體上，我國住房保障管理中存在運行機制不健全問題，概括起來主要是：第一，地方政府積極性不高。政府是住房保障的負責者，但是地方政府僅將其作為一項任務來應付，在許多方面出現(xiàn)了失位現(xiàn)象。有些地方政府在資金供應、土地劃撥、準入分配、退出和監(jiān)督等關鍵環(huán)節(jié)沒有充分發(fā)揮作用或給予足夠支持，許多地方保障性住房建設、配給實施數(shù)量遠低于計劃數(shù)量。第二，社會參與不夠。住房保障需要外界力量的廣泛參與，但是我國住房保障管理“封閉性”運行特征明顯，政府面面俱到但效果一般。在保障性住房規(guī)劃布局、價格確定、物業(yè)管理費用確定等機制中缺乏多方利益主體參與，造成決策缺乏科學性與合理性。此外，住房保障管理社會參與不足還表現(xiàn)在：住房保障融資不足，商業(yè)銀行提供保障性住房貸款意愿低，企業(yè)組織作為保障性住房建設的力量發(fā)揮作用不足，公眾、媒介參與到住房保障各環(huán)節(jié)的監(jiān)督有限。第三，監(jiān)管不足。住房保障的各個環(huán)節(jié)都需要嚴格的監(jiān)管，但目前缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機構，各部門均是各行其是，造成“多部門都不管”現(xiàn)象，部門之間缺乏有效的聯(lián)動，監(jiān)督機制難以發(fā)揮實效。同時，缺乏規(guī)定具體監(jiān)管程序和方法的配套制度，例如中央對地方的監(jiān)管僅限于住房保障實施總體情況，對具體的實施細節(jié)難跟蹤；對住房保障申請者、受益者缺乏行之有效的具體監(jiān)管措施，目前我國尚未建立起動態(tài)監(jiān)管機制，使得住房保障對象進多出少，大量需求者被排擠在受益范圍之外，保障性住房需求一直旺盛。此外，對違反規(guī)則者懲罰力度低，一旦騙租、騙購行為被查出，申請對象除了在道德方面有些損失外，在法律和經濟方面沒有任何損失，[]違法成本低是造成保障性住房騙購、騙租現(xiàn)象不斷發(fā)生的原因之一。第四，住房保障管理各環(huán)節(jié)缺乏有效可行的具體規(guī)范，使得管理無據(jù)可依。在保障性住房的準入、分配和退出環(huán)節(jié)尤甚，不完善的機制使管理中存在很多漏洞：缺乏財產申報制度和收入審核機制使申請者的實際資產和收入難以被核實，不在保障范圍內的高收入者騙購、騙租現(xiàn)象時有發(fā)生；沒有建立統(tǒng)一的管理信息系統(tǒng)，住房保障部門不能同民政、公安、人保、稅務、住房公積金管理等部門實現(xiàn)信息共享，增加了審核的難度；沒有建立起長效輪候機制，保障性住房分配中尋租現(xiàn)象時有發(fā)生；缺乏可操作性的退出機制，退出范圍上具有模糊性，退出程序上缺乏規(guī)范性，對誰該退出、該怎么退出沒有做出明確規(guī)定，使一些不符合條件或條件已改善的家庭“終身”享受保障性住房。第五，重建設輕運營。保障性住房的建設是解決中低收入群體住房問題的基礎，保障性住房的運營則是中低收入群體享受公平的保障性住房的關鍵。從宏觀層面上看，我國各級政府過分重視保障性住房的建設而忽略了對保障性住房的運營管理，各級政府在每年均會設立保障性住房建設數(shù)量目標以實現(xiàn)預定的住房保障覆蓋率，但是對保障性住房建設完成后的運營管理鮮有目標設定。增加保障性住房數(shù)量并不能確保住房保障目標的實現(xiàn)，保障性住房的分配不合理會使該受保者未受保，貧富差距進一步拉大，背離住房保障制度的初衷。

三、住房保障管理的法律依據(jù)不完善

住房保障法律法規(guī)是住房保障管理的重要依據(jù)，但我國還沒有出臺一部完整的住房保障法?，F(xiàn)行的法律法規(guī)多是國務院職能部門出臺的行政規(guī)章，主要的法律法規(guī)如表3所示。地方政府依照中央出臺的政策法規(guī)結合當?shù)貙嶋H情況相應地制定了地方住房保障法律規(guī)章，依據(jù)中央出臺的住房保障法律法規(guī)和自身出臺的法律規(guī)章執(zhí)行住房保障管理工作。許多地方的住房保障法律法規(guī)立法進程已經走在中央前面，廈門早在2009年就以人大立法的方式出臺了具有綜合性質的《廈門市社會保障性住房管理條例》，該條例是我國住房保障領域最早的一部地方性法規(guī)，天津、煙臺、日照等地也相繼出臺了綜合性的住房保障管理辦法。

表3 住房保障主要法律法規(guī)匯總表

住房保障法律法規(guī)不完善是住房保障管理不規(guī)范的重要原因，目前我國住房保障法律法規(guī)建設已明顯滯后于住房保障實踐。我國住房保障管理的法律法規(guī)具有以下幾個特點：第一，立法層次低。住房保障法律法規(guī)大多以部門規(guī)章的形式頒布，僅《住房公積金管理條例》屬于行政法規(guī)層面，行政規(guī)章法律效力低、權威性差。第二，立法碎片化。住房保障法律法規(guī)數(shù)量眾多，包括廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房等多種類型的保障性住房管理辦法，有些地方還制定了限價房的相關管理辦法，增加了住房保障管理的復雜程度和協(xié)調難度，加之多種法規(guī)之間存在的空白地帶，使得住房保障管理具體執(zhí)行中困難重重。第三，頒布主體的多元化。多數(shù)住房保障管理規(guī)章是由多個中央政府職能部門聯(lián)合頒布，雖然有利于讓地方政府相應職能部門落實中央的決策，但是這客觀反映出了住房保障并非由一個職能部門管理的困境，多部門進行住房保障管理成為一種現(xiàn)實選擇。

四、完善我國住房保障管理的創(chuàng)新

綜上，我國住房保障管理問題非常復雜，在管理體制上存在分散管理問題；在管理過程中存在中央與地方責任不清、地方政府積極性不高問題，同時存在社會參與不夠、監(jiān)管不足、缺乏可行的具體操作規(guī)范、重建設輕運營管理等問題；法律法規(guī)建設滯后，缺乏綜合性的高層次立法。要實現(xiàn)住房保障管理有效進行，需要建立統(tǒng)一的住房保障管理體制，完善住房保障管理運行機制，健全我國住房保障法律法規(guī)。筆者認為應按照以下思路完善我國住房保障的管理：

1、建立統(tǒng)一的住房保障管理體制

住房問題作為重要的民生問題必須得到妥善解決，良好的住房保障管理體制是實現(xiàn)住房保障目標的堅實基礎。新加坡、英國、香港等國家和地區(qū)的經驗可以為打破我國住房保障分散管理體制提供經驗，我國應建立以住房和城鄉(xiāng)建設部為主導的住房保障統(tǒng)一管理體制，筆者建議可以設立住房保障委員會，它是涉及住房保障管理各職能部門的溝通、協(xié)調平臺，是土地、資金等重要要素的指揮協(xié)調總機制，是為實現(xiàn)住房保障目標而加強各有關職能部門聯(lián)系的橫向領導組織。住房保障委員會吸納住建、發(fā)改、財政、國土、民政、稅務、人民銀行、監(jiān)察等部委相關負責人為成員，其中住建部居于核心地位，應當賦予住建部一定的指揮協(xié)調權，參與的各有關職能部門必須遵從住建部的“指揮”，在各自職權范圍內對住房保障管理最大的支持。住房保障委員會不同于傳統(tǒng)功能性組織結構，它是以結果為導向的目標型組織。住房保障委員會承擔全國的住房保障管理任務，其主要職責有：第一，對住房保障管理的重大事項進行決策；第二，明確各部門的責任，協(xié)調各部門的關系和平衡各部門利益，明確中央與地方住房保障責任，劃分中央與地方財政投入比例；第三，執(zhí)行全國性住房保障法律，制定和出臺所有涉及住房保障管理的行政規(guī)章；第四，對全國住房保障事業(yè)進行監(jiān)管。應在地方各級政府設立相應的住房保障委員會管理地方住房保障工作，它接受上級住房保障委員會的業(yè)務指導。在地方住房保障委會下可以設立住房保障中心，負責住房保障的具體業(yè)務工作。

2、從內外維度健全住房保障管理過程中的運行機制

住房保障目標能否實現(xiàn)關鍵看住房保障各環(huán)節(jié)執(zhí)行效果，必須健全住房保障管理過程中的運行機制。完善住房保障運行機制可以從內外兩個維度著手：內部維度，應該劃分清楚中央與地方政府間的責任，做到權責對應，根據(jù)福利政策理論和住房保障特點，中央要承擔更多的財政責任，[6]投入更多住房保障資金。中央與地方在住房保障資金投入上應按照中央與地方財政分權的對應比例投入。同時，中央應該加大對地方政府執(zhí)行住房保障政策的激勵和加強對地方政府住房保障管理進行績效考核，[7]激勵與懲處并重，提高政府住房保障管理積極性。

外部維度，改變政府的管理方式，變住房保障“管理”為住房保障“治理”。政府是住房保障的責任主體并不意味著政府對任何事都要親力親為，住房保障管理涉及眾多事務，單靠政府的力量很難實現(xiàn)目標，政府要“掌舵而非劃槳”，要充分發(fā)揮市場和社會的作用。例如，可以采用REITS、BOT、PPP等融資模式拓寬住房保障資金籌集渠道，可以采取合同外包的方式建設保障性住房，可以借助私營機構市場化運營保障性住房，政府不需要親自執(zhí)行各項工作，只需要制定好各環(huán)節(jié)操作規(guī)范并做好監(jiān)管者。隨著我國住房事業(yè)發(fā)展?jié)u趨成熟，政府管理思路應當實現(xiàn)增量管理向存量管理轉變，[8]這為政府成為宏觀上的“純粹”管理者提供了客觀條件。應該鼓勵社會力量參與到住房保障管理中，廣泛培育住房類的非營利組織。英國、瑞典等國的住房協(xié)會、住房合作社等組織在住房保障中都發(fā)揮了巨大作用，[9]極大降低了政府住房保障管理的成本，我國應積極探索建立住房協(xié)會等非營利組織的途徑和方式，鼓勵該類組織的發(fā)展，以分擔政府住房保障管理責任，提高管理效率。應該構建上級監(jiān)督、本級監(jiān)督和社會監(jiān)督的多維住房保障監(jiān)督網絡，并建立統(tǒng)一的信息聯(lián)動機制，實現(xiàn)各職能部門的信息共享，加強信息公開，為社會監(jiān)督提供條件，對保障性住房建設和運營中的各環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，增強監(jiān)督的信度和效度。充分調動市場和社會的力量，運用多種方式、手段，形成“政府主導、多元參與”的住房保障管理模式。

3、建立高層次的綜合性住房保障法律

“立法先行”是社會保障的一大原則，住房保障也必須堅持這個原則。住房保障法律法規(guī)有助于指導住房保障事業(yè)發(fā)展，規(guī)范住房保障管理，保障廣大人民的居住權利。美國、英國、新加坡等住房保障發(fā)達國家都根據(jù)本國國情建立起了完善的住房保障法律制度，[10]促進了本國住房保障事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)目前住房保障相關法律法規(guī)的現(xiàn)狀，應該盡快制定一部高層次的住房保障法律，例如《住房法》或者《住房保障法》，它應該有如下特征：第一，前瞻性。它不僅是對住房保障現(xiàn)狀問題的應對，更是對未來我國住房保障事業(yè)發(fā)展的指導，由于法律具有的穩(wěn)定性特征，它必須體現(xiàn)出前瞻性。第二，高權威性。住房關系到廣大人民的切身利益，新的住房保障法律應當上升到人大立法的層級，保障廣大人民的基本居住權，同時促進各級政府履行住房保障管理責任；它是制定住房行政法規(guī)、地方性住房法規(guī)、住房規(guī)章的重要依據(jù)，現(xiàn)階段的住房保障法律法規(guī)大都是行政規(guī)章并且住房保障已經積累了較充分的實踐經驗，由人大制定一部全國性的法律的條件已經成熟。第三，綜合性。它應當打破我國住房保障管理法規(guī)“碎片化”現(xiàn)狀，綜合各種類型的保障性住房特點，明確公民的權利和規(guī)定政府的責任，具有高度的概括性，是一部根本性的法律。在制定一部基本法的前提下，盡快制定具有較高法階的配套法律，就住房保障的建設和運營的各項事務作出具體規(guī)定，充實住房保障過程中各環(huán)節(jié)的內容是健全住房保障法律的現(xiàn)實意義所在，它使住房保障管理有詳據(jù)可依。構建高層次的綜合性住房保障法律，是理順住房保障管理體制與健全管理過程中運行機制的重要基礎，它將為我國住房保障事業(yè)的健康發(fā)展織下安全網。

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責任編輯：鞠德峰

The Present Situation and Innovation of China's Housing Security Management

Wu Bin Zhang Chunjun

(School of Law & Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China;School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110004, China)

To strengthen housing security management helps to raise construction and utilization efficiency of affordable housing, to promote the healthy development of China's housing security, and then to realize the goals of fairness and justice in housing security policy. This paper analyzes the current situations of China's housing security management systematically, aiming to innovate housing security management in China. The study found that China's housing security management system is a decentralized system, operation mechanism is not sound in the process of housing security management, and legal basis of housing security management is incomplete. Therefore, China needs to build a united system of housing security management which takes Housing Security Committee as coordination platform. For internal dimension, the power and responsibility of the central and local governments should be straightened out; for external dimension, the role of the market and society should be played, housing security management should be transformed to housing security governance, and high-level comprehensive housing security law should be made.

housing security; management system; operation mechanism; housing security act

2014-10-21

高等學校青年教師科研專項基金“中國住房保障制度的實證研究”(201013073)階段性研究成果

吳賓(1974- )，男，陜西洛南人，中國海洋大學法政學院副教授，東北大學公共管理博士后流動站研究人員，主要從事社會保障研究。

D63

A

1672-335X(2015)02-0104-07