斯蒂格利茨+牛華勇+朱克力

中國(guó)與西方國(guó)家在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和管制上有一個(gè)重要區(qū)別，那就是起始點(diǎn)的不同。如果從亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》時(shí)代觀察，西方經(jīng)濟(jì)在幾百年中，所經(jīng)歷的是從野蠻生長(zhǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)，向建立約束的自由競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)化。而中國(guó)經(jīng)濟(jì)在30多年中，經(jīng)歷的卻是從完全的政府管制，慢慢走向了半管制半自由競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到很多因素的影響，但在中國(guó)，這一影響的決定因素毫無疑問是政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。中國(guó)政府在30年中，在不同時(shí)期，以不同的速度向市場(chǎng)逐步釋放權(quán)力，解開束縛手腳自由的鎖鏈。

在中國(guó)，政府與市場(chǎng)之間于是呈現(xiàn)出非常多樣化的相互關(guān)系譜系——親密、互利、引領(lǐng)、簇?fù)?、監(jiān)督、懲罰、隔閡、反叛。他們彼此需要，相互尊重，也有時(shí)受盡折磨。穿梭其中的心情，如果用五味雜陳來形容，絕不為過。這讓人聯(lián)想到中國(guó)人的一項(xiàng)古老技藝：太極推手，兩個(gè)人各自站定一個(gè)步伐，四只手搭在一起，看上去柔似清風(fēng)，但每一個(gè)來回都集聚著力量。李安導(dǎo)演有一部作品，名字叫做《推手》，講到的是一個(gè)東西方哲學(xué)碰撞的故事。推手所代表的古老的東方哲學(xué)，對(duì)于習(xí)慣了法治、清晰、公開、透明等話語的人，難以真正認(rèn)同。從一些西方企業(yè)角度看，如此盤根錯(cuò)節(jié)的政商關(guān)系，帶來的是難以預(yù)期和管控的投資風(fēng)險(xiǎn)。而大部分的中國(guó)人，即使認(rèn)識(shí)到再多的西方哲學(xué)，也會(huì)毫不猶豫地加入到參與推手的人群中去，因?yàn)樗麄冎?，什么是真正的利益，什么是真正的中?guó)——最重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，不是是否完美，而是是否有效。

中國(guó)改革的實(shí)用邏輯

在中國(guó)各地，有一個(gè)非常流行的語匯叫做“先上車，后買票”。它不是用來形容汽車火車的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，而是指在你無法獲得某種指標(biāo)或資質(zhì)的時(shí)候，可以先大膽地開展業(yè)務(wù)，在開展的過程中，慢慢說服管制者給你發(fā)放許可或牌照。它可以是指任何一件事情——比如，一個(gè)工地沒有拿到開工許可，便擅自開工了；一個(gè)學(xué)校還沒有拿到辦學(xué)牌照，就開始宣傳招生了；一個(gè)飯店還沒有拿到衛(wèi)生證明，便開始試營(yíng)業(yè)了；一個(gè)地方政府沒有拿到土地批文就開始征地了。不一而足。先上車，后買票所昭示的，是一種無與倫比的自由度。相對(duì)于生硬的審批制度，它可以撕開一個(gè)口子，打開一扇窗戶，計(jì)劃體系就是在這樣的過程中，一點(diǎn)點(diǎn)被消解了。但相對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的良好秩序，它又不停地通過破壞規(guī)則的方式，妨礙了良好秩序的形成。

于是，在市場(chǎng)的預(yù)期和政府當(dāng)下的政策之間，必然是處于一種不一致的狀態(tài)。在市場(chǎng)的眼中，政策的邊界永遠(yuǎn)比上級(jí)宣傳的寬松得多。于是，一種有意思的現(xiàn)象出現(xiàn)了，在中國(guó)改革的30年中，政府和市場(chǎng)之間，上級(jí)政府和下級(jí)政府之間，形成了一種相互猜測(cè)對(duì)方邊界的習(xí)慣。而彼此在表達(dá)自我時(shí)，都要采用更加友好和克制的詞匯。1998年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下行的風(fēng)險(xiǎn)，時(shí)任總理朱镕基提出實(shí)行“積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策”，這個(gè)說法是中國(guó)政府的發(fā)明創(chuàng)舉。至少在當(dāng)時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)界絕對(duì)是第一次聽到用這兩個(gè)詞匯來描述凱恩斯主義的財(cái)政貨幣政策，他們遠(yuǎn)離了擴(kuò)張、緊縮這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家們熱衷的字眼，繞了一個(gè)大圈子，把增加收入、增加支出，提高財(cái)政收入在國(guó)民收入中的比例、提高中央收入在全體收入中的比例這樣的綜合性做法，稱為“積極的財(cái)政政策”。必須承認(rèn)，直到今天，中國(guó)政府依然是凱恩斯主義的忠實(shí)信徒。與西方的凱恩斯主義不同，他們?cè)诳紤]擴(kuò)張性的財(cái)政政策時(shí)，只考慮如何進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政支出，從不認(rèn)為減稅也可能是一種刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式；他們更加信奉親自把錢花出去，而不是讓納稅人享有這些快樂，這是達(dá)成中國(guó)式刺激政策有效的主因之一。

同樣地，企業(yè)行為和政策之間的博弈也都無時(shí)無刻不在進(jìn)行。在中國(guó)的文化中，再大的企業(yè)家，在政府官員面前，都只能是處于跟從地位的。只要有一點(diǎn)模糊地帶，企業(yè)家就可以憑借氣味搜尋到利潤(rùn)之所在。鄧小平說“改革開放膽子要大一些，敢于試驗(yàn)，不能像小腳女人一樣，看準(zhǔn)了的，就要大膽地試，大膽地闖”。這句話既鼓勵(lì)了政府，也鼓舞了企業(yè)。點(diǎn)燃了一個(gè)個(gè)改革家突出重圍的激情。不斷地突破，不斷地進(jìn)取于是成為改革的常態(tài)。

改革本身就是在打破一些固有的利益和利益集團(tuán)，但改革的過程也會(huì)形成新的利益和利益集團(tuán)。因此，一場(chǎng)成功的改革，經(jīng)常不是對(duì)某一群利益集團(tuán)的博弈，而是和一撥又一撥前仆后繼的不同利益集團(tuán)的博弈。改革最后所形成的穩(wěn)定狀態(tài)，就是利益相對(duì)固化，不太容易再被打破的狀態(tài)。

一個(gè)社會(huì)要解決兩個(gè)問題，才會(huì)進(jìn)入幸福的狀態(tài)：一是如何創(chuàng)造更多的財(cái)富，二是如何分配創(chuàng)造好的財(cái)富。利益集團(tuán)往往關(guān)心第二個(gè)議題遠(yuǎn)勝過第一個(gè)，因?yàn)槿绻诜峙渲刑幱诓焕匚?，?chuàng)造財(cái)富就等于是在給別人做嫁衣。在分配上處于不利地位的利益集團(tuán)，往往是改革的重要推動(dòng)力，他們至少會(huì)期望在改革中，可以得到更多的利益。而目前在分配中處于有利地位的利益集團(tuán)，會(huì)傾向于維護(hù)現(xiàn)有的分配秩序，反對(duì)建立新的分配秩序，從而可能會(huì)抵制改革。

改革就是一個(gè)不斷地?fù)Q取原有的利益集團(tuán)釋放權(quán)利的過程。中國(guó)進(jìn)行的大量消解計(jì)劃管制的改革，都是通過“試點(diǎn)”的辦法實(shí)施的。而在消解計(jì)劃管制的過程中，地方政府競(jìng)爭(zhēng)和傳統(tǒng)商業(yè)文化發(fā)揮了重要作用。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)管制的消解作用

張五常把中國(guó)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)稱為“人類歷史上最好的制度”。這一說法雖然有點(diǎn)言過其實(shí)，但也說明了很多問題。

1995年，中國(guó)政府通過新的《預(yù)算法》，確立了中國(guó)財(cái)政聯(lián)邦制的框架，至少在條文上，地方預(yù)算僅僅對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，不再對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。地方政府有了更加清晰的權(quán)力界限與財(cái)務(wù)自由。再加上官員晉升中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先原則的貫徹，中國(guó)各級(jí)地方政府之間開始形成了激烈的競(jìng)爭(zhēng)。地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)在很大程度上消解了統(tǒng)一政策缺少考慮地方實(shí)際情況的困境，使得地方政府的施政變得更有靈活度。

有很多證據(jù)可以證明地方政府在制定經(jīng)濟(jì)政策的過程中沒有完全尊重中央的權(quán)力，例如，中央政府規(guī)定，對(duì)企業(yè)稅收的減免權(quán)在國(guó)務(wù)院，事實(shí)上，在招商引資的過程中，地方所進(jìn)行的稅務(wù)減免是以市縣為核心的，甚至很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都出臺(tái)了眾多對(duì)私人投資的稅收優(yōu)惠政策。

在中國(guó)引起巨大爭(zhēng)議的“18億畝耕地紅線”，是地方政府分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的生動(dòng)寫照。由于土地收入在地方政府財(cái)政收入中起著舉足輕重的作用，因此地方政府有著強(qiáng)大的賣地沖動(dòng)。而中央政府則強(qiáng)調(diào)，沒有他們的批準(zhǔn)，誰也不能把耕地用途轉(zhuǎn)換為工商業(yè)用地。宣布耕地紅線的做法，就是中央政府宣示決心的一種做法?？蛇@種做法真的能夠保護(hù)耕地么？答案顯然是否定的，因?yàn)榫驮趲啄昵埃谥醒胝男局?，耕地的紅線還是“21億畝”，前一個(gè)口號(hào)的余溫還在，數(shù)字就迅速變成了“18億畝”，讓公眾難以相信政府保護(hù)耕地的誠意和能力。

中國(guó)的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，其最大的動(dòng)力機(jī)制，來自于GDP增長(zhǎng)率的考核，政府官員個(gè)人的升遷，與GDP增長(zhǎng)有著直接關(guān)系。為了提高GDP的增長(zhǎng)率，每個(gè)縣政府都配備了一套立體式的招商機(jī)構(gòu)，有代表性的是統(tǒng)一的招商局，以及各個(gè)政府部門下設(shè)的招商辦公室。全國(guó)所有的地方政府，都把招商作為工作的重中之重。能不能夠招到商，取決于幾個(gè)重要的因素：第一個(gè)是天命，城市的區(qū)位因素，交通便利程度，人口、資源的豐富程度等。第二個(gè)是后天的努力，土地政策、稅收政策、補(bǔ)貼政策、資金政策等不一而足。為了找到合適的項(xiàng)目，有些地方政府不惜代價(jià)，不僅可以減免稅收，甚至可以把土地和建筑作為禮物直接贈(zèng)送出去。

在不同的階段，招商局有著不同的招商對(duì)象，也有不同的操作辦法。但總的說來，地方政府撬動(dòng)招商的最重要武器，是土地，通過對(duì)土地進(jìn)行各種不同形式的規(guī)劃和開發(fā)。比如較早的北京中關(guān)村科技園區(qū)、蘇州新加坡工業(yè)園區(qū)、西安高新區(qū)等。到今天，園區(qū)的建設(shè)遍布中國(guó)大小城市，有些園區(qū)在短時(shí)間之內(nèi)就變成高樓林立、綠樹成蔭的現(xiàn)代化城市，也有的園區(qū)只有幾棟孤零零的建筑，雜草叢生。

矗立在三環(huán)四環(huán)兩側(cè)的各個(gè)省份的駐京大廈，是權(quán)力磁鐵的忠實(shí)見證。2014年5月24日，久候多時(shí)的廣東湛江市長(zhǎng)王中丙，盼到了湛江鋼鐵項(xiàng)目的核準(zhǔn)批復(fù)，他掩飾不住內(nèi)心的喜悅，在發(fā)改委的門前向前來采訪的媒體展示批復(fù)內(nèi)容，并忍不住拿起批文親吻。是什么力量可以讓一個(gè)地方市長(zhǎng)如此欣喜若狂呢？這一紙批文的背后，是持續(xù)34年跑項(xiàng)目的努力，和總價(jià)值696.8億人民幣的投資。這是一個(gè)讓地方政府欲罷不能的選項(xiàng)，比起爭(zhēng)取到幾百億的投資，一個(gè)地方政府一年幾百萬甚至上千萬的進(jìn)京感情聯(lián)絡(luò)費(fèi)用投資就不算很多。

駐京辦不僅是每個(gè)省一個(gè)，確切來說，是很多縣都有一個(gè)。盡管沒有確切數(shù)字，不過坊間流傳的駐京辦數(shù)量會(huì)超過幾千個(gè)。對(duì)于一個(gè)基層政府來說，既無科技，又缺文化，想要提高生產(chǎn)力，唯有跑到掌握大權(quán)的中央機(jī)關(guān)面前燒香了。王曉方的小說《駐京辦主任》，摸到了駐京辦的一些知識(shí)細(xì)節(jié)，其中的一些描寫令人瞠目結(jié)舌，大開眼界。2010年1月，國(guó)務(wù)院頒布法令，調(diào)整駐京辦數(shù)量，加強(qiáng)對(duì)駐京辦的監(jiān)管——這是中國(guó)故事的一個(gè)典型結(jié)局：一收就死，一放就亂的循環(huán)。不改變中央機(jī)關(guān)掌握巨大審批權(quán)力的現(xiàn)狀，幾千個(gè)駐京辦就難以隨著一紙文件而歸位消失，它只是換一種名稱和方式存在，褪去原有的鮮艷外殼而已。

地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，就這樣轉(zhuǎn)眼鋪開了。在大部分的地方，你可以發(fā)現(xiàn)，政府最重要的工作，就是招商引資和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。中國(guó)政府發(fā)展出來一個(gè)獨(dú)特的發(fā)展邏輯：“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“科技是第一生產(chǎn)力”、“膽子要大一些”、“市場(chǎng)在配置資源的決定性作用”以及“穩(wěn)定壓倒一切”。這些略顯矛盾的原則，同時(shí)成為懸在地方縣市首長(zhǎng)頭上的利劍，哪一把他們都不敢小覷，哪一把他們又都能輕松地拿起來舞動(dòng)。

地方首長(zhǎng)被賦予了過多的權(quán)力和責(zé)任，他們是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的重要原因，也是造成中國(guó)經(jīng)濟(jì)秩序混亂，社會(huì)腐敗嚴(yán)重的直接推手。

傳統(tǒng)商業(yè)文化對(duì)管制的消解作用

胡雪巖是中國(guó)人耳熟能詳?shù)闹麣v史和文學(xué)人物，被不同的作家和導(dǎo)演，反復(fù)寫成小說、拍攝成為影視劇，演繹出各種商業(yè)故事和浪漫愛情。胡雪巖是徽商代表人物之一，從今天的江南藥王“胡慶余堂”到上海的中外商人蠶絲大戰(zhàn)，胡雪巖亦官亦商，半官半商。他的足跡代表了中國(guó)現(xiàn)代商業(yè)從雛形就開始的糾結(jié)。胡雪巖在經(jīng)商過程中，與朝廷上下結(jié)下了不解之緣。加入了洋務(wù)運(yùn)動(dòng)大將——左宗棠的麾下督辦商業(yè)。

商人在中國(guó)古代社會(huì)結(jié)構(gòu)中，社會(huì)地位一直是比較低的，各朝政府都采取有意壓制的政策對(duì)待商人。這使得商人的生存空間出現(xiàn)困難，商人的財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到有效保護(hù)，商人為了盈利，也為了獲得安全感，投靠到不同的朝廷大員名下，不啻為一件名利雙收的事情。所以，復(fù)雜的政商關(guān)系起到了雙重作用，一方面為商人拓展了生存空間，間接提高了商人的社會(huì)地位；另一方面發(fā)展了經(jīng)濟(jì)，改善政府的財(cái)務(wù)狀況。但同時(shí)也給政商結(jié)合、官員腐敗埋下了種子。

今天的中國(guó)，商業(yè)已經(jīng)不再是被社會(huì)歧視的職業(yè)，但滋生傳統(tǒng)政商關(guān)系的土壤并沒有改變。中國(guó)依然是一個(gè)典型的政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、項(xiàng)目審批、產(chǎn)業(yè)政策扶助等方面擁有無比的權(quán)力，并且直接控制和經(jīng)營(yíng)了規(guī)模巨大的國(guó)有企業(yè)。盡管私人經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)占有相當(dāng)大的比例，政府也已經(jīng)在各個(gè)法律和文件中一再重申政府依法保護(hù)合法私人財(cái)產(chǎn)，但私人經(jīng)濟(jì)的安全感和穩(wěn)定性，依然沒有得到充分的保障。只要考察一下每年中國(guó)富裕階層往西方移民的數(shù)據(jù)，就可以明顯的看到這一點(diǎn)。

傳統(tǒng)的政商關(guān)系為稀釋計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的管制經(jīng)濟(jì)提供了動(dòng)力，通過各種方式的特批、例外、試點(diǎn)，使得原本不被允許的商業(yè)有了存在的空間，中國(guó)反而成為令諸多典型的資本主義經(jīng)濟(jì)體大跌眼鏡的商業(yè)實(shí)踐場(chǎng)。許多在其他資本主義經(jīng)濟(jì)體難以做到的親商實(shí)驗(yàn)，卻在號(hào)稱社會(huì)主義的中國(guó)大行其道。這也使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)成為全球最具活力的地區(qū)之一。

與傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不同，中國(guó)的市場(chǎng)管制更加復(fù)雜和無規(guī)律可循，管制的基本邏輯既不是標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)理論，也不是馬克思主義經(jīng)濟(jì)理論。一方面，中國(guó)的管制更加側(cè)重于市場(chǎng)準(zhǔn)入和逐項(xiàng)審批；另一方面，在諸如食品安全、操縱市場(chǎng)、消費(fèi)者權(quán)益、勞動(dòng)者權(quán)益等領(lǐng)域，監(jiān)管松懈而乏力。如果用一句話解釋，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)管制，由于過多的政商嵌入而演變成了利益管制，管制不是以社會(huì)利益為目標(biāo)，而是以管制者和生產(chǎn)商的利益為目標(biāo)。管制異化成為強(qiáng)勢(shì)群體獲取利益的手段。這與傳統(tǒng)中國(guó)的管制邏輯一脈相承。對(duì)于晚清、晚明這樣的封閉經(jīng)濟(jì)，政商交錯(cuò)使得商業(yè)得以繼續(xù)和繁榮，但對(duì)于一個(gè)已經(jīng)是全球第二大經(jīng)濟(jì)體的開放經(jīng)濟(jì)來說，它帶來的挑戰(zhàn)越來越多地多于其促進(jìn)作用。

當(dāng)“市場(chǎng)在資源配置中起決定作用”這樣的說法已經(jīng)成為各界共識(shí)時(shí)，重新梳理政商關(guān)系，建立透明、開放的政商關(guān)系，已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的當(dāng)務(wù)之急。

（作者分別為諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主；北京外國(guó)語大學(xué)國(guó)際商學(xué)院院長(zhǎng)；智石經(jīng)濟(jì)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)）